第四章 國(guó)外市政體制

城市管理學(xué)（第三版）楊宏山編著城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材第四章國(guó)外市政體制市政體制是城市政府組織結(jié)構(gòu)、職能配置、管理方式和運(yùn)行機(jī)制的總稱。研究市政體制，既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，植根于國(guó)內(nèi)政治和歷史環(huán)境，總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn)，也要具有全球視野，研究國(guó)外多樣化的治理結(jié)構(gòu)，借鑒國(guó)外城市管理的有效制度安排。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.１國(guó)外城市自治制度１．城市政府的政治地位城市政府的政治地位是指城市政府在國(guó)家治理中所處的地位，它反映了城市政府在公共事務(wù)治理中的自主程度。城市政府的政治地位受制于國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式有單一制和聯(lián)邦制之分。在不同的制度安排下，城市的政治地位具有很大差異。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府與成員政府實(shí)行法定分權(quán)，成員政府具有相對(duì)獨(dú)立的政治地位。在單一制下，地方與中央的關(guān)系不是法定分權(quán)關(guān)系，而是命令和服從關(guān)系。地方政府必須接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.１國(guó)外城市自治制度２．西方城市自治制度的特點(diǎn)（1）通過(guò)立法形式賦予城市自治機(jī)關(guān)自治權(quán)。（2）市自治機(jī)關(guān)由市民直接選舉產(chǎn)生。（3）市政府負(fù)有自主治理和執(zhí)行中央政令的雙重職責(zé)。（4）市政府有權(quán)通過(guò)法律手段抵制中央越權(quán)干預(yù)。（5）不同城市在法律關(guān)系上處于平等地位。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型1.國(guó)外市政體制的類型市長(zhǎng)只有一些禮儀性的職權(quán)，包括主持議會(huì)會(huì)議、出席重要慶典活動(dòng)、會(huì)見重要賓客、授予榮譽(yù)稱號(hào)等。實(shí)行議會(huì)市長(zhǎng)制的城市，其議決機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分設(shè)，市議會(huì)在與市長(zhǎng)的關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位。定義市長(zhǎng)職權(quán)（1）市議員和市長(zhǎng)分別由市民選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)不得兼任市議員。（2）市議會(huì)擁有不顧市長(zhǎng)反對(duì)而通過(guò)預(yù)算、地方性法規(guī)和決議的權(quán)力。市議會(huì)通過(guò)這些文件后，如果市長(zhǎng)有不同意見可要求復(fù)議，但市議會(huì)再以超過(guò)２／３多數(shù)重新通過(guò)后，市長(zhǎng)必須接受。（3）市議會(huì)對(duì)市長(zhǎng)任免政府部門負(fù)責(zé)人擁有批準(zhǔn)權(quán)。（4）市議會(huì)對(duì)市長(zhǎng)和市政府的工作有調(diào)查權(quán)。市議會(huì)行使調(diào)查權(quán)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，有權(quán)要求市長(zhǎng)和市政府有關(guān)部門提供文件或到場(chǎng)作證。（5）市議會(huì)擁有通過(guò)不信任案而要求市長(zhǎng)辭職的權(quán)力?；咎卣鞒鞘泄芾韺W(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型1.國(guó)外市政體制的類型組織結(jié)構(gòu)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型２．市長(zhǎng)議會(huì)制市長(zhǎng)在每次市議會(huì)選舉后由議員選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)不僅是議會(huì)的議長(zhǎng)，也是中央政府的代理人和代表。市長(zhǎng)雖然由議會(huì)選出，但市長(zhǎng)一旦任職，議會(huì)便無(wú)權(quán)罷免，只有中央政府有權(quán)撤銷市長(zhǎng)的職務(wù)。其議決機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分設(shè)，市長(zhǎng)在與市議會(huì)的關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位。定義市長(zhǎng)職權(quán)（1）市長(zhǎng)和市政府工作部門的首長(zhǎng)不得兼任市議員。市長(zhǎng)是城市的行政首腦，擁有全部行政權(quán)威，負(fù)責(zé)有效執(zhí)行法律以及規(guī)章制度。（2）市議會(huì)有權(quán)制定規(guī)章制度和當(dāng)?shù)胤?，制定具體的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)市政府的各類活動(dòng)進(jìn)行撥款。（3）市長(zhǎng)有權(quán)獨(dú)立任免市政府各工作部門的首長(zhǎng)，這些任命無(wú)須得到議會(huì)批準(zhǔn)，各部門首長(zhǎng)只對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)。（4）財(cái)政預(yù)算權(quán)主要掌握在市長(zhǎng)手中。市長(zhǎng)和市政府的財(cái)政部門具有預(yù)算的起草權(quán)和執(zhí)行權(quán)。市議會(huì)審議和通過(guò)預(yù)算，不能增加項(xiàng)目，只能減少項(xiàng)目或數(shù)額。