第三章抽象行政行為

第三章抽象行政行為第一節(jié)行政行為概述第二節(jié)抽象行政行為一、行政行為的概念二、行政行為的特征三、行政行為的分類(lèi)四、行政行為的內(nèi)容五、行政行為的合法要件第一節(jié)行政行為概述重要問(wèn)題1.掌握行政行為的概念、特征。2.能夠區(qū)分抽象行政行為與具體行政行為。3.了解行政行為的內(nèi)容。4.掌握行政行為的合法要件。一、行政行為的概念行政行為是指行政主體行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。理解：

1．行政行為是行政主體所為的行為。

2．行政行為均是行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理的行為。

3．行政行為是行政主體實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。

4．行政行為必須是客觀存在的。行政事實(shí)行為是行政主體所從事的與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為，是一種不產(chǎn)生法律效果的行政活動(dòng)。行政主體可能會(huì)和公民產(chǎn)生事實(shí)上的聯(lián)系，如：設(shè)置路燈、架設(shè)橋梁以及設(shè)立公立學(xué)校、公共水電設(shè)施、醫(yī)院等；消防車(chē)疾駛導(dǎo)致人被撞；公布統(tǒng)計(jì)數(shù)字的行為；發(fā)布?xì)庀笙ⅲ慌沙鏊隈R路上懸掛“天上不會(huì)掉餡餅，警惕陌生人上前搭訕”、“姑娘，請(qǐng)不要把手機(jī)掛在胸前”；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局抽查飲用水的合格率，公布某些飲用水品牌的不合格率。下列關(guān)于行政法律行為與行政事實(shí)行為的表述正確的是？

A.工商局沒(méi)收個(gè)體戶非法所得的行為屬于行政事實(shí)行為

B.交通管理部門(mén)在國(guó)道上設(shè)置交通標(biāo)識(shí)的行為是行政事實(shí)行為

C.國(guó)家賠償法中公務(wù)員暴力行為及警察誤用警械的行為屬于事實(shí)行為但引起了法律后果

D.某區(qū)國(guó)家稅務(wù)局向漏稅的私營(yíng)企業(yè)主調(diào)查取證而制作筆錄的行為屬于行政法律行為答案：BCD第一，從屬法律性；第二，裁量性；第三，單方意志性；第四，強(qiáng)制性。二、行政行為的特征（一）抽象行政行為與具體行政行為按行政相對(duì)人是否特定、具體為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為。三、行政行為的分類(lèi)抽象行政行為，是指以不特定的人或事為管理對(duì)象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。具體行政行為，是指在行政管理過(guò)程中，針對(duì)特定的人或事所采取的具體措施的行為，其行為的結(jié)果和內(nèi)容將直接影響某一個(gè)人或組織的權(quán)益。區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有五個(gè)：一是調(diào)整的對(duì)象不同。具體行政行為所針對(duì)的對(duì)象是特定的，而抽象行政行為所針對(duì)的對(duì)象是不特定的；二是能否反復(fù)適用不同。抽象行政行為一般以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來(lái)，在有同樣條件的情況下，可以反復(fù)適用；而具體行政行為僅僅對(duì)于本次事項(xiàng)的處理有效，對(duì)于其他事項(xiàng)則不適用。

