我國城市居民最低生活保障現(xiàn)狀分析及對策研究

我國城市居民最低生活保障現(xiàn)狀分析及對策研究經(jīng)濟與工商管理學(xué)院劉士川201511030442四十年的改革開放，中國的經(jīng)濟上了高速發(fā)展道路，其成就為世界所矚目和驚嘆。但是在這樣發(fā)展的背景下，必然會產(chǎn)生矛盾：改革需要穩(wěn)定，雖然改革在不斷地孕育新的穩(wěn)定，但是更直接地不斷破壞原有的社會穩(wěn)定，產(chǎn)生著不安定因素。從另一角度看，改革與發(fā)展是社會穩(wěn)定的最根本的動力，沒有改革與發(fā)展就沒有社會長久的穩(wěn)定，二者既對立又統(tǒng)一。在我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展中，人民日益增長的物質(zhì)、文化生活需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾開始突顯。矛盾的激化有可能導(dǎo)致社會動蕩。其中社會貧富差距不斷擴大，城市居民貧困人口不斷增加就是影響社會穩(wěn)定的一大因素。為了緩解城鎮(zhèn)居民的貧富差距，保障人民的基本生活，1999年國務(wù)院正式實施的《城市居民最低生活保障條例》是我國第一個關(guān)于城市居民最低生活保障制度的法規(guī)，它揭開了我國社會保障制度中社會救助部分的新篇章，此次舉措在社會穩(wěn)定發(fā)展，壓縮社會矛盾中起的作用是不可低估的。一些西方發(fā)達國家在這方面的貢獻給我們提供了可借鑒的經(jīng)驗。二十世紀三十年代，美國經(jīng)濟大蕭條時期，羅斯福政府曾大力推進最低生活保障制度，從而度過經(jīng)濟危機。我國的香港、臺灣地區(qū)和韓國在其發(fā)展初期也在很大程度上是靠社會救助制度來維護社會安定的。然而，隨著城市各項社會救助工作的迅速展開，最低生活保障制度在設(shè)計和運行中存在的一些問題也逐漸呈現(xiàn)出來。因此本文將結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，針對城市最低生活保障制度存在的問題進行分析，并提出了一些相應(yīng)的改善建議。一、全國各地基本上城市居民最低生活保障制度的界定及其現(xiàn)狀1、城市居民最低生活保障制度的界定最低生活保障制度是指目前世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為日標(biāo)的社會救助制度。它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線，每個公民當(dāng)其收入水平低于此線時就有權(quán)利得到國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實物救助。我國最低生活保障制度的界定可從三個方面來理解：一是按照最低生活保障線獲取社會救助是公民的—項基本權(quán)利；二是最低生活保障制度是公民因社會的或個人的，生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障線時才發(fā)生作用：三是它提供的僅僅是滿足最低生活保障需求的資金或?qū)嵨?，它是社會保障制度中的最后一道安全網(wǎng)。2、我國城市貧困及最低生活保障現(xiàn)狀當(dāng)前，我國城市貧困的規(guī)模由于不問的研究者和各個城市地方政府在對貧困的測量小所實行的標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，迄今為止仍沒有城市貧困測量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和全國范圍內(nèi)城市貧困規(guī)模的準(zhǔn)確數(shù)字。據(jù)《財經(jīng)》雜志了解，2000年民政部曾將全國城市貧困數(shù)據(jù)匯總，得出全國城市貧困人口總數(shù)為1382萬；而國家統(tǒng)計局有關(guān)資料分析，2000年中國城市貧困人口總數(shù)為1170萬；對貧困人口估測數(shù)日最多的中華全國總工會，估測全國生活在城市最低生活保障線之下的職工有1828萬人。根據(jù)不同部門，不同學(xué)者對城市貧困人口的估測，2012年我國城市貧困人口大約在1500萬人以上。下崗、失業(yè)人口對家庭收入是有直接影響的。這部分失業(yè)下崗人口的子女或父母也因家庭收入減少而成為貧困人口。而一部分企業(yè)經(jīng)營狀況差，職工處于半待崗狀態(tài)，企業(yè)對職工的基本工資欠發(fā)或減發(fā)，因此這部分人口也應(yīng)列入貧困范圍。1997年我國城市貧困人口為1500萬，到2002年城市貧困人口至少應(yīng)該在2000萬以上。城市貧困人口以較快的速度遞增，我們可以得到這樣—個印象：小國城市貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在1500--3000萬之間，占全國城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貫?％--8％。城市貧困人口絕大多數(shù)是特困職工，失業(yè)人員及其家屬，其中特困職工981萬人，占50.8％，失業(yè)人員299．3萬人，占15．5％特困職工及失業(yè)人員家屬554萬人，占28．7％“三無”人員96．5萬人，占5％．城市貧困人口主要集中在中西部地區(qū)、老工業(yè)基地和資源枯竭礦山較多的地區(qū)。遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖北、湖南、四川等省,低保人數(shù)都在100--150萬人左右；河北，山西、內(nèi)蒙古、安徽、山東、重慶、云南、陜西等省人數(shù)都在100萬人左右。目前，我國的經(jīng)濟體制改革才初見成效，而貧困人口卻增加較快，在這桿的條件下建立全民最廣泛的最低生活保障體系是不切合實際的。因此，我們所建立的最低生活保障制度只能是1500--3100萬貧困人口中的一部分人享有這項權(quán)利。我國地域廣，東中西部由于歷史、地理、國家政策等因素，導(dǎo)致東中西部經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，要求中西部不發(fā)達地區(qū)建立廣泛的城市居民最低生活保障體系暫時是不可能的。即使是較為發(fā)達的東部地區(qū)也拿不出這樣多的資金建立最低生活保障體系。