議行分設(shè)與社區(qū)自治

“議行分設(shè)”模式下的社區(qū)自治——以“鹽田模式”與廈門市龍山社區(qū)改革為例【摘要】所謂“議行分設(shè)”，“議”指的是議事、決策，而“行”則是執(zhí)行。即社區(qū)中的議事機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相分離?！白h行分設(shè)”旨在通過“議”和“行”分開的思路，分解居委會承擔的復雜職能，還原《中華人民共各國城市居民委員會組織法》規(guī)定下的居委會的自治地位。社區(qū)自治是指自治主體按照其真實意愿進行自我決策、自我管理。“議行分設(shè)”是當前我國突顯社區(qū)自治的主流模式。本文通過“鹽田模式”與廈門市嘉蓮街道龍山社區(qū)的“議行分設(shè)”試點的對比，提出影響“議行分設(shè)”以及社區(qū)自治的相關(guān)因素，試圖對廈門市以及其他地區(qū)的社區(qū)自治改革提供有意義的參照。關(guān)鍵詞：議行分設(shè)社區(qū)自治鹽田模式龍山社區(qū)十六大報告中提出了擴大基層民主與基層群眾自治的重要性，而十七大報告中則進一步提出“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進。要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！币?、社區(qū)與社區(qū)自治.社區(qū)的定義與特征1887年，德國社會學家滕尼斯(F.Tonnies)在其所著《社區(qū)與社會》(又譯為《共同體與社會》一書中提出了“社區(qū)”概念。“它指的是一種存在于前工業(yè)社會的、具有共同習俗和價值觀念的同質(zhì)人口所組成的彼此關(guān)系密切、守望相助、富有人情味的社會共同體。人們加入這一共同體，并不是社會分工的結(jié)果，而是傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等因素自然造成的?！雹僭陔崴鼓抢?，社區(qū)更多地指代的是一種人際聯(lián)系構(gòu)成的社會次級網(wǎng)絡(luò)，而并不特別強調(diào)社區(qū)的地域性。美國學者查爾斯?羅密斯把滕尼斯的“社區(qū)”（Gemeinschaft）譯為英文的“Community”，即共同的東西和親密的伙伴關(guān)系。并且隨著美國經(jīng)濟社會學研究的興起，社區(qū)一詞被賦予了越來越多的地域性意義。1932年，美國社會學家羅伯特?帕克接受燕京大學的邀請來華講學，從而把“社區(qū)”這一概念引入中國。帕克提出，社區(qū)應(yīng)當具備三個方面的基本特點：（1）按區(qū)域組織起來的人口。（2）這些人口不同程度地與他們賴以生息的土地有著密切的關(guān)系。（3）生活在社區(qū)中的每個人都處于一種相互依賴的互動關(guān)系。②1933看，費孝通等一批燕京大學的學生在翻譯帕克的論文時，將“Community”翻譯為“社區(qū)”。從此，社區(qū)一詞成為中國社會學的一個重要的術(shù)語。一直以來，我國學者都對社區(qū)進行了不懈的研究。早在20世紀30年代，吳文藻先生就提出：社區(qū)是觀察和了解社會的重要視角。費孝通先生則指出“社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成的一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體”。③在社區(qū)研究的不斷深入過程中，對于社區(qū)的定義也越來越豐富了。聯(lián)合國在1955年的《通過社區(qū)發(fā)展推進社會進步》的文件中提出：“可以暫時把社區(qū)發(fā)展定義為旨在通過整個社區(qū)的積極參與和全面依靠社區(qū)的首創(chuàng)精神，來為社區(qū)建立一種經(jīng)濟條件和社會進步的一種過程。”④吳鐸在《城市社區(qū)工作讀本》中指出“社區(qū)是一個地域內(nèi)的主要社會活動或者生活方式基本上屬于同一類型的相對獨立的地區(qū)性社會”⑤唐忠新認為，社區(qū)主要是指：由居住在一定地域的人們，結(jié)成多種社會關(guān)系和社會群體，從事多種社會活動所構(gòu)成的社會地域生活共同體⑥。黎昕認為，“所謂的社區(qū)，一般是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！雹咴诠鶑娭骶幍摹吨袊鐓^(qū)建設(shè)報告》中，社區(qū)則被定義為“在社會學上是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會群體和社會組織根據(jù)一定規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體，是一個地域性社會生活的共同體”⑧。