區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有五個(gè)：三是影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的方式不同。抽象行政行為本身一般并不會(huì)直接導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的變化，是一種間接的影響，往往通過(guò)一個(gè)具體行政行為對(duì)當(dāng)事人發(fā)生作用；而具體行政行為是對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)直接作出決定，直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有五個(gè)：四是行為程序不同。抽象行政行為的程序接近于立法程序，一般要求有征求意見(jiàn)程序以及公布程序；具體行政行為則強(qiáng)調(diào)調(diào)查程序以及聽(tīng)證程序。五是救濟(jì)途徑不同。“對(duì)張三昨天在公共場(chǎng)所吸煙行為罰款100元。”“凡在公共場(chǎng)所抽煙的，必須罰款100元，該規(guī)定從頒布之日起施行。”案例分析市政府作出兩個(gè)不同的規(guī)定：“在2002年前在本市已領(lǐng)取車(chē)牌的車(chē)主必須交城市擴(kuò)容費(fèi)1000元?！薄敖窈蠓苍诒臼猩觐I(lǐng)個(gè)性化車(chē)牌的車(chē)主必須交城市擴(kuò)容費(fèi)1000元?！卑咐治瞿呈行侣劰芾聿块T(mén)向有關(guān)單位下發(fā)《關(guān)于停止對(duì)“水變油”“水基燃料”宣傳報(bào)道的通知》，該通知命令禁止各所轄新聞單位對(duì)“水基燃料”的發(fā)明進(jìn)行報(bào)道，并要求所有與“新能源公司”有經(jīng)濟(jì)往來(lái)的企事業(yè)單位不要給該公司投錢(qián)投物，不得參與此事，已經(jīng)參與的要退出等。案例分析原告趙某原就讀于廈門(mén)市金雞亭小學(xué)，該校2004年推薦入讀廈門(mén)市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校的名額為5人。趙某在小學(xué)畢業(yè)考試中總分名列第四。根據(jù)思明區(qū)教育局《關(guān)于2004年初中招生工作補(bǔ)充意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充意見(jiàn)》)“推薦人選中男女生比例限制不低于推薦數(shù)的４０％”的規(guī)定，此次思明區(qū)教育局確定外國(guó)語(yǔ)學(xué)校男女生招生名額比例為３︰２。由于金雞亭小學(xué)畢業(yè)考試的英語(yǔ)成績(jī)排名中前四名均為男生，而五、六名為女生，趙某未能進(jìn)入推薦名單。為此，趙某以思明區(qū)教育局在推薦入讀外國(guó)語(yǔ)學(xué)校名額中限制男女生比例的具體行政行為侵害他的平等受教育權(quán)為由，將思明區(qū)教育局推上了被告席。案例分析法院審理認(rèn)為，思明區(qū)教育局作出的《補(bǔ)充意見(jiàn)》中關(guān)于推薦入讀廈門(mén)外國(guó)語(yǔ)學(xué)校的男生或女生比例的規(guī)定，屬于行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定，即抽象行政行為，根據(jù)行政訴訟法第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。為此，思明區(qū)法院駁回了趙某的訴訟請(qǐng)求。案例分析鐵道部在2001年發(fā)出《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的通知》（以下簡(jiǎn)稱“鐵道部通知”），規(guī)定：節(jié)前（1月13日至22日）自廣州（集團(tuán)）公司、北京、上海鐵路局始發(fā)、節(jié)后（1月26日至2月17日）為成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發(fā)的部分直通客車(chē)票價(jià)上浮，其中新型空調(diào)列車(chē)上浮20%，其他列車(chē)上浮30%。除夕、正月初一、初二不上浮。兒童、學(xué)生、現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人票價(jià)不上浮。探討：?jiǎn)陶枷樵V鐵道部案喬占祥購(gòu)買(mǎi)了2001年1月17日2069次從石家莊到磁縣的車(chē)票，2001年1月22日2069次從石家莊到邯鄲的車(chē)票。第一張車(chē)票比漲價(jià)前多支出了5元票價(jià)，第二張車(chē)票比漲價(jià)前多支出了4元票價(jià)。據(jù)此，喬占祥認(rèn)為鐵道部關(guān)于漲價(jià)的通知侵害了其合法權(quán)益。請(qǐng)問(wèn)：鐵道部《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的通知》是抽象行政行為還是具體行政行為？

探討：?jiǎn)陶枷樵V鐵道部案第一，鐵道部的《通知》是抽象行政行為。大多數(shù)行政法學(xué)者及鐵道部持這種觀點(diǎn)。主要理由是：按照最高人民法院的司法解釋，所謂抽象行政行為，其特點(diǎn)是針對(duì)不特定對(duì)象、能反復(fù)適用的行為。鐵道部的《通知》，不針對(duì)特定的對(duì)象，具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用，屬于抽象行政行為。觀點(diǎn)介紹第二，鐵道部的《通知》是具體行政行為。少部分學(xué)者持這一觀點(diǎn)。主要理由是：（1）鐵道部的《通知》直接發(fā)生了執(zhí)行效力，即導(dǎo)致了客票漲價(jià)的行為后果；（２）鐵道部的《通知》只適用于2001年春節(jié)前后特定時(shí)期；（３）鐵道部的《通知》通過(guò)鐵路局就得到了實(shí)施，沒(méi)有中間環(huán)節(jié)；（４）鐵道部明確規(guī)定了客票上浮的范圍、時(shí)間和幅度。觀點(diǎn)介紹（二）內(nèi)部行政行為和外部行政行為按行政行為的效力范圍，即行政行為所針對(duì)的問(wèn)題是屬于對(duì)社會(huì)上的管理事務(wù)還是行政主體自身內(nèi)部的管理事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。外部行政行為，是指行政主體對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理過(guò)程中針對(duì)公民、法人或其他組織所作出的行政行為。內(nèi)部行政行為，是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過(guò)程中所作出的、只針對(duì)行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為。如行政處分行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)下達(dá)的行政命令等。四、行政行為的內(nèi)容1.賦予或剝奪權(quán)益。權(quán)益：法律上的權(quán)能或權(quán)利和利益。權(quán)能，是指能夠從事某種活動(dòng)和行為的一種資格，如給予律師資格。權(quán)利，是指能夠從事某種活動(dòng)或要求他人不為某種行為，或指基于某種權(quán)利所得到利益。2.科以或免除義務(wù)。行為義務(wù)，如接受審計(jì)監(jiān)督；財(cái)產(chǎn)義務(wù)，如納稅決定；人身義務(wù)，如拘留決定。3.確認(rèn)法律事實(shí)（往往成為其他行政行為作出的前提）。指行政主體通過(guò)行政行為對(duì)某種法律關(guān)系有重大影響的事實(shí)是否存在，依法加以確認(rèn)。如交通事故中受傷者傷殘等級(jí)的確認(rèn)（接下來(lái)就是民事賠償），醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定，上述確認(rèn)并沒(méi)有直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)作出處分，只是對(duì)相對(duì)人作出權(quán)利義務(wù)行政行為的前提，實(shí)質(zhì)上是作出行政行為的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。4.確認(rèn)法律地位（往往成為其他行政行為作出的前提）。指行政主體通過(guò)行政行為對(duì)某種法律關(guān)系是否存在及存在范圍的認(rèn)定。如縣政府對(duì)甲乙兩鄉(xiāng)山地權(quán)屬糾紛的處理，既是對(duì)甲乙兩鄉(xiāng)法律地位的確認(rèn)，也是對(duì)法律事實(shí)的確認(rèn)。如對(duì)批準(zhǔn)擴(kuò)大或縮小經(jīng)營(yíng)范圍，減少或增加納稅稅種、稅率等確認(rèn)。五、行政行為的合法要件

