第四章-公共政策與政策工具-《公共政策學(xué)》課件

第四章

公共政策與政策工具第四章

公共政策與政策工具1

公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)制定和實(shí)施公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，制定政策和實(shí)施政策是政府存在的基礎(chǔ)?！巴椒ú荒茏孕小薄Ｖ挥型瑫r(shí)配置和調(diào)動(dòng)一系列政策工具，公共政策才能從一種行動(dòng)綱領(lǐng)轉(zhuǎn)化成社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

2第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策（一）相關(guān)概念辨析1、決定，英文作Decide（動(dòng)詞）、Decision（名詞）。現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的釋義為：①對(duì)如何行動(dòng)做出主張；②決定的事項(xiàng)。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的“做決定”（decision-making）是一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程；而作為其結(jié)果的“決定”（decision）則是在多個(gè)可供選擇的方案中選中一種。在政治生活與公務(wù)事務(wù)中，做決定、決定，常常在同一含義上替代“決策”、“政策”而得到廣泛使用。第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策32、決策決策，英文作Policy-making，也就是《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》釋義的“決定策略或方法”；英文又作MakingPolicy，也就是上述詞典釋義的“決定的策略或辦法”。決策是由決策就是人們?yōu)榱四撤N目的而預(yù)設(shè)一個(gè)目標(biāo)或目標(biāo)體系，并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)或目標(biāo)體系采集有關(guān)信息，經(jīng)過(guò)對(duì)信息的加工、整理，制定出若干實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)方案，然后加以分析、比較，擇定最佳方案。決策者、決策對(duì)象、決策信息、決策方法、決策結(jié)果五個(gè)基本要素構(gòu)成的一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。2、決策43、對(duì)策對(duì)策的基本含義就是“應(yīng)對(duì)的策略或辦法”。與這一含義相近的英文詞是Strategy——詞典的解釋是“管理或規(guī)劃的技巧”（Skillinmanagingorplanning）。所有的決定、決策、政策都是應(yīng)對(duì)既定問(wèn)題的辦法或技巧，在內(nèi)涵上與對(duì)策是相通的，所有對(duì)策這一概念在一般情況下是可以與決定、決策、政策等概念相互替代的。3、對(duì)策54、政策

政策，英文作Policy，其含義有廣、狹之分。從廣義上說(shuō)，政策可被界定為：人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而采取的行動(dòng)方案。狹義的“政策”概念：國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨為了實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的目的，根據(jù)歷史條件和當(dāng)前情況制定的一套措施和辦法。一般意義上的政策、對(duì)策、決策、決定，具有共同或共通的含義；而特殊意義上的政策、對(duì)策、決策、決定，即當(dāng)主體被限定為國(guó)家、政府、公共權(quán)力機(jī)關(guān)時(shí)，指的都是公共政策。

4、政策6（二）公共政策的內(nèi)涵公共政策，英文作PublicPolicy。在公共政策學(xué)發(fā)軔和發(fā)展的歷史上，美國(guó)學(xué)者對(duì)如何界定它，做了很多探討。１、側(cè)重于政策主體

如艾斯頓（RoberEyestone）認(rèn)為：“從廣義上說(shuō)，公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和周圍環(huán)境之間的關(guān)系。”２、側(cè)重于政策方案

如：拉斯韋爾（HaroldD、Lasswell）和卡普蘭（A、Caplan）的定義是：公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。（二）公共政策的內(nèi)涵7３、側(cè)重于政策結(jié)果如：伊斯頓于１９５１年出版的枟政治體系———政治學(xué)狀況研究枠一書，把“公共政策”界定為“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配?！保?、傾向于綜合如：克魯斯克等給公共政策下的定義是：“政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)?！保场?cè)重于政策結(jié)果8中國(guó)學(xué)者綜合這些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中對(duì)公共政策所做的界定，提出了能夠全面地揭示“公共政策”概念內(nèi)涵的定義。