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有關(guān)社區(qū)的定義已達150余種。中辦發(fā)[2000]23號文件根據(jù)社會學理論并聯(lián)系我國的實際情況，給了一個統(tǒng)一的說法，即社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。雖然無論是理論界還是政府部門對社區(qū)的理解存在一定的差別，但是對于社區(qū)的基本黎昕.中國社區(qū)問題研究[M].第2頁，北京：中國經(jīng)濟出版社，2007.何艷玲.都市街區(qū)中的國家與社會：樂街調(diào)查[M].第1頁，北京：社會科學文獻出版社，2007.黎昕.中國社區(qū)問題研究[M].第2頁，北京：中國經(jīng)濟出版社，2007.何艷玲.都市街區(qū)中的國家與社會：樂街調(diào)查[M].第2頁，北京：社會科學文獻出版社，2007.吳鐸.城市社區(qū)工作讀本[M].上海：上海交通大學出版社，1996.唐忠新.中國城市社區(qū)建設(shè)概論[M].第4頁，天津：天津人民出版社，2000.黎昕.中國社區(qū)問題研究[M].第4頁，北京：中國經(jīng)濟出版社，2007.郭強.中國社區(qū)建設(shè)報告2007[M].第2頁，北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2008.含義還是能夠形成共識的。對于社區(qū)的理解建立在兩個層面之上，一是地域含義。隨著社區(qū)的不斷發(fā)展，地域性特征愈加明顯。人們對于社區(qū)的理解首先是共同生活在一定區(qū)域內(nèi)的人群的總和。二是人際關(guān)系的含義。社區(qū)內(nèi)的人群依托于同一范圍的物質(zhì)條件形成的具有復雜聯(lián)系的社會次級網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)群眾在事實上形成了社會生活的共同體。.社區(qū)自治《現(xiàn)代漢語詞典》將自治定義為1）自行管理或處理。2）民族、團體、地區(qū)等除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領(lǐng)導外，對自己的事務(wù)行使一定的權(quán)力。羅伯特?達爾則將自治公式化了，他認為“政治意義上的自治就是不處于別人的控制之下。政治自治是控制的補充：P的決策以某種方式起作用——稱這為行動x——相對于另一個角色a是政治自治的，因為a并沒有控制8做x?！雹倏梢姡灾渭磁懦庠诳刂频淖晕覜Q策。而社區(qū)自治就應(yīng)當是自治主體按照其真實意愿進行自我決策、自我管理。具體而言，“社區(qū)自治是城市社區(qū)成員依照法律，對本社區(qū)事務(wù)進行自我管理的制度。它是經(jīng)濟體制改革和城市社區(qū)建設(shè)中城市基層管理體制的創(chuàng)新，也是我國城市居民直接參與基層事務(wù)管理，依法行使管理國家和社會事務(wù)的民主權(quán)利的一種具體方式?！雹谏鐓^(qū)自治體現(xiàn)了兩方面的需求。一方面，社區(qū)自治是國家治理的需要。目前我國的行政層級已經(jīng)超過世界上大多數(shù)國家，但是社區(qū)的治理仍然難以由行政權(quán)完全掌控。另一方面，社區(qū)自治是社區(qū)居民表達并實現(xiàn)自身利益的需要。在進一步探討社區(qū)自治的相關(guān)問題前，有必要對社區(qū)自治與社區(qū)治理進行區(qū)分。社區(qū)治理是指政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動，它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式?？梢娋蜕鐓^(qū)而言，治理體現(xiàn)的是相關(guān)主體就社區(qū)公共事務(wù)而發(fā)生的互動，而自治則更多地強調(diào)自治主體的能動性，特別是脫離政府過度干涉的自主行為。社區(qū)自治可以被視為我國社區(qū)治理的重要環(huán)節(jié)?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》明確規(guī)定居民委員會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織;居民委員干部由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生（根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生;居民會議由十八周歲以上的居民組成。