1.主體合法。主體合法要求作出行政行為的主體資格必須是合法取得的。

2.權(quán)限合法。權(quán)限合法要求行政主體作出行政行為時(shí)，運(yùn)用的是自身法定的職權(quán)或履行的是自身法定的職責(zé)，符合自身法定的權(quán)限分工范圍，如果超越范圍，則是超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的行政行為。五、行政行為的合法要件

1.主體合法。主體合法要求作出行政行為的主體資格必須是合法取得的。

2.權(quán)限合法。權(quán)限合法要求行政主體作出行政行為時(shí)，運(yùn)用的是自身法定的職權(quán)或履行的是自身法定的職責(zé)，符合自身法定的權(quán)限分工范圍，如果超越范圍，則是超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的行政行為。

3.內(nèi)容合法。內(nèi)容合法要求行政行為的內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實(shí)、明確。

4.程序合法。一般包括下面幾個(gè)方面：行政行為符合法定的方式；行政行為符合法定步驟、順序；行政行為符合法定時(shí)限。一、抽象行政行為概述二、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)三、行政規(guī)章四、有普遍約束力的決定、命令第二節(jié)抽象行政行為重要問(wèn)題1.掌握抽象行政行為的概念。2.掌握法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則。3.掌握國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的制定權(quán)限、程序。4.掌握行政規(guī)章的制定權(quán)限、程序。5.掌握有普遍約束力的決定、命令的含義。重要法律法規(guī)《憲法》《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》一、抽象行政行為概述（一）抽象行政行為的概念抽象行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。（二）抽象行政行為的分類(lèi)

1.職權(quán)立法與授權(quán)立法職權(quán)立法，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接依照《憲法》和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。例如:《憲法》第89條：國(guó)務(wù)院享有制定行政法規(guī)的制定權(quán)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第60條“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”（二）抽象行政行為的分類(lèi)

1.職權(quán)立法與授權(quán)立法授權(quán)立法，是指依據(jù)特定法律、法規(guī)授權(quán)或依據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)的專門(mén)決議的授權(quán)，制定規(guī)范性法律文件的行為。授權(quán)立法又分為一般授權(quán)與特別授權(quán)立法兩種。一般授權(quán)是指根據(jù)單行法律、法規(guī)的條款中授權(quán)某一行政機(jī)關(guān)，制定具體的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。A.《中華人民共和國(guó)教育法》第八十三條“境外的組織和個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！盉.《傳染病防治法》第40條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)本法制定實(shí)施辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。C.《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第五十五條“出口食品的管理辦法，由國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和有關(guān)行政部門(mén)另行制定”特別授權(quán)是指最高權(quán)力機(jī)關(guān)將應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，以“決定”的形式，特別授予國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)行使。例如:1983年，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)職工退職退休問(wèn)題的幾個(gè)行政法規(guī)》；1984年，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布有關(guān)稅收條例（草案）的決定》；1985年9月全國(guó)人大通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。（二）抽象行政行為的分類(lèi)

2.中央行政立法和地方行政立法國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定部門(mén)規(guī)章的活動(dòng)稱為中央行政立法。中央行政立法所制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)有法律效力。地方行政立法是指一定層級(jí)以上的地方人民政府制定行政規(guī)章的活動(dòng)。如《上海市律師管理辦法》。（二）抽象行政行為的分類(lèi)

2.中央行政立法和地方行政立法目前有權(quán)進(jìn)行地方行政立法的機(jī)關(guān)包括：

A.省、自治區(qū)、直轄市的人民政府；

B.省、自治區(qū)的人民政府所在地的市；

C.國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市；

D.經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府。（二）抽象行政行為的分類(lèi)