1、張世賢教授對(duì)公共政策的界定，可歸納為以下三個(gè)不同角度：①以目標(biāo)取向（Goal-Oriented）來(lái)界定：公共政策是達(dá)到公共目標(biāo)所采用的策略；②以問(wèn)題取向（Problem-Oriented）來(lái)界定：公共爭(zhēng)吵是政府解決公共問(wèn)題的策略；③以過(guò)程取向（Process-Oriented）來(lái)界定：公共爭(zhēng)吵是政治過(guò)程的產(chǎn)出。中國(guó)學(xué)者綜合這些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中對(duì)公共政策所做92、吳定教授認(rèn)為“公共政策指政府機(jī)關(guān)為解決某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動(dòng)。所謂公共政策是指一個(gè)國(guó)家的公共權(quán)威機(jī)關(guān)為了解決特定的公共問(wèn)題而表明的行動(dòng)意圖或如何行動(dòng)的計(jì)劃。”3、張金馬教授給公共政策下的定義是：“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等。

2、吳定教授認(rèn)為“公共政策指政府機(jī)關(guān)為解決某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿足10本書對(duì)公共政策概念的界定

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。

（1）公共政策是決定、決策、對(duì)策、政策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策、對(duì)策、政策的一般特征。（2）公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本的活動(dòng)方式或活動(dòng)過(guò)程，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)。（3）公共政策是經(jīng)由政治過(guò)程而進(jìn)行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過(guò)程的基軸是公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系。本書對(duì)公共政策概念的界定11（4）公共問(wèn)題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。公共問(wèn)題的提出來(lái)自政治系統(tǒng)的輸入與挑戰(zhàn)，他能否成為政策問(wèn)題，則取決于公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所作的考量；公共目標(biāo)的公共性通過(guò)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的利益綜合而得以界定，公共目標(biāo)的設(shè)定賦予了政策目標(biāo)明確的方向；謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共政策的靈魂和目的。（5）公共政策是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案。它通過(guò)規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、公民個(gè)人的社會(huì)行為，有效地分配自然的和社會(huì)的各種稀有資源。（4）公共問(wèn)題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。公共12（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極形式的政策，包括政府為解決某一特定的問(wèn)題而公然采取的行動(dòng)。消極形式的公共政策則包括，政府官員就人們要求政府介入某一事務(wù)，作出的不采取任何行動(dòng)、不做任何事情的決定。（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極13二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展（一）公共政策的產(chǎn)生1.公共政策的產(chǎn)生須有三個(gè)初始條件，或者說(shuō)須具備三個(gè)核心要素：（1）公共問(wèn)題的形成。（2）公共權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生。（3）公共強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。2.公共政策是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是作為統(tǒng)治階級(jí)治理國(guó)家與社會(huì)、實(shí)現(xiàn)其階級(jí)意志的工具而產(chǎn)生的。二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展14（二）公共政策的發(fā)展1.公共政策是一種國(guó)家和政府行為，它隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)的演進(jìn)、社會(huì)形態(tài)和國(guó)家形態(tài)的變遷而不斷發(fā)展。2.在奴隸制社會(huì)和封建制社會(huì)，國(guó)家和政府的政策不以公共利益而完全以統(tǒng)治階級(jí)乃至某一統(tǒng)治集團(tuán)的利益為根本訴求。

3.近代以來(lái)，特別是產(chǎn)業(yè)革命以來(lái)，科學(xué)技術(shù)日新月異，生產(chǎn)力不斷地獲得解放，社會(huì)生活越來(lái)越豐富多采，國(guó)家形態(tài)和政府體制發(fā)生了天翻地覆的變化。所有這些，都推動(dòng)著公共政策在內(nèi)容和形式上轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代公共政策。（二）公共政策的發(fā)展154.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）在公共問(wèn)題的形成過(guò)程中，公民參與所起的作用越來(lái)越大。（2）現(xiàn)代國(guó)家和政府制度的基本理念是主權(quán)在民。（3）現(xiàn)代國(guó)家和政府，越來(lái)越注重執(zhí)行社會(huì)管理的職能，而其目的不僅是維護(hù)和鞏固政治統(tǒng)治，而且是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自身的發(fā)展。（4）自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，世界主要國(guó)家政策過(guò)程的科學(xué)化和民主化。