（5）市長(zhǎng)有一定的立法權(quán)，市長(zhǎng)和市議會(huì)聯(lián)合制定政策。市長(zhǎng)有權(quán)向市議會(huì)提出立法草案，創(chuàng)制規(guī)章制度。市長(zhǎng)可以對(duì)市議會(huì)通過(guò)的法規(guī)和決定行使一定的否決權(quán)（除非議會(huì)再次以２／３或３／４的多數(shù)通過(guò)）。基本特征城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型２．市長(zhǎng)議會(huì)制組織結(jié)構(gòu)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型３．市議會(huì)制（1）由市民直接選舉的市議員組成市議會(huì)。（2）由議員選舉其中一位議員為市議會(huì)議長(zhǎng)，即市長(zhǎng)。（3）市議會(huì)設(shè)立有若干委員會(huì)，它們既行使審議議決權(quán)又行使行政決策權(quán)。（4）市議會(huì)任免若干行政長(zhǎng)官，聘任一些行政職員。市議會(huì)制由市議會(huì)兼行議決權(quán)和行政權(quán)，市議會(huì)就是市政府。英國(guó)各城市普遍實(shí)行這種市政體制，加拿大多數(shù)城市也采用市議會(huì)制。定義基本特征組織結(jié)構(gòu)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型４．市委員會(huì)制市委員會(huì)的成員并非都由市民選舉產(chǎn)生，部分成員可能由上層政府任命產(chǎn)生。市委員會(huì)制類似于市議會(huì)制，即由市委員會(huì)兼行市政管理的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。定義市委員會(huì)制與市議會(huì)制的區(qū)別優(yōu)缺點(diǎn)市委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)是有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，有利于議決權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一，缺點(diǎn)是缺乏統(tǒng)一指揮，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型４．市委員會(huì)制基本特征（1）由市民選舉或上層（州、縣）政府（州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、議會(huì)）任命產(chǎn)生市委員，組成市委員會(huì)。（2）市長(zhǎng)既可由選民直接選舉產(chǎn)生，也可從委員會(huì)成員中推選產(chǎn)生。（3）每個(gè)委員分別兼任一個(gè)或幾個(gè)行政部門的行政首長(zhǎng)。每個(gè)委員就本部門工作對(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并對(duì)本部門工作享有獨(dú)立指揮權(quán)。（4）委員會(huì)表決任免若干個(gè)較重要的行政長(zhǎng)官，包括市秘書、市司庫(kù)、市審計(jì)、市檢察官等，他們對(duì)市委員會(huì)負(fù)責(zé)。組織結(jié)構(gòu)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型５．議會(huì)經(jīng)理制該制在組織結(jié)構(gòu)上與私人公司相似，由市議會(huì)聘任一位市經(jīng)理，把行政權(quán)授予市經(jīng)理行使，市經(jīng)理對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行專業(yè)化管理。美國(guó)部分中等城市和多數(shù)小城市實(shí)行這種市政體制。定義基本特征（1）由市民選舉市議員組成市議會(huì)，市議會(huì)的人數(shù)很少，一般為５～７人，而且黨派色彩很弱。（2）市議會(huì)負(fù)責(zé)制定政策、通過(guò)法令、選舉撥款、監(jiān)督行政。（3）市議會(huì)公開招聘一位專業(yè)人士擔(dān)任市經(jīng)理，市經(jīng)理對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，必須執(zhí)行市議會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)和決議。（4）市長(zhǎng)由市議會(huì)選舉產(chǎn)生或議長(zhǎng)兼任，也可由選民選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)是榮譽(yù)性職務(wù)，沒(méi)有實(shí)際行政指揮權(quán)力，也無(wú)權(quán)干預(yù)市經(jīng)理的工作。組織結(jié)構(gòu)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.１國(guó)外市政體制概述4.１.2國(guó)外市政體制的類型５．議會(huì)經(jīng)理制議會(huì)經(jīng)理制的缺點(diǎn)是：（1）當(dāng)城市發(fā)展和利益沖突導(dǎo)致的各種政治矛盾交織在一起，而市議會(huì)不能有效聚合各種利益和正確把握政策方向時(shí)，市經(jīng)理往往無(wú)能為力；（2）盡管，工作的城市經(jīng)理往往從制度設(shè)計(jì)上講，市經(jīng)理不參與政策制定過(guò)程，但專職性質(zhì)的市議會(huì)提出相當(dāng)多的政策建議；（3）市經(jīng)理?yè)碛袕V泛的執(zhí)行權(quán)，但不直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，選民只能通過(guò)間接途徑對(duì)政策執(zhí)行施加影響，這在一定程度上影響政府的回應(yīng)性。