3.執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法執(zhí)行性立法，是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件所作出的具體規(guī)定。執(zhí)行性立法所制定的行政法規(guī)和規(guī)章一般稱為“實(shí)施條例”、“實(shí)施細(xì)則”或“實(shí)施辦法”。創(chuàng)制性立法，是指行政機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律、法規(guī)的空白或者變通法律法規(guī)的個(gè)別規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)行政職能而進(jìn)行的立法。（二）抽象行政行為的分類(lèi)

3.執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法國(guó)務(wù)院制定的《教育法實(shí)施細(xì)則》？教育部制定的《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》？（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

1.等級(jí)效力規(guī)則（1）上下位法的，下位法服從上位法。（2）規(guī)章之間具有同等效力。（3）民族自治地方的人大制定自治條例和單行條例(常委會(huì)無(wú)權(quán))可以根據(jù)本民族、地區(qū)的需要，對(duì)上位法作變通規(guī)定，在本民族、本地區(qū)優(yōu)先適用該規(guī)定。（4）全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的省、市人大及常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)也可對(duì)上位法作變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)先適用。（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

2.沖突適用規(guī)則及裁決（1）同一制定主體的規(guī)范（同位法）效力沖突規(guī)則：

A.法無(wú)溯及力，但是，有利（賦權(quán)）的除外。

B.特別法優(yōu)于一般法。

C.在無(wú)法區(qū)分特別規(guī)定和一般規(guī)定，或者都是特別規(guī)定或都是一般規(guī)定的情況下，新法優(yōu)于舊法。

D.若新的一般規(guī)定和舊的特別規(guī)定相沖突,由制定機(jī)關(guān)裁決。（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

2.沖突適用規(guī)則及裁決（2）不同主體制定的規(guī)范效力沖突規(guī)則

A.授權(quán)制定的法規(guī)，含授權(quán)制定的行政法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，若與法律相沖突，由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)裁決。

B.部門(mén)規(guī)章之間，部門(mén)規(guī)章與地方規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院解釋或裁決。

C.地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章沖突，國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)適用地方性法規(guī)就適用地方性法規(guī)，但國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)適用部門(mén)規(guī)章的，需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

3.立法監(jiān)督（1）監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)與條件即抽象行政行為的合法與違法標(biāo)準(zhǔn)。 合法違法（之一）內(nèi)容與上位法 相一致相抵觸法定權(quán)限 符合 超越法定程序 符合 違反 同時(shí)具備缺一不可 （三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

3.立法監(jiān)督（2）事前控制→批準(zhǔn)：全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)自治區(qū)的自治與單行條例；省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)自治州、自治縣的自治與單行條例以及較大市的地方性法規(guī)。

——不批準(zhǔn)不生效，具有許可性質(zhì)。（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

3.立法監(jiān)督

（3）撤銷(xiāo)或改變的主體和權(quán)限:

A.領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：“可撤可變”→本級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)他的常委會(huì)，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，政府領(lǐng)導(dǎo)自己的工作部門(mén)三種，既可撤銷(xiāo)，也可改變。

B.監(jiān)督關(guān)系：“只撤不變”→權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督本級(jí)政府，上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)兩種關(guān)系中，只能撤銷(xiāo)，不能改變。（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

3.立法監(jiān)督

（3）撤銷(xiāo)或改變的主體和權(quán)限:

C.授權(quán)關(guān)系：“可雙撤”→兩機(jī)關(guān)是授權(quán)關(guān)系，授權(quán)者既可撤銷(xiāo)被授權(quán)者制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)也可以撤銷(xiāo)授權(quán)。

一為全國(guó)人大或常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；

二為全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。（三）法律規(guī)范的效力及其沖突適用規(guī)則

3.立法監(jiān)督

（4）事后監(jiān)督→備案：均30日，錄案?jìng)洳?，先生效后告知，向哪些上?jí)備案？

部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；

地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；

較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案。我國(guó)《種子法》規(guī)定，違法經(jīng)營(yíng)、推廣應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過(guò)的種子的，可處以1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款。某省人民政府在其制定的《某省種子法實(shí)施辦法》中規(guī)定，違法經(jīng)營(yíng)、推廣應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過(guò)的種子的，可處以3萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款。下列說(shuō)法哪些是正確的?A.《實(shí)施辦法》超越了《種子法》的規(guī)定，無(wú)效。

B.《實(shí)施辦陡》沒(méi)有超越《種子法》的規(guī)定，有效。

C.國(guó)務(wù)院若認(rèn)為《實(shí)施辦法》超越了《種子法〉的規(guī)定，有權(quán)予以撤銷(xiāo)。

D.受處罰人不服處罰申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)，可以對(duì)《實(shí)施辦法》一并請(qǐng)求審查。

答案：AC二、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律按照法定程序制定的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、勞動(dòng)和社會(huì)保障等規(guī)范性文件的總稱。（一）制定權(quán)限

在制定權(quán)限方面，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)以憲法和法律為根據(jù)。具體為：

A.執(zhí)行具體法律規(guī)定事項(xiàng)，即為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。