4.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：16三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門政策１、元政策元政策，或者叫作總政策（又作總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性的政策，對(duì)其他各項(xiàng)政策起指導(dǎo)和規(guī)范的作用，是其他各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)，是政策主體用以指導(dǎo)一定歷史時(shí)期全局性行動(dòng)的高度原則性的指針。２、基本政策針對(duì)某一社會(huì)領(lǐng)域或社會(huì)生活某個(gè)基本方面制定的、在該領(lǐng)域或方面起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策，就是基本政策，又被稱作基本國(guó)策、方針性政策、綱領(lǐng)性政策、根本政策。三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門17３、部門政策

為在某一個(gè)特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則，被稱作部門政策，也被稱作具體政策或方面政策。（二）戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)

戰(zhàn)略就是政策主體在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間階段上所要達(dá)到的主導(dǎo)全局的根本目標(biāo)以及為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所作的資源配置和行動(dòng)步驟的設(shè)想，也被稱作“宏觀決策”。

策略是政策主體對(duì)某一特定形勢(shì)制定的行動(dòng)路線，。它更側(cè)重于具體問(wèn)題，是具體的行動(dòng)路線。

戰(zhàn)術(shù)是為達(dá)到一定的戰(zhàn)略目的，在一定的方向上和一定的時(shí)間內(nèi)解決某一局部問(wèn)題的行動(dòng)方案。３、部門政策18（三）依政策內(nèi)容的社會(huì)領(lǐng)域不同進(jìn)行的分類１、政治政策政治政策是指一定的政策主體在政治生活領(lǐng)域里為達(dá)到一定的政治目標(biāo)而針對(duì)相關(guān)對(duì)象制定的行為準(zhǔn)則與規(guī)范。２、經(jīng)濟(jì)政策政策主體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里為達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)目標(biāo)而制定的調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則與規(guī)范，被稱作經(jīng)濟(jì)政策。（三）依政策內(nèi)容的社會(huì)領(lǐng)域不同進(jìn)行的分類19３、社會(huì)政策

社會(huì)政策是以解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)安全、改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)福利為目的，經(jīng)由國(guó)家立法與行政的手段，促進(jìn)社會(huì)各階層均衡發(fā)展的一種途徑。４、教育、科技、文化政策

教育、科技、文化政策指的是政策主體在教育、科技、文化領(lǐng)域里為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)原則和行為規(guī)范。３、社會(huì)政策20（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策２、程序性政策與非程序性政策３、實(shí)質(zhì)性政策與程序性政策４、物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性）政策與符號(hào)性（或象征性）政策５、分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策21６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策７、零和博弈政策與非零和博弈政策８、初始政策和反饋政策９、確定型政策與不確定型政策、風(fēng)險(xiǎn)型政策與競(jìng)爭(zhēng)型政策１０、鼓勵(lì)性（擴(kuò)大性）政策與限制性政策１１、積極型政策與消極型政策１２、能動(dòng)型政策與被動(dòng)型政策６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策22四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對(duì)公共政策進(jìn)行類型劃分的必要性公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決策、行政決策和司法決策這三種形式構(gòu)成的；公共政策在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央政策（國(guó)家政策）、地方政策、基層政策構(gòu)成的。四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對(duì)公共政策23（二）依橫向形式特征劃分的政策類型

依橫向的形式特征進(jìn)行劃分，公共政策可劃分為立法決策、國(guó)家元首決策、行政決策、司法決策和執(zhí)政黨決策五個(gè)基本類型。１、立法決策（１）中國(guó)的人民代表大會(huì)決策（２）美國(guó)的國(guó)會(huì)決策２、國(guó)家元首決策只有屬于總統(tǒng)制、半總統(tǒng)半議會(huì)制、超級(jí)總統(tǒng)制這三種類型的國(guó)家，才存在國(guó)家元首決策。（二）依橫向形式特征劃分的政策類型依橫24３、行政決策（１）中國(guó)的行政決策（２）美國(guó)的行政決策４、司法決策（１）中國(guó)的司法決策（２）美國(guó)的司法決策：主要有三種形式：司法審查、推翻先前的裁決、司法命令。５、執(zhí)政黨決策