在對自治與社區(qū)自治的基本認識之上，若干衡量社區(qū)自治狀況的指標得以構(gòu)建。即影響［美］羅伯特?達爾?多元民主的困境：自治與控制［M］?第15頁，長春：吉林人民出版社，2006.徐勇，陳偉東.中國城市社區(qū)自治［M］?第3頁，武漢：武漢出版社，2002?社區(qū)自治的因素主要包括：1）組織架構(gòu)（議行分開）2）組織制度（民主）3）多元的社區(qū)自治主體4）行政化與自治化程度5）社區(qū)財政分配6）居民的自主參與程度等。下文將就這一指標體系對我國的社區(qū)治理現(xiàn)狀以及個別地區(qū)的社區(qū)自治實踐進行分析。.我國的社區(qū)治理現(xiàn)狀理論界在總結(jié)我國社區(qū)治理模式演進時傾向于從行政化取向與自治化取向兩個方面來劃分不同的社區(qū)治理模式。行政化取向著眼于加強基層政權(quán)建設(shè)，認為基層社會功能紊亂的根源在于：街居體系的資源配置不夠?qū)е碌男姓芰Σ蛔悖喝鐥l塊沖突的出現(xiàn)就是因為街道辦事處無權(quán)管理“條”上的事務(wù)，所以，大大削弱了街區(qū)政府組織的整體行政能力；又如街道辦事處的人員編制、財政能力不足，導致干部素質(zhì)難以與其所要承擔的職能相匹配等。因此，行政化取向的倡導者提出，要將城市管理權(quán)力下放，擴大基層政府的權(quán)能，進一步強化街、居組織的地位，乃至把街道辦事處變革為基層政府，使其由主要承擔民政職能轉(zhuǎn)為承擔整個選區(qū)的社會綜合管理職能。其特點主要在于運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合，通過街道行政權(quán)力滲透和行政功能擴展，吸納所有社會組織，形成“縱向到底、橫向到邊”的縱橫交錯的行政網(wǎng)絡(luò)。自治化取向著眼于社區(qū)共同體的形成，強調(diào)社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治。持這種觀點的研究者針對街區(qū)社會管理與服務(wù)中存在的問題進行分析，認為問題的根源在于忽視對社區(qū)居民的動員，而政府方面又因包攬公共事務(wù)過多，導致行政效率低下，并進一步滯緩了社區(qū)的發(fā)育。為此，他們提出應(yīng)適應(yīng)“小政府，大社會”的改革趨向，使政府權(quán)力向社區(qū)轉(zhuǎn)移。其特點主要在于：通過政府下放權(quán)力，把居委會推向基層社會再組織第一線，依托居委會來組建社區(qū)公共管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并通過這一網(wǎng)絡(luò)動員社區(qū)參與，進行社會整合，以強化基層社區(qū)的功能，構(gòu)建“社區(qū)制”社會。就治理主體而言，社區(qū)治理模式可分為政府導向型、市場導向型以及社會導向型。其中市場導向型主要指的是物業(yè)管理公司在社區(qū)治理中發(fā)揮的中介作用。然而物業(yè)管理模式并不是一種完全意義上的治理模式，而更多的是社區(qū)治理中的一種市場化補充。無論是政府導向型還是社會導向型，物業(yè)管理公司的作用都可能在特定制度體系下充分發(fā)揮。表一：社區(qū)治理模式

社區(qū)治理模式運作形式優(yōu)點缺點政府導向型以政府為核心，在現(xiàn)階段主要是城市的區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)主體的共同參與配合下對社區(qū)公共事務(wù)、社會事務(wù)等進行管理，其社區(qū)管理范圍一般為原街道行政區(qū)域。目前大部分城市社區(qū)管理中都采用這種模式以適應(yīng)社區(qū)建設(shè)初級階段對于政府主導作用的需求。形成政社不分、政府辦社區(qū)的模式。政府的大包大攬抑制了民間的活力，從而降低了政府的工作效率，增加了政府的財政負擔，對一些經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較弱的城市而言，政府是心有余而力不足。市場導向型即“物業(yè)管理模式”。形式多樣，受限于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況。根據(jù)物業(yè)管理工作主體不同可分為：房地產(chǎn)公司主導型、區(qū)、街道及居委會共同主導型、單位主導型等。由于引入了市場競爭機制，社區(qū)建設(shè)和管理呈現(xiàn)出特別的生命力。著重于滿足社區(qū)居民生活方面的需求，無力覆蓋社區(qū)中的社會管理和行政管理。且受限于封閉性的小區(qū)。社會導向型即社區(qū)居民自治模式。