B.實(shí)施憲法規(guī)定職權(quán)事項(xiàng)，即《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，但不得違反《立法法》第8、9條關(guān)于法律保留的規(guī)定。

C.全國(guó)人大授權(quán)事項(xiàng)。（二）制定程序

國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，需要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布程序。

1.立項(xiàng)：每年初各部門(mén)對(duì)需要制定的行政法規(guī)向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)立項(xiàng)，由法制辦匯總研究——計(jì)劃可調(diào)整。（二）制定程序

2.起草：行政法規(guī)的起草工作由國(guó)務(wù)院組織，可以由一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)承擔(dān)具體起草工作，也可由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。應(yīng)深入調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)；聽(tīng)取意見(jiàn)一一工作協(xié)調(diào)一一送審稿的報(bào)送。（二）制定程序

3.報(bào)送應(yīng)當(dāng)由起草部門(mén)主要負(fù)責(zé)人簽署，幾個(gè)部門(mén)共同起草的，應(yīng)當(dāng)由該幾個(gè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人共同簽署。報(bào)送時(shí)，要一并報(bào)送說(shuō)明和有關(guān)材料。4.審查：

（1）負(fù)責(zé)審查草案的是國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。

（2）審查的內(nèi)容：A.是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策。B.是否符合起草要求。C.是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接。D.是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)。E.其他需要審查的內(nèi)容。

（3）經(jīng)過(guò)審查，可以緩辦或者退回的是：制定行政法規(guī)的基本條件不成熟的；有關(guān)部門(mén)對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議的；起草部門(mén)未與有關(guān)部門(mén)協(xié)商的；上報(bào)送審稿有程序缺陷的。（二）制定程序

5.決定與公布:

（1）行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。（2）國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案提出審議意見(jiàn)后，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行?？偫砗炇饑?guó)務(wù)院令公布行政法規(guī)，一律刊登在國(guó)務(wù)院公報(bào)及人民日?qǐng)?bào)上。行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)文本，是在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的文本。（二）制定程序

6.施行與備案行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。行政法規(guī)在公布后的30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》中的生效及報(bào)備案均為30日。（三）行政法規(guī)的解釋

1．明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的解釋

有權(quán)提出解釋要求的主體：國(guó)務(wù)院各部門(mén)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)擬定解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)公布。（三）行政法規(guī)的解釋

2．應(yīng)用解釋

有權(quán)提出解釋要求的主體：省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)法制機(jī)構(gòu)。

國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究答復(fù)。但涉及重大問(wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。下列關(guān)于行政法規(guī)解釋的哪種說(shuō)法是正確的?

A．國(guó)務(wù)院各部門(mén)可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)解釋行政法規(guī)

B．行政法規(guī)條文本身需要作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院解釋

C．在審判活動(dòng)中行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限的，由最高法院解釋

D．對(duì)具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，各級(jí)政府可以請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋

答案：B（四）監(jiān)督程序

1．撤銷(xiāo)的條件與標(biāo)準(zhǔn)

全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。

行政法規(guī)有下列情形之一的，可以由有權(quán)機(jī)關(guān)予以改變或撤銷(xiāo)：超越權(quán)限的；違反上位法規(guī)定的；違背法定程序的。（四）監(jiān)督程序

2．審查的要求與建議

國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。（四）監(jiān)督程序

2．審查的要求與建議

上述規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。（四）監(jiān)督程序

2．審查的要求與建議

全國(guó)人大法律委員會(huì)或者全國(guó)人大有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸的，要求國(guó)務(wù)院進(jìn)行修改；在國(guó)務(wù)院不作修改的情況下，再向全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)審議決定。

某地方性法規(guī)規(guī)定，企業(yè)終止與職工的勞動(dòng)合同的，必須給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。某企業(yè)認(rèn)為該規(guī)定與勞動(dòng)法相抵觸，有權(quán)作下列何種處理？

A.向全國(guó)人大書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議

B.向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議

C.向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求

D.向省人大書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求

答案：B

2003年5月14日，一份名為“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書(shū)”，傳真至全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。這個(gè)建議的提交者，是華中科技大學(xué)的俞江、中國(guó)政法大學(xué)的騰彪和北京郵電大學(xué)的許志永3位法學(xué)博士。在建議中，3位博士認(rèn)為，國(guó)務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與中國(guó)憲法和有關(guān)法律相抵觸。因此，作為中華人民共和國(guó)公民，他們建議全國(guó)人大常委會(huì)審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

三博士上書(shū)建議符合我國(guó)的行政法規(guī)的監(jiān)督程序嗎？我國(guó)《立法法》規(guī)定：其他的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民，認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。對(duì)國(guó)務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的審查，三博士是以普通公民的身份，向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查意見(jiàn)的，是完全符合我國(guó)有關(guān)行政法規(guī)監(jiān)督的法律程序的。事情的結(jié)果是：全國(guó)人大有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和法律委員會(huì)審查后，認(rèn)為《收容遣送辦法》同憲法或法律相抵觸，向國(guó)務(wù)院提出書(shū)面審查意見(jiàn)，由國(guó)務(wù)院自行決定撤銷(xiāo)或修改。不到一個(gè)月，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