除了以中國(guó)為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策，而要成為公共政策，必須經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)化過(guò)程。３、行政決策25（三）依縱向形式特征劃分的政策類型從縱向形式特征上看，公共政策的類型差異取決于國(guó)家結(jié)構(gòu)，同時(shí)也取決于各個(gè)層級(jí)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)法定權(quán)力的大小和它擁有的實(shí)際能力的強(qiáng)弱。１、中國(guó)的縱向政策類型第一，根據(jù)現(xiàn)行憲法，當(dāng)代中國(guó)作為單一制國(guó)家，基本政策的制定權(quán)屬于中央，地方政策的制定必須在中央政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，其目標(biāo)、方向和行為規(guī)范為中央政策所決定，所以地方政策只是中央政策的具體化。（三）依縱向形式特征劃分的政策類型26

第二，從形式上看，當(dāng)代中國(guó)地方政府有兩個(gè)、三個(gè)、四個(gè)層級(jí)：①直轄市→區(qū)（地級(jí)）；②直轄市→區(qū)（縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；③?。ㄗ灾螀^(qū)）→縣（市）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；④?。ㄗ灾螀^(qū)）→市（地級(jí)或副省級(jí)）、自治州（地級(jí)）→縣（市、區(qū)、自治縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）

第三，在實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的中國(guó)，地方政策、基層政策仍具有一定的能動(dòng)性。

第四，當(dāng)今世界各國(guó)（國(guó)土狹小、人口不多的國(guó)家另當(dāng)別論），不管采取哪種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，都只能是一些原則規(guī)定，可稱之為宏觀政策。第二，從形式上看，當(dāng)代中國(guó)地方政府有兩27

第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。第六，地方行政決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性規(guī)章。第七，地方政策中未獲得法的形態(tài)的那一部分，以及基層政策，是地方政府以及基層政府發(fā)布的行政措施、角色和命令。第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部28２、美國(guó)的縱向政策類型

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府（聯(lián)邦政府、全國(guó)政府）與州政府的關(guān)系，不同于當(dāng)代中國(guó)中央政府與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府之間那樣的中央與地方的關(guān)系。

雖然憲法規(guī)定聯(lián)邦地位高于各州，聯(lián)邦政府制定的諸項(xiàng)政策在各州必須得以實(shí)施，但是中央政策與州政策之間卻不是決定與被決定、服從與被服從的關(guān)系美國(guó)州與地方的關(guān)系具有單一制的性質(zhì)。

根據(jù)各州憲法，一切權(quán)力歸州所有，地方政府僅僅作為州的代理機(jī)構(gòu)而存在，并行使由該州政府授予它們的權(quán)力。２、美國(guó)的縱向政策類型29五、公共政策與法１、政策與法之同政策與法都是由國(guó)家制定、認(rèn)可并保證其執(zhí)行的。

政策與法都是國(guó)家意志（在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)的意志）的表現(xiàn)；

它們的權(quán)威性都源于國(guó)家合法地?fù)碛袕?qiáng)制力。五、公共政策與法１、政策與法之同30２、政策與法之異

政策注重于按規(guī)則進(jìn)行價(jià)值分配和資源配置；法則注重于糾察、校正價(jià)值分配和資源配置中有關(guān)各方違背既定規(guī)則的行為。政策強(qiáng)調(diào)可行為性；法則強(qiáng)調(diào)對(duì)不可行之行為的可訴訟性。法的執(zhí)行過(guò)程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機(jī)關(guān)一般不主動(dòng)地加以干預(yù)，即實(shí)行“不告不理”或“民不告，官不究”的原則。但在司法機(jī)關(guān)不主動(dòng)行為的這個(gè)領(lǐng)域里，政府卻主動(dòng)地進(jìn)行政策實(shí)施。２、政策與法之異31法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體；政策，就各項(xiàng)具體的政策而言，政策對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)往往是不對(duì)稱的；法的適用必須力求統(tǒng)一；政策執(zhí)行則強(qiáng)調(diào)精神優(yōu)于條文、實(shí)質(zhì)重于形式；政策和法都要求具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，但是二者相比較，政策更為靈活，能更快地應(yīng)對(duì)客觀形勢(shì)的變動(dòng)。政策干預(yù)的范圍更大、更深入。法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體；政策，就各項(xiàng)323、政策與法的相互關(guān)系政策是法的來(lái)源和動(dòng)力，并且對(duì)法的制定和執(zhí)行具有方向性的引導(dǎo)作用；法為政策提供保障，定型化為法律的政策具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。3、政策與法的相互關(guān)系33六、公共政策的基本功能１、管制功能２、引導(dǎo)功能３、調(diào)控功能４、分配功能六、公共政策的基本功能１、管制功能34第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)：理論與實(shí)踐的中間環(huán)節(jié)１、政策與理論政策與理論的基本關(guān)系可以用兩句話來(lái)概括：理論是政策的理念依據(jù)，政策是理論的具體化。第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)：理論與35（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政策的基本差別。（２）理論的正確與否，決定政策的成敗。２、政策與實(shí)踐