以社區(qū)居民為核心，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)各種社會組織、機構(gòu)、駐區(qū)單位，共同參與社區(qū)事務(wù)的管理，實行真正的民主自治管理。有利于調(diào)動社區(qū)內(nèi)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)的積極性；促進社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、歸屬感的形成；管理成本較低；有利于推進基層的民主建設(shè)。由于長期以來政府主導模式的持續(xù)影響力，社區(qū)居民自治在實踐中難以達到預期效果，往往流于形式、紙上談兵。在實踐探索過程中，一些地方政府提出適應(yīng)當?shù)貙嶋H情況創(chuàng)新模式，主要有“沈陽模式”、“江漢模式”、“百步亭模式”、“青島模式”、“上海模式”以及“鹽田模式”。這些創(chuàng)新都無法明確地歸于表一中的某一類。事實上，任何單一模式都無法適應(yīng)復雜的社會要求。因此，上述地方創(chuàng)新模式多為以上三種模式的結(jié)合。它們之間的區(qū)別在于哪一方面的特征占據(jù)主導。就實用主義的角度而言，社區(qū)治理模式的好壞在于是否能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)的發(fā)展，并且促進社區(qū)居民的利益優(yōu)化。但是，就公民政治參與的角度而言，社區(qū)自治是回歸人民主權(quán)的必然要求，是現(xiàn)在與未來都必須努力的方向。

表二：我國城市社區(qū)治理模式比較比較項目上海模式百步亭模式青島模式沈陽模式江漢模式鹽田模式核心特征以街道為社不設(shè)街道行以社區(qū)服務(wù)通過組織建轉(zhuǎn)變政府職強化社區(qū)自區(qū)載體，以政派出機為龍頭，提設(shè)促進社區(qū)能，明確政治功能，明行政力量推構(gòu)，社區(qū)直升社區(qū)功能民主自治建府與社區(qū)功確行政機構(gòu)進社區(qū)建設(shè)接在區(qū)政府來推進社區(qū)設(shè)能與自治機構(gòu)下由企業(yè)主發(fā)展的職能，并導進行自治為社區(qū)自治管理提供良好的條件組織體系二級政府、社區(qū)委員市、區(qū)、街、社區(qū)成員代社區(qū)成員代社區(qū)黨支三級管理會，社區(qū)居居四級社區(qū)表大會（決表大會（決部、社區(qū)居民代表大服務(wù)體系，策層）、社區(qū)策層）、社區(qū)委會及下屬會，社區(qū)行包括社區(qū)服協(xié)商議事委協(xié)商議事委社區(qū)服務(wù)站政中心和社務(wù)管理、服員會（議事員會（議事及各專業(yè)委區(qū)服務(wù)中心務(wù)求助和設(shè)層）、社區(qū)居層）、社區(qū)居員會、社區(qū)施服務(wù)三個民委員會民委員會工作站萬面（執(zhí)行層）、（執(zhí)行層）、社區(qū)黨組織社區(qū)黨支部（領(lǐng)導層）、（核心層）各類協(xié)會資源運行街道設(shè)立社社區(qū)委員政府投放，行政機構(gòu)、行政調(diào)控機自治機構(gòu)與區(qū)發(fā)展委員會、物業(yè)管促進社區(qū)服行政權(quán)力與制與社區(qū)自行政機構(gòu)工會，依托小理和業(yè)主委務(wù)產(chǎn)業(yè)化，社區(qū)自治機治機制結(jié)作地點、財區(qū)創(chuàng)建發(fā)展員會三位一提倡駐社區(qū)制的協(xié)調(diào)合、行政功政、人員獨社區(qū)體的自治管單位資源共能與自治功立，各自為理享，共駐共能互補、行政建政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動推進方式政府推進政府推進與市場推進政府推進與社會化參與政府推進和社會推進政府推進和社會推進社會推進二、鹽田區(qū)的社區(qū)治理模式改革鹽田區(qū)正式設(shè)立于1998年，位于深圳市東部，是個山海資源豐富的新型現(xiàn)代化旅游海港城區(qū)。鹽田區(qū)下轄4個街道、17個社區(qū)居委會。轄區(qū)面積73平方公里，人口20多萬人，其中戶籍人口近3萬人。由于設(shè)立時間短和梧桐山阻隔等原因，鹽田區(qū)的城區(qū)城市化、現(xiàn)代化水平與深圳市其他幾個區(qū)相比還較低。鹽田區(qū)社區(qū)體制改革脈絡(luò)是：從居委會的“議行合一”的舊體制向以“議行分設(shè)”理念構(gòu)建的“一會（合）兩站”社區(qū)管理體制過渡，進而進一步深化到以“會站分離”為理念將行政工作從社區(qū)居委會中剝離出來歸入政府條條管理為標志的“一會（分）兩站”的社區(qū)治理體制新模式，從而在城市社區(qū)體制完善上實現(xiàn)了三次創(chuàng)新。