另一種途徑：《收容遣送辦法》被提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議然后被撤銷(xiāo)。但是沒(méi)有發(fā)生。三、行政規(guī)章（一）部門(mén)規(guī)章1.概念國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，是指國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，依照規(guī)章制定程序條例，制定、發(fā)布的行政規(guī)范性文件的總稱。（一）部門(mén)規(guī)章

2．制定機(jī)關(guān)

《立法法》71條規(guī)定：國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。制定部門(mén)規(guī)章的主體，還因?yàn)閱涡蟹傻氖跈?quán)規(guī)定而出現(xiàn)。如國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，可以行使部門(mén)規(guī)章制定權(quán)。（一）部門(mén)規(guī)章

3．制定權(quán)限部門(mén)規(guī)章制定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)(即為執(zhí)行性或者補(bǔ)充性的行政規(guī)范，而不是自主性的行政規(guī)范)。超越一個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章制定權(quán)限的，是涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，可以提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章。（一）部門(mén)規(guī)章

4．制定程序——立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、備案與解釋。立項(xiàng)：國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該部門(mén)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。報(bào)送制定規(guī)章的立項(xiàng)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)制定規(guī)章的必要性、所要解決的主要問(wèn)題、擬確立的主要制度等作出說(shuō)明。起草：部門(mén)規(guī)章由國(guó)務(wù)院部門(mén)組織起草，國(guó)務(wù)院部門(mén)可以確定規(guī)章由其一個(gè)或者幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。審查：規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查。決定與公布：部門(mén)規(guī)章應(yīng)當(dāng)由部門(mén)的部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定。本部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令予以公布（聯(lián)合制定的，涉及到的部門(mén)首長(zhǎng)聯(lián)合簽署）。及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門(mén)公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在部門(mén)公報(bào)或者國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。施行：原則上，規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布之日起30日后施行，除非涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行。備案：部門(mén)規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院備案，兩個(gè)或者兩個(gè)以上部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)章，由主辦的部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。解釋：

規(guī)章解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機(jī)關(guān)。（一）部門(mén)規(guī)章

5.監(jiān)督程序（1）國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為部門(mén)規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查意見(jiàn)，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。（一）部門(mén)規(guī)章

5.監(jiān)督程序（2）《立法法》第87條規(guī)定，規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照《立法法》第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷(xiāo)：超越權(quán)限的；下位法違反上位法規(guī)定的；規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致,經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷(xiāo)一方的規(guī)定的；規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng),應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷(xiāo)的；違背法定程序的。（一）部門(mén)規(guī)章

5.監(jiān)督程序（3）《立法法》第88條規(guī)定，改變或者撤銷(xiāo)規(guī)章的權(quán)限是：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。關(guān)于規(guī)章的監(jiān)督程序和主體，下列在述哪一項(xiàng)是錯(cuò)誤的?A．國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)衛(wèi)生部制定的不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章

B．吉林省人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)長(zhǎng)春市人民政府制定的不適當(dāng)?shù)牡胤揭?guī)章

C．云南省人大常委會(huì)有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)昆明省人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章

D．國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)江西省人民政府制定的不適當(dāng)?shù)牡胤揭?guī)章

答案：C（二）地方政府規(guī)章

1.概念指省、自治區(qū)和直轄市、較大市的人民政府根據(jù)地方政府規(guī)章的制定權(quán)限和程序發(fā)布的規(guī)范性文件。在效力等級(jí)方面低于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，其地域效力限于本行政區(qū)域。（二）地方政府規(guī)章

2.制定主體地方規(guī)章制定主體包括：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，較大的市的人民政府（含省會(huì)市、較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)）。（二）地方政府規(guī)章

3.制定權(quán)限制定根據(jù)：根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)的規(guī)定。規(guī)定事項(xiàng):A.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定的地方政府規(guī)章事項(xiàng)(執(zhí)行性規(guī)章〉。B.屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)（自主性規(guī)章）。（二）地方政府規(guī)章

4.制定程序立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、備案。立項(xiàng)：省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門(mén)或者下級(jí)人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市的人民政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。起草：地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以確定規(guī)章由其一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。審查：規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查。決定：地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定。公布：省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)簽署命令予以公布。地方政府規(guī)章簽署公布后，本級(jí)人民政府公報(bào)和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙應(yīng)當(dāng)及時(shí)刊登。地方人民政府公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。備案：規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起３０日內(nèi)，由法制機(jī)構(gòu)依照立法法和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定向有關(guān)機(jī)關(guān)備案。（1）省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院備案；（2）較大的市的人民政府規(guī)章由較大的市的人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院備案，同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)人民政府備案；（3）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)由經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