政策與實(shí)踐的基本關(guān)系同樣可以用兩句話來(lái)概括：政策是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的原則化并在實(shí)踐中得以完善和發(fā)展，實(shí)踐必須以政策為出發(fā)點(diǎn)并貫穿其整個(gè)過(guò)程。（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政36二、政策的社會(huì)本質(zhì)：公共性與偏好性的對(duì)立統(tǒng)一公共政策的社會(huì)本質(zhì)在于它是公共性與偏好性的矛盾體，這一本質(zhì)蘊(yùn)含于公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著具有公共性、偏好性或自利性的政策目標(biāo)而進(jìn)行社會(huì)資源配置和社會(huì)價(jià)值分配的行為中。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的，這就是公共政策的公共性。二、政策的社會(huì)本質(zhì)：公共性與偏好性的對(duì)立統(tǒng)一37關(guān)于公共政策的偏好性。政策過(guò)程對(duì)政策主體來(lái)說(shuō)始終是一個(gè)選擇的過(guò)程：政策問(wèn)題的認(rèn)定、政策方案的擇定、政策工具的配置以及怎樣進(jìn)行政策評(píng)估，等等，所有的環(huán)節(jié)和功能活動(dòng)的安排，都是政策主體選擇的結(jié)果。關(guān)于利益相關(guān)者。利益關(guān)系的主體與客體，以及直接或間接、有形或無(wú)形地受相關(guān)政策影響的個(gè)人和群體，都被稱作“利益相關(guān)者”（stakeholder）或“政策利益相關(guān)者”（policystakeholder）。關(guān)于公共政策的偏好性。政策過(guò)程對(duì)政策主體來(lái)說(shuō)始終是一個(gè)選擇的38三、公共政策的基本特征1、政治性、權(quán)威性與強(qiáng)制性2、實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一3、回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一三、公共政策的基本特征1、政治性、權(quán)威性與強(qiáng)制性39第三節(jié)政策工具的含義、類型與選擇“不但要提出任務(wù)，而且要解決完成任務(wù)的方法問(wèn)題。我們的任務(wù)是過(guò)河，但是沒有橋或沒有船就不能過(guò)。不解決橋或船的問(wèn)題，過(guò)河就是一句空話?！钡谌?jié)政策工具的含義、類型與選擇“不但要提出任務(wù)，而且要解40一、什么是政策工具關(guān)于政策工具的定義，主要有這樣幾類：（１）側(cè)重于從因果關(guān)系上去界定。如：英格拉漢將政策工具界定為系統(tǒng)性地探討問(wèn)題癥結(jié)與解決方案的因果關(guān)系的過(guò)程。（２）側(cè)重于從可規(guī)劃性上去界定。政策工具是有目的的行動(dòng)藍(lán)圖。（３）側(cè)重于從手段與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)系上去界定。

如：胡德認(rèn)為“行政工具”即政策工具就是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體政策行動(dòng)的機(jī)制，包括節(jié)點(diǎn)、權(quán)威、財(cái)政、組織等工具。一、什么是政策工具41二、政策工具的類型（一）兩分法如美國(guó)政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆區(qū)分出了規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。（二）三分法如公共政策學(xué)者狄龍（VanderDoelen）把政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具。二、政策工具的類型（一）兩分法42（三）四分法如哈內(nèi)孔把政策工具劃分成立法、委托服務(wù)、征稅、說(shuō)服四類形態(tài)。（四）五分法如施耐德和英格拉姆將政策工具劃分為權(quán)威式、刺激式、能力構(gòu)建式、符號(hào)和勸告式、學(xué)習(xí)式等五種。（五）七分法如林德和彼得斯將政策工具劃分為七大類型：①命令條款；②財(cái)政補(bǔ)助；③管制；④課稅；⑤勸告；⑥權(quán)威；⑥契約。（三）四分法43（六）八分法如：（六）八分法44（七）其他劃分