我國根據(jù)因地制宜的方針政策，對經(jīng)濟發(fā)展水平各異的地區(qū)由地方政府制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。3、城市居民最低生活制度保障的對象城市居民最低生活保障制度的保障對象是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。主要是以下三類人：—是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民：二是領(lǐng)取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；三是在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資、基本生活費以及退休人員在領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。根據(jù)1999年9月28日國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)人口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@里所指的收入是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入。包括法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費或扶養(yǎng)費，不包括優(yōu)撫對象按照國家規(guī)定享受的撫恤金、補助金(4)。我國城市居民最低生活保障制度主要保障的是城市中持有非農(nóng)業(yè)戶口的基本生活低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人群。也就是說，這項制度保障的是家庭人均收入低的城市絕對貧困人口和一部分相對貧困人口。它限制了城市中不持有非農(nóng)業(yè)戶口的貧困群體，這些因素主要是由我國經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，由于城市貧困人口較多，國家也就不得已制定享受最低生活保障的條件來限制最低生活保障對象的范圍。日前的城市最低生活保障制度還只是針對小范圍人群，對象條件的限制使一部分貧困者被擋在了低保門檻外，使其保障對象不具有廣泛性。二、城鎮(zhèn)居民最低生活保障差異的原因及存在的問題（一）原因1、制度原因中央轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是以均等化為目標(biāo)的一種非交易性的貨幣流動，是政府財政資金的無償轉(zhuǎn)移。中央財政轉(zhuǎn)移支付對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進基本公共服務(wù)均等化和協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。2005年中央對西藏、青海、寧夏地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度很大，人均轉(zhuǎn)移支付較多，分別是全國人均轉(zhuǎn)移支付水平的7倍、4倍和2.9倍。由于中央轉(zhuǎn)移支付的影響，以上三地的經(jīng)濟發(fā)展水平雖然都較低，但他們的城鎮(zhèn)低保保障水平都較高，可見中央轉(zhuǎn)移支付在很大程度上能改變當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)低保保障水平。2、財政支出差異市場經(jīng)濟條件下的公共財政支出是為了滿足社會公共建設(shè)的需要。根據(jù)《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》的規(guī)定，“城鎮(zhèn)居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救助專項資金支出項目，專項管理，專款專用。”城鎮(zhèn)最低生活保障支出占財政支出的比重在很大程度上決定了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民最低生活保障水平。下表給出了2010年各省用于城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出的費用占財政支出的比重和相關(guān)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，從表中可以看出，目前我國各地的城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出占財政支出的比重省際間差距巨大。雖然浙江省經(jīng)濟水平高，人均可支配收入高，但由于財政用于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的費用過低，居民最低生活保障支出占財政支出的比重排在全國最后一位，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)最低生活保障資金不充足，無法滿足較高的保障水平。因此，雖然該省的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較高，但保障水平卻較低。黑龍江等省雖然經(jīng)濟發(fā)展水平差一點，但是城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出占財政支出的比重高，城鎮(zhèn)保障資金充裕，最低生活保障水平較高。地區(qū)比重地區(qū)比重地區(qū)比重地區(qū)比重北京0.58%上海0.99%湖北2.56%云南1.73%天津1.39%江蘇0.50%湖南2.39%西藏0.47%河北1.48%浙江0.23%廣東0.34%陜西2.39%山西2.21%安徽1.67%廣西1.44%甘肅2.63%內(nèi)蒙古2.67%福建0.45%海南1.61%青海1.63%遼寧2.06%江西2.63%重慶2.02%寧夏1.61%吉林3.72%山東0.81%四川1.96%新疆2.52%黑龍江3.44%河南1.92%貴州1.43%2010年各省城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出占財政支出的比重（二）存在的問題1、東西部發(fā)展不平衡東西部發(fā)展不平衡是指東部城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較高，最低生活保障面較大，人員配備較多，資金來源較足，操作比較規(guī)范；而中西部特別是西部城市則相反。