5.監(jiān)督程序國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方政府規(guī)章同法律、法規(guī)相抵觸的,可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查的建議，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、法規(guī)相抵觸或者違反其上位法的規(guī)定的，也可以由省、自治區(qū)的人民政府法制機(jī)構(gòu)研究處理。

5.監(jiān)督程序

《立法法》第88條規(guī)定，改變或者撤銷(xiāo)規(guī)章的權(quán)限是：地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

《行政訴訟法》第53條：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決。四、有普遍約束力的決定、命令

1．概念規(guī)章以下的規(guī)范性文件，通常稱為“有普遍約束力的決定、命令”。所謂有普遍約束力的決定、命令，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。即指《行政復(fù)議法》第7條所指的“規(guī)定”，可以被相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議時(shí)以不合法為由一并提出附帶審查?；咎卣鳎阂?guī)范對(duì)象的不特定性和適用的反復(fù)性。

2．制定主體國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)。包括沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

3．制定程序和監(jiān)督程序參照規(guī)章的制定程序和規(guī)章的改變與撤銷(xiāo)的權(quán)限執(zhí)行。

對(duì)于違法的具體行政行為，人民法院可以予以撤銷(xiāo)，而對(duì)于違法的一般規(guī)范性文件，人民法院可以不予適用，但無(wú)權(quán)撤銷(xiāo)。人民法院可以向有權(quán)機(jī)關(guān)提出司法建議，由有權(quán)機(jī)關(guān)加以改變或撤銷(xiāo)。

2006年7月23日，河南滎陽(yáng)市一輛吊車(chē)的養(yǎng)路費(fèi)滯納金總額達(dá)49萬(wàn)多元，一舉打破了半個(gè)多月前一輛車(chē)40萬(wàn)元的滯納金紀(jì)錄。對(duì)此，車(chē)主感到非常不解，把車(chē)賣(mài)了也不夠數(shù)，干脆放棄糾錯(cuò)機(jī)會(huì)而聽(tīng)天由命。理財(cái)專家稱滯納金年利率是同期銀行活期存款利率的507倍。而交通部門(mén)則稱，滯納金按照每日1%計(jì)算，是有法可依的。天價(jià)滯納金呼喚立法規(guī)范

其實(shí)，養(yǎng)路費(fèi)天價(jià)滯納金的形成，不僅在于它的高利率，還在于它“驢打滾”式的特殊計(jì)算方法。據(jù)專業(yè)人士透露，欠養(yǎng)路費(fèi)半年時(shí)，滯納金是所欠本金的一倍；欠一年時(shí)，滯納金是所欠本金的兩倍；欠兩年時(shí)，滯納金是所欠本金的3.8倍?！敖煌ㄒ?guī)費(fèi)的算法很麻煩，反正欠的時(shí)間越長(zhǎng)，滯納金就會(huì)越多，其增長(zhǎng)速度也越快，會(huì)對(duì)車(chē)主造成很大的損失?！币虼耍熊?chē)主稱如此收取養(yǎng)路費(fèi)滯納金簡(jiǎn)直就是倚仗法律“搶劫”。天價(jià)滯納金呼喚立法規(guī)范

據(jù)以產(chǎn)生“天價(jià)滯納金”的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，是交通部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)等部門(mén)于1991年聯(lián)合發(fā)布并于1992年1月1日起實(shí)施的。這也是目前公路管理部門(mén)對(duì)部分車(chē)主征收公路養(yǎng)路費(fèi)的依據(jù)。其中有這樣的規(guī)定，“對(duì)拖、欠、漏、逃養(yǎng)路費(fèi)的，除責(zé)令補(bǔ)繳規(guī)定費(fèi)額外，每逾一日，處以應(yīng)繳費(fèi)額的1%的滯納金；連續(xù)拖、欠、漏、逃養(yǎng)路費(fèi)三個(gè)月以上的，并處應(yīng)繳養(yǎng)路費(fèi)額度30%至50%罰款；連續(xù)拖、欠、漏、逃養(yǎng)路費(fèi)六個(gè)月以上的，并處以應(yīng)繳養(yǎng)路費(fèi)額度50%至100%的罰款?！睋?jù)此，似乎不能說(shuō)公路管理部門(mén)決定對(duì)車(chē)主征收養(yǎng)路費(fèi)、罰款和相應(yīng)天價(jià)滯納金沒(méi)有依據(jù)。但是，并不能就此認(rèn)為，公路管理部門(mén)的行為是合法的。天價(jià)滯納金呼喚立法規(guī)范

《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》總則明確，該規(guī)定的目的是“為加強(qiáng)公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理工作，保障公路養(yǎng)護(hù)和改善的資金來(lái)源”，制定該規(guī)定的依據(jù)則是《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院1988年1月1日起實(shí)施）第十八條“擁有車(chē)輛的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家規(guī)定，向公路養(yǎng)護(hù)部門(mén)繳納養(yǎng)路費(fèi)”的規(guī)定。天價(jià)滯納金呼喚立法規(guī)范