中、外都有學(xué)者嘗試將政策工具劃分成更多的類型。張成福等按政府介入的程度劃分了十類政策工具：政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助和補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)調(diào)、志愿服務(wù)、市場(chǎng)運(yùn)作。（七）其他劃分45（七）其他劃分

中、外都有學(xué)者嘗試將政策工具劃分成更多的類型。李允杰、丘昌泰從政策工具由非強(qiáng)制性到強(qiáng)制性到光譜上，劃分出12種類型的政策工具：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誘因；保險(xiǎn)計(jì)劃；自我管制；收費(fèi)與課稅；教育、信息公開和運(yùn)用媒體；定期報(bào)告服從的狀況；執(zhí)照核發(fā)；許可證制度；標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定；處罰；檢查；裁決。（七）其他劃分46（七）其他劃分迄今對(duì)政策工具劃分出最多類型的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣（E.SKirschen），據(jù)說(shuō)他為尋求執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的最優(yōu)工具，整理出了64種一半的政策工具。（七）其他劃分47三、政策工具的選擇與配置1、正確地選擇政策工具首先是在政策過(guò)程的哪一個(gè)階段或者環(huán)節(jié)上進(jìn)行政策工具的選擇。其次是關(guān)于政策工具選擇的意義和標(biāo)準(zhǔn)。再次是關(guān)于政策工具選擇的路徑和理論模型。丘昌泰等學(xué)者把政策工具的選擇路徑總結(jié)為三種：第一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑，第二種是政治學(xué)路徑，第三種是綜合路徑。三、政策工具的選擇與配置1、正確地選擇政策工具482、影響政策工具選擇的重要因素有哪些呢？其一，政策主體。（１）主觀偏好。（２）政治體制。（３）國(guó)家或政府能力。（４）工具選擇的習(xí)慣性。其二，政策問(wèn)題。（１）政策問(wèn)題的性質(zhì)。（２）政策問(wèn)題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性。（３）政策問(wèn)題的緊迫性。其三，政策目標(biāo)。其四，目標(biāo)人群。其五，政策工具的特性。其六，工具實(shí)施的環(huán)境。其七，政策工具選擇的國(guó)際借鑒。2、影響政策工具選擇的重要因素有哪些呢？493、應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行政策工具的配置呢？（１）進(jìn)行政策工具的配置，首先要認(rèn)清有關(guān)政策工具獨(dú)具的屬性或特征，以及促使其功能發(fā)揮的基本條件。（２）針對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所進(jìn)行的政策工具的配置，有四種類型：第一，以單項(xiàng)工具與單一目標(biāo)相配置。第二，以單項(xiàng)工具與多個(gè)目標(biāo)相配置。第三，以多項(xiàng)工具與單一目標(biāo)相配置。第四，以多項(xiàng)工具與多項(xiàng)目標(biāo)相配置。（３）在政策制定階段，政策工具的功能定位是被設(shè)定的。3、應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行政策工具的配置呢？50第四章

公共政策與政策工具第四章

公共政策與政策工具51

公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)制定和實(shí)施公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，制定政策和實(shí)施政策是政府存在的基礎(chǔ)?！巴椒ú荒茏孕小薄Ｖ挥型瑫r(shí)配置和調(diào)動(dòng)一系列政策工具，公共政策才能從一種行動(dòng)綱領(lǐng)轉(zhuǎn)化成社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