2005年5月份在深圳市委、市政府領(lǐng)導下的第三次創(chuàng)新，在國內(nèi)引起廣泛的關(guān)注和反響，其改革過程和制度措施被譽為“鹽田模式”。2006年，鹽田區(qū)新型社區(qū)治理體制榮獲了第三屆“中國地方政府創(chuàng)新”優(yōu)勝獎①三次改革概況（1）居——企分離。改革前，鹽田區(qū)大多數(shù)居委會是在1992年農(nóng)村城市化過程中由行政村演變過來的，當時的“村改居”變革模式，基本上是把原村委會的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到以此為基礎(chǔ)成立的集體股份制合作公司中去，村委會改名為居委會。事實上，集體股份制合作公司不論在領(lǐng)導職位、財務(wù)疑伊莎.透視鹽田模式：社區(qū)從管理到治理體制[C].第15至34頁，重慶：重慶出版社，2006?權(quán)，還是在事權(quán)等方面都占據(jù)了主導。居委會形同虛設(shè)。集體股份制合作公司的企業(yè)特征還使其服務(wù)對象局限于股民，并且服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式都無法專業(yè)化。1999年，鹽田區(qū)從居委會選舉制度改革、明確居委會職能、強調(diào)社區(qū)服務(wù)等方面著手，開始了第一輪改革。居一一企分離旨在使居委會的存在脫離形式化，走向?qū)嵸|(zhì)化。通過居委會選舉制度的改革，居委會成功地與集體股份制合作公司分離，成為獨立存在的實體。然而，此時的居委會局限于服務(wù)性組織，服務(wù)于上級行政部門，服務(wù)于社區(qū)居民。社區(qū)自治的理念尚未體現(xiàn)。（2）“議行分設(shè)”理念下的“一會（合）兩站”社區(qū)管理體制所謂“議行分設(shè)”，“議”指的是議事、決策，而“行”則是執(zhí)行。即社區(qū)中的議事機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相分離?！白h行分設(shè)”旨在通過“議”和“行”分開的思路，分解居委會承擔的復雜職能，還原《中華人民共各國城市居民委員會組織法》規(guī)定下的居委會的自治地位。在第二輪改革中，鹽田區(qū)主要采取了以下幾項措施：第一，界定社區(qū)含義，規(guī)定社區(qū)的劃分原則；第二，建立新型社區(qū)組織體系，即社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、社區(qū)居民會議。第三，成立社區(qū)居委會的工作機構(gòu)——社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站。第四，劃撥專款作為居委會社區(qū)建設(shè)啟動資金。第五，建立新的考評機制，對社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化作了明確的規(guī)定。此外，鹽田區(qū)還出臺了一系列配套措施保障此次制度創(chuàng)新的順利進行。在這里，“議行分設(shè)”的理念體現(xiàn)在社區(qū)居委會及其下設(shè)的社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站分別承擔了社區(qū)內(nèi)的自治、行政和服務(wù)三類職能。由民主選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會，對社區(qū)公共事務(wù)進行議事、決策、監(jiān)督機構(gòu)，不從事具體的社區(qū)工作，旨在通過居委會的決策反映社區(qū)居民的各項訴求，并促進社區(qū)居民對社區(qū)公共事務(wù)的自我管理；而社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站這兩個專門的工作機構(gòu)，共同執(zhí)行社區(qū)居委會的決策：社區(qū)工作站主要承擔政府交界的大量行政性工作；社區(qū)服務(wù)站主要完成群眾需辦的社會公共服務(wù)。社區(qū)居委會原有的行政和服務(wù)的兩種角色、兩種責任通過這兩個組織得以初步分化和規(guī)范。圖一：鹽田的第二次社區(qū)治理模式改革后的組織框架①疑伊莎.透視鹽田模式：社區(qū)從管理到治理體制[C].第25頁，重慶：重慶出版社，2006?這次改革是建立對沈陽模式、江漢模式的經(jīng)驗指導之上的又一次創(chuàng)新。但是，新型組織框架的運行狀況表明，這次創(chuàng)新并沒有從根本解決居委會內(nèi)部職能不分、行政色彩過重等方面的問題。