優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)（1）有利于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠更廣泛地招攬優(yōu)秀專業(yè)人才負(fù)責(zé)市政管理；（2）將私人部門的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式引進(jìn)市政管理領(lǐng)域，實(shí)行權(quán)能分立，清除了政治因素對(duì)行政工作的影響，有利于實(shí)行專業(yè)化管理，從而提高城市管理的效率和效益；（3）有利于節(jié)約財(cái)政資金，減少納稅人支出；（4）有利于把政治矛盾與城市管理相對(duì)分開，有利于將政府的“掌舵”職能與“劃槳”職能分開，市議會(huì)負(fù)責(zé)處理政治矛盾和把握政策方向，而市經(jīng)理集中精力解決專業(yè)和技術(shù)問(wèn)題。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.１美國(guó)市政體制１．市政體制的類型市長(zhǎng)議會(huì)制（強(qiáng)市長(zhǎng)制）議會(huì)市長(zhǎng)制（弱市長(zhǎng)制）市委員會(huì)制議會(huì)經(jīng)理制城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.１美國(guó)市政體制２．城市議會(huì)美國(guó)城市議會(huì)大多由５～７人組成，少數(shù)大城市的議會(huì)超過(guò)１０人。其中，紐約和芝加哥擁有全美規(guī)模最大的城市議會(huì)。除大城市外，絕大多數(shù)城市議會(huì)的成員是兼職的。市議員選舉有三種方式：第一種是分區(qū)選舉，即劃分選區(qū)，每個(gè)選區(qū)選出一個(gè)議員。第二種是不分區(qū)選舉，即在全市范圍內(nèi)選舉議員。第三種是混合選舉，即部分議員由分區(qū)選舉產(chǎn)生，部分議員由不分區(qū)選舉產(chǎn)生。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.2英國(guó)市政體制１．城市議會(huì)英國(guó)城市很早就設(shè)有議會(huì)，城市議會(huì)集立法權(quán)和行政權(quán)于一身，實(shí)行議行合一體制，行政權(quán)由議會(huì)內(nèi)部設(shè)置的若干行政委員會(huì)行使。市議會(huì)由選民直接選舉產(chǎn)生的議員組成。市議員每屆任期４年，屆滿全部改選或改選１／３。１９７２年，英國(guó)廢止了城市參議員，市議會(huì)不再設(shè)參議員。議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人為議長(zhǎng)，由全體議員選舉產(chǎn)生，議長(zhǎng)通常就是市長(zhǎng)。市長(zhǎng)任期一年，可連選連任。市長(zhǎng)除主持市議會(huì)事務(wù)外，多數(shù)活動(dòng)是禮儀性的，并不比其他議員擁有更多的權(quán)力。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.2英國(guó)市政體制２．議會(huì)委員會(huì)英國(guó)市議員均為兼職，并且不領(lǐng)取薪金。城市行政職權(quán)由議會(huì)授權(quán)各委員會(huì)行使，委員會(huì)根據(jù)議會(huì)的授權(quán)自行處理主管事務(wù)。市議會(huì)委員會(huì)根據(jù)議會(huì)決定案制定執(zhí)行方案。市政事務(wù)首先須由議會(huì)討論決定，然后才交給委員會(huì)執(zhí)行，各委員會(huì)受議會(huì)監(jiān)督和控制。議會(huì)委員會(huì)任命一些職員執(zhí)行行政事務(wù)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.2英國(guó)市政體制２．議會(huì)委員會(huì)法定委員會(huì)法定委員會(huì)主要有警察、財(cái)政、衛(wèi)生、消防、教育等方面的委員會(huì)。常設(shè)委員會(huì)處理市政日常事務(wù)，如公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政事務(wù)。職能城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.3法國(guó)市政體制１．城市議會(huì)法國(guó)《市鎮(zhèn)法典》規(guī)定，每個(gè)市鎮(zhèn)政府由市鎮(zhèn)議會(huì)、市鎮(zhèn)長(zhǎng)及若干名市鎮(zhèn)長(zhǎng)助理組成。法國(guó)市鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性和統(tǒng)一性。法國(guó)市議會(huì)由市民普選產(chǎn)生。法國(guó)市議會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)立和組織市行政機(jī)構(gòu)，決定市預(yù)算并監(jiān)督執(zhí)行，決定公共工程及其實(shí)施方式，領(lǐng)導(dǎo)城市建設(shè)規(guī)劃，審議市長(zhǎng)簽訂的合同等。組成市議會(huì)的產(chǎn)生職能城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.3法國(guó)市政體制２．市長(zhǎng)的角色市長(zhǎng)既是市議會(huì)議長(zhǎng)，又是城市的行政首腦，全面領(lǐng)導(dǎo)市政管理工作。市長(zhǎng)由市議會(huì)在其成員中選舉產(chǎn)生。市長(zhǎng)任職期間沒(méi)有薪俸，但領(lǐng)取職務(wù)津貼。法國(guó)市長(zhǎng)具有雙重身份：既是城市的最高行政長(zhǎng)官，又是中央政府在城市的代理人。作為國(guó)家公務(wù)人員，市長(zhǎng)代表中央政府履行某些職權(quán)。法國(guó)市政管理越來(lái)越多地實(shí)行委托管理和企業(yè)化運(yùn)作。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.4日本市政體制１．城市分類一般市政令指定市標(biāo)準(zhǔn)：人口在５萬(wàn)以上，從事城市業(yè)務(wù)的人口占全部人口的６０％以上。一些具有１００萬(wàn)人口的城市經(jīng)批準(zhǔn)可成為政令指定市。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.2