52第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策（一）相關(guān)概念辨析1、決定，英文作Decide（動(dòng)詞）、Decision（名詞）?，F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的釋義為：①對(duì)如何行動(dòng)做出主張；②決定的事項(xiàng)。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的“做決定”（decision-making）是一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程；而作為其結(jié)果的“決定”（decision）則是在多個(gè)可供選擇的方案中選中一種。在政治生活與公務(wù)事務(wù)中，做決定、決定，常常在同一含義上替代“決策”、“政策”而得到廣泛使用。第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策532、決策決策，英文作Policy-making，也就是《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》釋義的“決定策略或方法”；英文又作MakingPolicy，也就是上述詞典釋義的“決定的策略或辦法”。決策是由決策就是人們?yōu)榱四撤N目的而預(yù)設(shè)一個(gè)目標(biāo)或目標(biāo)體系，并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)或目標(biāo)體系采集有關(guān)信息，經(jīng)過(guò)對(duì)信息的加工、整理，制定出若干實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)方案，然后加以分析、比較，擇定最佳方案。決策者、決策對(duì)象、決策信息、決策方法、決策結(jié)果五個(gè)基本要素構(gòu)成的一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。2、決策543、對(duì)策對(duì)策的基本含義就是“應(yīng)對(duì)的策略或辦法”。與這一含義相近的英文詞是Strategy——詞典的解釋是“管理或規(guī)劃的技巧”（Skillinmanagingorplanning）。所有的決定、決策、政策都是應(yīng)對(duì)既定問(wèn)題的辦法或技巧，在內(nèi)涵上與對(duì)策是相通的，所有對(duì)策這一概念在一般情況下是可以與決定、決策、政策等概念相互替代的。3、對(duì)策554、政策

政策，英文作Policy，其含義有廣、狹之分。從廣義上說(shuō)，政策可被界定為：人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而采取的行動(dòng)方案。狹義的“政策”概念：國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨為了實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的目的，根據(jù)歷史條件和當(dāng)前情況制定的一套措施和辦法。一般意義上的政策、對(duì)策、決策、決定，具有共同或共通的含義；而特殊意義上的政策、對(duì)策、決策、決定，即當(dāng)主體被限定為國(guó)家、政府、公共權(quán)力機(jī)關(guān)時(shí)，指的都是公共政策。

4、政策56（二）公共政策的內(nèi)涵公共政策，英文作PublicPolicy。在公共政策學(xué)發(fā)軔和發(fā)展的歷史上，美國(guó)學(xué)者對(duì)如何界定它，做了很多探討。１、側(cè)重于政策主體

如艾斯頓（RoberEyestone）認(rèn)為：“從廣義上說(shuō)，公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和周圍環(huán)境之間的關(guān)系?！保?、側(cè)重于政策方案

如：拉斯韋爾（HaroldD、Lasswell）和卡普蘭（A、Caplan）的定義是：公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。（二）公共政策的內(nèi)涵57３、側(cè)重于政策結(jié)果如：伊斯頓于１９５１年出版的枟政治體系———政治學(xué)狀況研究枠一書，把“公共政策”界定為“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配。”４、傾向于綜合如：克魯斯克等給公共政策下的定義是：“政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)?！保?、側(cè)重于政策結(jié)果58中國(guó)學(xué)者綜合這些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中對(duì)公共政策所做的界定，提出了能夠全面地揭示“公共政策”概念內(nèi)涵的定義。

1、張世賢教授對(duì)公共政策的界定，可歸納為以下三個(gè)不同角度：①以目標(biāo)取向（Goal-Oriented）來(lái)界定：公共政策是達(dá)到公共目標(biāo)所采用的策略；②以問(wèn)題取向（Problem-Oriented）來(lái)界定：公共爭(zhēng)吵是政府解決公共問(wèn)題的策略；③以過(guò)程取向（Process-Oriented）來(lái)界定：公共爭(zhēng)吵是政治過(guò)程的產(chǎn)出。中國(guó)學(xué)者綜合這些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中對(duì)公共政策所做592、吳定教授認(rèn)為“公共政策指政府機(jī)關(guān)為解決某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動(dòng)。所謂公共政策是指一個(gè)國(guó)家的公共權(quán)威機(jī)關(guān)為了解決特定的公共問(wèn)題而表明的行動(dòng)意圖或如何行動(dòng)的計(jì)劃?！?、張金馬教授給公共政策下的定義是：“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等。

2、吳定教授認(rèn)為“公共政策指政府機(jī)關(guān)為解決某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿足60本書對(duì)公共政策概念的界定