具體而言，此次改革體現(xiàn)出的問題主要有：1）社區(qū)居委會的嚴重的行政化問題仍然沒有解決；2）財務(wù)運作不規(guī)范；3）各組織機構(gòu)在職能、人員等方面并未徹底分離；4）社區(qū)工作者職業(yè)化、專業(yè)化程度不高。這些現(xiàn)象使得社區(qū)居委會尚未回歸基層群眾性自治組織的法律地位，仍然超過負荷、超職能的運行。社區(qū)組織之間的權(quán)、事、財?shù)确矫娴倪M一明晰迫在眉睫。（2）以“會站分離”為理念構(gòu)建“一會（分）兩站”社區(qū)治理體制2005年，鹽田區(qū)委、區(qū)政府制定出臺了《中共深圳市鹽田區(qū)委、鹽田區(qū)人民政府關(guān)于加強社區(qū)建設(shè)的工作意見》和《關(guān)于做好我區(qū)社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會換屆選舉工作的通知》。一次新的改革再度開始醞釀。此次改革的一大爭論焦點在于社區(qū)工作站的職能整合與歸屬。即將社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間的財權(quán)、產(chǎn)權(quán)如何劃分。最終，社區(qū)工作站和社區(qū)居委會及社區(qū)服務(wù)站的相互關(guān)系被逐步理清。它們在組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)、職能、人員、經(jīng)費、場地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上一一分離開來，從而形成“會站分離”的新模式。如圖二所示，在第三次改革中，社區(qū)工作站從社區(qū)居委會當中分離出去，其主要職責被界定為協(xié)助完成政府各職能部門交辦的各項需社區(qū)協(xié)助的行政事務(wù)工作。而社區(qū)居委會與其下設(shè)的社區(qū)服務(wù)站和各種專業(yè)委員會共同形成了獨立的社區(qū)自治組織體系。在該體系當中，民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督是組織的基本制度，而促進社區(qū)自治、擴大居民參與是其指導理念。圖二：鹽田的第三次社區(qū)治理模式改革后的組織框架①除了組織架構(gòu)上的創(chuàng)新外，相應(yīng)的財政制度支持也得以建立。具體而言，社區(qū)居委會享有經(jīng)濟自主權(quán)，開設(shè)獨立賬戶，需建立和完善居務(wù)、財務(wù)公開制度，接受有關(guān)職能部門和居民的監(jiān)督。社區(qū)居委會經(jīng)費來源主要包括以下三個方面：一是由區(qū)政府每年撥付的一定的辦公經(jīng)費；二是社區(qū)居委會所屬財產(chǎn)的收益；三是社區(qū)居委會向社區(qū)募集的經(jīng)費。社區(qū)居委會所有的收益資金屬于社區(qū)居民所有，使用情況需每月向社區(qū)居民公開，接受居民監(jiān)督；一次使用超過5萬元的資金，要召開社區(qū)居民代表大會，經(jīng)大會同意后方可使用。所有收益只能用于開展社區(qū)服務(wù)項目。社區(qū)工作站的財務(wù)由街道辦事處按照收支兩條線的辦法進行管理，原則上不開設(shè)獨立賬戶。工資和工作經(jīng)費由各街道辦事處按照部門預算的辦法由財政予以安排。社區(qū)服務(wù)站的經(jīng)費來源：一是市、區(qū)撥付的為居民提供社會福利、社會公益性服務(wù)的資金；二是按照政府購買文體、老人、殘疾人、青少年等項目的辦法由區(qū)社區(qū)服務(wù)專項資金投入社區(qū)服務(wù)站的資金；三是社區(qū)服務(wù)站開展低償?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)項目自收經(jīng)費。②在新的社區(qū)組織架構(gòu)中，社區(qū)居委會的自治性得以體現(xiàn)，而獨立的財務(wù)制度及相應(yīng)的經(jīng)費保障則為社區(qū)居委會的實質(zhì)自治提供了經(jīng)濟支持。社區(qū)內(nèi)部行政職能與自治職能的明確劃分是鹽田區(qū)第三次社區(qū)治理模式改革的突出亮點，而制度創(chuàng)新與經(jīng)濟保障的有機結(jié)合則是此次民革能否成功的關(guān)鍵。候伊莎.透視鹽田模式：社區(qū)從管理到治理體制[C].第32頁，重慶：重慶出版社，2006?候伊莎.透視鹽田模式：社區(qū)從管理到治理體制[C].第38至39頁，重慶：重慶出版社，2006.