國(guó)外市政體制舉要4.2.4日本市政體制２．城市政府議決機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)（議會(huì)和地方公共團(tuán)體的行政首腦）最高權(quán)力機(jī)關(guān)市長(zhǎng)及其工作機(jī)構(gòu)城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.3

國(guó)外市政體制比較4.3.1西方市政體制的多樣性主要原因：（1）各國(guó)政治和歷史傳統(tǒng)不同。（2）各國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不同。在聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府是州政府的派生物，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)直接干預(yù)，各州的地方治理制度不同，多樣化的市政體制也就不足為怪了。（3）各國(guó)普遍實(shí)行地方自治。市議會(huì)在地方自治事務(wù)范圍內(nèi)，有權(quán)決定市政體制和市長(zhǎng)職權(quán)，有權(quán)決定政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給機(jī)制。西方國(guó)家市政體制的組織形式具有多樣性，市長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也有很大差異。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.3

國(guó)外市政體制比較4.3.2西方市政體制的共性１．城市政府為基層行政單位２．城市政府普遍享有自治權(quán)力３．議會(huì)在城市管理中扮演重要角色４．實(shí)行公共產(chǎn)品的多中心供給體制城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.4

大都市區(qū)治理改革4.4.1大都市區(qū)的形成和發(fā)展一方面，城市工業(yè)和科學(xué)技術(shù)高度發(fā)展，導(dǎo)致人口、資金和技術(shù)以更快的速度向大城市及其周圍地區(qū)集聚；另一方面，隨著城鄉(xiāng)之間交通的高度發(fā)達(dá)，城市發(fā)展模式由長(zhǎng)期的中心集聚轉(zhuǎn)而向多中心和郊區(qū)化發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家城市的發(fā)展模式發(fā)生變化這種城市集聚和擴(kuò)散的雙向運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)著大城市地域迅速擴(kuò)張和膨脹，與周圍的市鎮(zhèn)逐漸連接，融為一體。同時(shí)，由于城市外遷人口仍在中心城市上班，郊區(qū)與中心城市之間形成了穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.4

大都市區(qū)治理改革4.4.2大都市區(qū)的治理創(chuàng)新大都市區(qū)存在多個(gè)相互獨(dú)立的市鎮(zhèn)。各市鎮(zhèn)的管轄區(qū)不大，彼此獨(dú)立行使自治權(quán)。在其邊緣地區(qū)也會(huì)出現(xiàn)行政合并和市政兼并運(yùn)動(dòng)。問(wèn)題一部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，需要跨越自治市鎮(zhèn)的管轄地區(qū)提供服務(wù)；各市鎮(zhèn)也面臨一些共同問(wèn)題，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、公共教育等，需要通過(guò)政府間合作進(jìn)行處理。這些需要跨轄區(qū)提供的公共管理和公共服務(wù)，與各市鎮(zhèn)相互獨(dú)立的管理體制發(fā)生矛盾。地方主義、多中心主義與大都市區(qū)橫向合作需求的矛盾日益突出，進(jìn)而影響了城市管理的效果和質(zhì)量。城市管理學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材4.4

大都市區(qū)治理改革4.4.2大都市區(qū)的治理創(chuàng)新大都市區(qū)存在多個(gè)相互獨(dú)立的市鎮(zhèn)。各市鎮(zhèn)的管轄區(qū)不大，彼此獨(dú)立行使自治權(quán)。在其邊緣地區(qū)也會(huì)出現(xiàn)行政合并和市政兼并運(yùn)動(dòng)。問(wèn)題一部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，需要跨越自治市鎮(zhèn)的管轄地區(qū)提供服務(wù)；各市鎮(zhèn)也面臨一些共同問(wèn)題，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、