考察東西部各方面的差異，不難看到這么一條“悖律”：東部地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，就業(yè)機會較多，平均文化程度較高，人們的擇業(yè)意識較靈活開放，因而需要通過最低生活保障制度加以接濟的對象所占的比例較??；東部地區(qū)財政狀況也較好，拿得出用于最低生活保障的那部分財政支出；他們最低生活保障工作起步較早，操作也很規(guī)范，基本上把應(yīng)該保障的對象都納入到了最低生活保障制度的范圍之中。而中西部特別是西部地區(qū)的情況正好相反，經(jīng)濟落后，就業(yè)機會少，人們的擇業(yè)意識相對保守封閉，因而需要通過最低生活保障接濟的對象所占的比例較大。經(jīng)濟落后的西部地區(qū)，財政狀況也較差，能夠用于最低生活保障的財政支出捉襟見肘，非常緊張，在財政經(jīng)費來源不足而保障比例面又較大的情況下，中西部地區(qū)的最低生活保障工作進展較慢，許多應(yīng)該納入最低生活保障范圍的保障對象并沒有被包括進來；2、資金投入不足依據(jù)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障制度應(yīng)遵循屬地化管理原則，所需資金應(yīng)主要由地方政府負責(zé)。近年來中央、省、市財政逐年加大了最低生活保障資金的投入，但正是由于目前我國的最低生活保障資金主要來源于財政資金，資金來源渠道比較狹窄。隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補差標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高，導(dǎo)致最低生活保障資金支出成倍增長，地方財政壓力加大；隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會競爭的加劇，納入最低生活保障的人數(shù)成倍增加，財政壓力進一步增大。目前我國的經(jīng)濟發(fā)展雖然取得一定成果，但是貧困人口仍然較多，國家財政仍較困難，單靠財政力量難以滿足日益增長的最低生活保障資金需要。3、保障對象的隱性收入難以統(tǒng)計保障對象的實際收入與統(tǒng)計收入之間存在著三種關(guān)系，即：前者低于后者、前者等于后者、前者高于后者。第一種情況在前面的敘述中已經(jīng)談過；第二種情況是我們所希望出現(xiàn)的；第三種情況則是由保障對象的隱性收入引起的。這與我國個人收入透明度不高、居民收入監(jiān)控體系不完善有密切關(guān)系。為此，在確定最低生活保障對象時又增加了一個限定條件“實際生活水平”，“城市居民最低生活保障對象是指家庭人均收入和實際生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市非農(nóng)業(yè)戶口的全體居民”?！皩嶋H生活水平”就是針對在核查收入過程中遇到的如存款數(shù)量無法明確、隱性收入無法核定等情況而言的。特別是家庭人均收入表面上雖低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，但其家庭實際生活水平明顯相當(dāng)于甚至高于當(dāng)?shù)匾话憔用裆钏剑瑢@部分人員各地普遍采取“不予保障”的方法?！皩嶋H生活水平”因不同地區(qū)、不同情況而異，具體可以由當(dāng)?shù)鼐游瘯?、街道辦事處和基層民政部門確定。但是，對貧困人員的隱性收入進行測定，是一件非常復(fù)雜、困難的事情，很難準(zhǔn)確。況且，許多貧困家庭是在最近才致貧的，因而不能簡單地根據(jù)家里的擺設(shè)去判斷是否屬于最低生活保障對象。一些地方在實際操作中，還把凡屬就業(yè)年齡的健康人口一律視為已領(lǐng)取最低工資，理由是鼓勵保障對象自強自立，防止發(fā)生“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。但這一做法將那些真正就業(yè)無門的困難人員排斥在保障之外，有違最低生活保障的宗旨。三、政策及建議l、加快城市居民最低生活保障的立法工作。不能單靠《城巾居民最低生活保障條例》來指導(dǎo)城市最低生活保障工作，而應(yīng)該加強立法工作的步伐，并出臺有關(guān)的政策措施形成最低生活保障體系。建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)，使城市最低生活保障制度形成有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究的制度化體系。從而以法律的形式切實保障城市貧困居民的基本權(quán)利，不斷完善有關(guān)的法律制度、方針政策建立科學(xué)的城市居民最低生活保障制度；建立科學(xué)的城市最低生活救助標(biāo)準(zhǔn)。因為我國社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，導(dǎo)致各地出臺的救助標(biāo)準(zhǔn)各異。就目前來看，在短期內(nèi)制定一個全國統(tǒng)一的社會救助標(biāo)準(zhǔn)足不可能的。對此負責(zé)管理社會救助的政府職能部門應(yīng)該對城市居民最低生活保障線的下線根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平作出規(guī)定。近年來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就，人民的物質(zhì)生活水平也提高了，物價上漲幅度大?？紤]到這些因素，最低生活保障線也應(yīng)作出調(diào)整以保障受保對象的基本生活需要；3、采取多種形式完善最低生活保障制度。首先在資金籌集方面采取多渠道手段。改變單一由則政撥款的形式。最低生活保障資金在堅持多級財政共同負擔(dān)的原則下，中央則政的負擔(dān)對中西部地區(qū)可適當(dāng)照顧使政策有所傾斜。對東部地區(qū)，地方政府可以增加比重。城市貧困是一個社會性問題，治理也應(yīng)該由社會各界共同參與。調(diào)動企業(yè)、事業(yè)、社團及個人等社會各界的力量，共同關(guān)心貧困人口的生活?？梢越⒔邮苌鐣o償捐贈基金，緩解財政壓力，提高救濟水平。