“鹽田模式”可能存在的問題鹽田區(qū)的三次社區(qū)體制改革實踐在一定程度上折射出90年代以來，我國社會轉(zhuǎn)型所引發(fā)的新問題對城市基層治理所提出的新要求。在這一過程中，鹽田區(qū)謀求的是一種變政府主導為社會主導的制度設(shè)計，暗含著對參與、服務(wù)、合作、互動等精神的價值追求。鹽田區(qū)順應(yīng)時代不斷提出的新要求，致力于城市基層民眾自治制度的開拓與創(chuàng)新，并在我國的社區(qū)治理模式改革中做出了重要貢獻。由于“鹽田模式”從誕生到現(xiàn)在僅經(jīng)歷了三個年頭，其中的深層問題尚未浮出水面。然而從現(xiàn)有模式的組織、制度設(shè)計當中似乎能夠窺探該模式在未來可能出現(xiàn)的一些問題。（1）社區(qū)居委會的自治權(quán)力仍有待進一步深入。目前社區(qū)居委會的自治權(quán)力仍不完善，如社區(qū)居委會對自身的存廢問題以及內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置等沒有決定權(quán)。（2）社區(qū)居委會的存在意義很大程度上依賴于社區(qū)居民的自主參與。良好的組織與制度設(shè)計離開了社區(qū)居民的自主參與只能成為一紙空文。社區(qū)自治理念在根本上是為了更好地實現(xiàn)民眾的利益，而民眾的利益只有從民眾自身出發(fā)才能得以有效體現(xiàn)。（3）社區(qū)工作站性質(zhì)與職能上的行政化色彩使得“會站分離”仍然無法阻止行政空間對自治空間的擠壓。（4）社區(qū)服務(wù)站定性不明確,且與社區(qū)居民之間暗含信任危機。（5）對社區(qū)財政保障的加強可能導致地方政府財政負擔過重。（6）黨支部的影響力深入社區(qū)，并在事實上與社區(qū)自治組織處于此消彼長的狀況，從而埋下社區(qū)自治的不穩(wěn)定因素。三、廈門市嘉蓮街道龍山社區(qū)“議行分設(shè)”實踐2008年12月3日至12月8日，我們先后三次在龍山社區(qū)進行調(diào)研，并獲取了龍山社區(qū)“議行分設(shè)”實踐的具體信息。.改革原因改革前，思明區(qū)民政局對開元街道轄區(qū)里的居委會工作進行摸底調(diào)查，居委會承擔著84項工作，其中計劃生育、勞動保障、社會治安等54項工作屬于政府職能。時任思明區(qū)嘉蓮街道辦街政辦主任傅堅認為，目前絕大多數(shù)居委會的干部有80%以上的時間和精力都在忙于應(yīng)付上級各種檢查和政府交辦的各項任務(wù)，根本無暇履行法律賦予的責任。而此次改革的主要目的就在于為居委會“減負”。龍山社區(qū)作為新成立的社區(qū)，人口規(guī)模、地理位置等方面因素都符合改革試點的要求，因而成為“議行分設(shè)”改革的首發(fā)試點。據(jù)龍山社區(qū)工作站長鄒文芳介紹，此次改革的原因主要包括三個方面：一是為減輕居委會的負擔；二是按照《組織法》的要求還原社區(qū)居委會的自治性質(zhì)；三是經(jīng)過全國范圍內(nèi)的考察之后，有關(guān)部門獲得了改革的寶貴經(jīng)驗和啟示。.改革過程有關(guān)部門赴北京、上海、武漢、深圳等地進行實地考察，最終確立了一套符合廈門基本情況的改革方案。在這里，“議行分設(shè)”體現(xiàn)為社區(qū)黨支部、社區(qū)工作站與社區(qū)居委會的機構(gòu)分設(shè)與職能劃分，即社區(qū)工作的“三駕馬車”龍山社區(qū)有關(guān)人員表示，所謂“三駕馬車”事實上是社區(qū)黨支部領(lǐng)導下的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會，甚至社區(qū)居委會也是處于社區(qū)工作站的領(lǐng)導之下的。據(jù)了解，社區(qū)工作站實際上承擔了改革前居委會的所有工作。具體而言，社區(qū)工作站的職能包括：1）承擔原居委會基本事務(wù)，機構(gòu)設(shè)置基本上和街道相對應(yīng)。2）職位設(shè)置具有靈活性，會根據(jù)上級具體工作安排來設(shè)置，是社區(qū)各種活動的主要組織者。3）費隨事轉(zhuǎn)，正常開支，定時撥款，其它自由經(jīng)費則很少；小額的經(jīng)費可以自定，但大額的則要經(jīng)上級審核4）工作站工作內(nèi)容：常規(guī)工作包括計生、環(huán)衛(wèi)、安檢、禁毒、社保等，從而導致其工作越管越多，越做越多；另外還有一些非常規(guī)的工作。5）社區(qū)內(nèi)的各項活動主要由工作站組織，但由于時間、精力以及財務(wù)的限制，所開展的活動是十分有限的。相較而言，社區(qū)居委會則沒有明確的職能、沒有獨立的辦公地點、沒有獨立的經(jīng)費，且在人員設(shè)置上顯得勢單力薄。目前龍山社區(qū)居委會有三名成員，即居委會主任與兩名委員。