即，《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》乃是《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》的上位法。但是，對(duì)于欠繳養(yǎng)路費(fèi)，《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》只在第三十五條規(guī)定可以由公路主管部門(mén)分別情況，“責(zé)令其補(bǔ)交或者返還費(fèi)款并處以罰款”，并無(wú)加收滯納金的規(guī)定。因此，《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》關(guān)于加收養(yǎng)路費(fèi)滯納金的規(guī)定與《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》相抵觸，應(yīng)屬無(wú)效規(guī)定。僅此，就可以說(shuō)公路管理部門(mén)對(duì)車(chē)主加收天價(jià)滯納金不合法。

天價(jià)滯納金呼喚立法規(guī)范

區(qū)政府認(rèn)為根據(jù)1996年發(fā)布的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法》（不是行政立法文件，因?yàn)榻瓕幙h沒(méi)有地方行政規(guī)章的制定權(quán)，這只是一個(gè)制定規(guī)范性文件的抽象行政行為。）（其依據(jù)是1996年3月《南京市房屋拆遷管理辦法》制定的，然而該辦法已于2000年3月廢止），應(yīng)補(bǔ)償130萬(wàn)，而原告楊春庭認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)行的《南京市房屋拆遷管理辦法》（根據(jù)2000年國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定的）應(yīng)得到補(bǔ)償是400多萬(wàn)。首例公民狀告政府行政“立法”不作為案

原告向南京市中級(jí)人民法院提出政府行政立法不作為之訴，狀告南京市江寧區(qū)政府不按上位法規(guī)及時(shí)修改房屋拆遷管理辦法，致使自己損失慘重。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第八條：“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”可由中級(jí)法院審理的規(guī)定，才選擇了向南京市中級(jí)法院起訴江寧區(qū)政府。但遺憾的是，此案最后還是移交給江寧區(qū)法院一審。江寧區(qū)人民法院向原告發(fā)出受理通知書(shū)，并作出裁定，駁回起訴。理由是政府發(fā)布的1996年《江寧縣城鎮(zhèn)房屋差遣管理辦法》是屬于抽象行政行為，被行政訴訟法排除在司法審查之外，但法院同時(shí)向江寧區(qū)政府提出了司法建議。首例公民狀告政府行政“立法”不作為案

上海的桂亞寧丈夫陳蘇陽(yáng)罹難，其丈夫生前任上海復(fù)旦復(fù)華科技有限公司的總經(jīng)理。桂亞寧決定狀告中國(guó)民航總局，因?yàn)樗裏o(wú)法接受以21萬(wàn)元作為對(duì)丈夫生命的“廉價(jià)補(bǔ)償”，以及東方航空公司在通知她接受賠款時(shí)的“傲慢”態(tài)度。訴至北京市第二中級(jí)人民法院，訴訟理由為民航總局行政立法不作為。據(jù)悉，這是中國(guó)民航空難史上遇難者家屬首次打官司追究有關(guān)部門(mén)的行政責(zé)任。中國(guó)民航第一案

2004年11月21日8時(shí)20分，從包頭飛往上海的MU5210航班、東航所屬CRJ200型客機(jī)剛起飛不到1分鐘，就墜入距機(jī)場(chǎng)不遠(yuǎn)的南海公園。包頭空難后6天，11月27日，東航即單方面制定了每位罹難乘客21萬(wàn)元的賠付方案。依據(jù)是，1993年國(guó)務(wù)院修訂的《國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》（下稱“暫行規(guī)定”）：“民用航空運(yùn)輸旅客傷亡賠償最高限額為7萬(wàn)元人民幣”，考慮到消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)的變動(dòng)因素，東航在此基礎(chǔ)上追加7萬(wàn)元，加上行李損失、喪葬費(fèi)、家屬撫慰金等，共計(jì)21萬(wàn)元。僅就陳蘇陽(yáng)而言，21萬(wàn)僅僅相當(dāng)于他生前幾個(gè)月的工資而已。55位遇難者中，有13家家屬拒絕接受這一“過(guò)低”的賠付。但事實(shí)證明，這是一個(gè)難以協(xié)商的復(fù)雜事件。東航表示，他們的賠付方案于法有據(jù)，賠付沒(méi)有談判的可能———僅此一句，便讓所有罹難者家屬啞口無(wú)言。中國(guó)民航第一案目前國(guó)內(nèi)民航空難對(duì)國(guó)內(nèi)旅客的賠償依據(jù)，一直沿用1993年的暫行規(guī)定。盡管7萬(wàn)元這一最高限額越來(lái)越不合時(shí)宜，但作為航空事故的惟一賠償依據(jù)，“暫行規(guī)定”一直未修改。陳蘇陽(yáng)的代理律師趙霄洛表示，1993年到2003年的10年間，城鎮(zhèn)職工平均工資增長(zhǎng)了4.33倍，民航業(yè)的總收入增加了近6倍。一份權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2004年航空業(yè)的全年收入達(dá)到1250億元，2005年則預(yù)計(jì)達(dá)到