由于是兼職，他們并沒有固定的工資，而是領(lǐng)取上級劃撥的補貼。社區(qū)居委會的日常工作十分瑣碎，據(jù)居委會主任葛志梅介紹，社區(qū)居委會的工作主要包括：1）居委會成員需于每周一上午到辦工地點坐班。居委會主任與黨支部書記、工作站站長于每周一上午舉行例會，匯報工作。2）居委會會召集梯組長召開每月1次的例會。3）居委會組織1年1次的居民代表會議，參加的主要是居民骨干（梯組長）。4）居委會現(xiàn)在處理的一般是糾紛事務(wù)，如家庭糾紛（最多婆媳糾紛）鄰里糾紛（如狗叫擾民）等吵架、打架事件。5）除了體系內(nèi)組織外，居委會基本不和社會組織，如企業(yè)等發(fā)生關(guān)系。與企業(yè)的共建活動由于資源、利益不均衡而無法實現(xiàn)。6）管理一部分社區(qū)協(xié)會，如老年協(xié)會等。葛主任表示，由于社區(qū)居委會掌握的資源有限，且無經(jīng)費保障，社區(qū)居委會在社區(qū)工作當中處于附屬地位。一方面無力開展居民自治的相關(guān)活動，另一方面也得不到社會的認同。.改革成效正如廈門大學社會學系胡榮教授所言：“龍山居委會的這種新模式，是廈門乃至福建基層民主建設(shè)的一次破冰之舉，對推進基層民主，是一次很有意義的嘗試?！雹偃欢渲斜┞冻龅膯栴}卻使改革的效果有違社會各界的原有期望。根據(jù)調(diào)研所獲取的相關(guān)信息，可以總結(jié)出龍山社區(qū)“議行分設(shè)”試點存在的問題：第一，“議行分設(shè)”的形式化。這主要體現(xiàn)為社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間職能不分、人員不分、辦公地點不分。第二，社區(qū)居委會事實處于被架空的狀態(tài)，被迫成為社區(qū)工作站的附庸。居委會無實權(quán)、無事權(quán)、無財權(quán)、無規(guī)模，并且由于缺乏社會認同，從而導致社區(qū)自治活動難以開展。社區(qū)內(nèi)的活動無一不在社區(qū)工作站的主導下開展。這是“議行分設(shè)”不徹底的必然結(jié)果。第三，社區(qū)居民的參與意識與參與熱情不足。由于缺乏社區(qū)共同利益平臺，以及普遍存在的社會冷漠感，社區(qū)居民缺乏社區(qū)認同感。社區(qū)居民的個人壓力也使得居民無心、無力參與社區(qū)自治。社區(qū)自治成為黨支部、工作站與居委會的“三角戲”。第四，社區(qū)工作站壓力巨大。據(jù)鄒站長所言，事實上目前的社區(qū)工作站相當于改革前的居委會，由于社區(qū)居委會的實質(zhì)效果并不明顯，社區(qū)居委會與社區(qū)工作站的分離甚至是加重了社區(qū)工作站的負擔。不論行政問題還是自治問題，一律須由工作站躬①新華網(wǎng).議行分設(shè)：廈門市思明區(qū)探索居民自治新模式./chinanews/2006-08/07/content_7713418_3.htm.親，由于街道辦事處以及各職能部門下沉的工作任務(wù)繁重以及財政因素限制，社區(qū)自治活動往往無力開展。第五，社區(qū)工作站與社區(qū)居委會的矛盾。總體而言，雙方均表示二者能夠和諧共處，并且相互肯定對方的重要性。然而，潛在的矛盾不容忽視?！白灾巍钡睦砟畛蔀殡p方的口實。社區(qū)工作站認為居委會的自治性質(zhì)成為工作站必須承擔眾多工作的正當理由；居委會則認為自治性質(zhì)成為其無力獲得外部支持的正當理由。第六，社區(qū)自治缺乏社會中介組織的支持。企業(yè)不認同社區(qū)居委會的權(quán)威性；居委會與社會組織的共建活動難以開展；志愿者組織與活動成為虛設(shè)。四、“鹽田模式''與“龍山試點”的啟示深圳市鹽田區(qū)經(jīng)過了“議行合一”一一“議行分設(shè)”（一會合兩站）一一“會站分離”（一會分兩站）的改革階段。龍山社區(qū)在形式上處于“會站分離”的階段，但是在實質(zhì)上卻停留在“會站合一”的狀態(tài)。其中體現(xiàn)出的問題與鹽田區(qū)當時面臨的問題存在諸多相似之處。1）社區(qū)居委會的自治作用尚未真正發(fā)揮2）社區(qū)組織的運作交叉現(xiàn)象比較嚴重3）“責隨事轉(zhuǎn)”“費隨事轉(zhuǎn)”的財務(wù)制度運作不規(guī)范4）社區(qū)工作的行政化傾向占居主導鹽田區(qū)在面臨上述問題時，果斷地采取了第三次改革，即將行政色彩較濃的社區(qū)工作站從社區(qū)居委會的自治體系中分離出去，向社區(qū)自治邁進了一大步。據(jù)了解，廈門市將于2009年將“議行分設(shè)”的社區(qū)治理模式進行推廣。然而，未來的“議行分設(shè)”將是“兩塊牌子，一套人馬”，即人員交叉任職。這一取向必然將社區(qū)治理重新置于行政控制之下，再度背離社區(qū)自治的理念。表三：“鹽田模式”與“龍