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。

（1）公共政策是決定、決策、對(duì)策、政策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策、對(duì)策、政策的一般特征。（2）公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本的活動(dòng)方式或活動(dòng)過(guò)程，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)。（3）公共政策是經(jīng)由政治過(guò)程而進(jìn)行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過(guò)程的基軸是公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系。本書對(duì)公共政策概念的界定61（4）公共問(wèn)題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。公共問(wèn)題的提出來(lái)自政治系統(tǒng)的輸入與挑戰(zhàn)，他能否成為政策問(wèn)題，則取決于公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所作的考量；公共目標(biāo)的公共性通過(guò)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的利益綜合而得以界定，公共目標(biāo)的設(shè)定賦予了政策目標(biāo)明確的方向；謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共政策的靈魂和目的。（5）公共政策是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案。它通過(guò)規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、公民個(gè)人的社會(huì)行為，有效地分配自然的和社會(huì)的各種稀有資源。（4）公共問(wèn)題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。公共62（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極形式的政策，包括政府為解決某一特定的問(wèn)題而公然采取的行動(dòng)。消極形式的公共政策則包括，政府官員就人們要求政府介入某一事務(wù)，作出的不采取任何行動(dòng)、不做任何事情的決定。（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極63二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展（一）公共政策的產(chǎn)生1.公共政策的產(chǎn)生須有三個(gè)初始條件，或者說(shuō)須具備三個(gè)核心要素：（1）公共問(wèn)題的形成。（2）公共權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生。（3）公共強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。2.公共政策是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是作為統(tǒng)治階級(jí)治理國(guó)家與社會(huì)、實(shí)現(xiàn)其階級(jí)意志的工具而產(chǎn)生的。二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展64（二）公共政策的發(fā)展1.公共政策是一種國(guó)家和政府行為，它隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)的演進(jìn)、社會(huì)形態(tài)和國(guó)家形態(tài)的變遷而不斷發(fā)展。2.在奴隸制社會(huì)和封建制社會(huì)，國(guó)家和政府的政策不以公共利益而完全以統(tǒng)治階級(jí)乃至某一統(tǒng)治集團(tuán)的利益為根本訴求。

3.近代以來(lái)，特別是產(chǎn)業(yè)革命以來(lái)，科學(xué)技術(shù)日新月異，生產(chǎn)力不斷地獲得解放，社會(huì)生活越來(lái)越豐富多采，國(guó)家形態(tài)和政府體制發(fā)生了天翻地覆的變化。所有這些，都推動(dòng)著公共政策在內(nèi)容和形式上轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代公共政策。（二）公共政策的發(fā)展654.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）在公共問(wèn)題的形成過(guò)程中，公民參與所起的作用越來(lái)越大。（2）現(xiàn)代國(guó)家和政府制度的基本理念是主權(quán)在民。（3）現(xiàn)代國(guó)家和政府，越來(lái)越注重執(zhí)行社會(huì)管理的職能，而其目的不僅是維護(hù)和鞏固政治統(tǒng)治，而且是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自身的發(fā)展。（4）自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，世界主要國(guó)家政策過(guò)程的科學(xué)化和民主化。

4.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：66三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門政策１、元政策元政策，或者叫作總政策（又作總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性的政策，對(duì)其他各項(xiàng)政策起指導(dǎo)和規(guī)范的作用，是其他各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)，是政策主體用以指導(dǎo)一定歷史時(shí)期全局性行動(dòng)的高度原則性的指針。２、基本政策針對(duì)某一社會(huì)領(lǐng)域或社會(huì)生活某個(gè)基本方面制定的、在該領(lǐng)域或方面起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策，就是基本政策，又被稱作基本國(guó)策、方針性政策、綱領(lǐng)性政策、根本政策。三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門67３、部門政策

為在某一個(gè)特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則，被稱作部門政策，也被稱作具體政策或方面政策。（二）戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)

戰(zhàn)略就是政策主體在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間階段上所要達(dá)到的主導(dǎo)全局的根本目標(biāo)以及為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所作的資源配置和行動(dòng)步驟的設(shè)想，也被稱作“宏觀決策”。

策略是政策主體對(duì)某一特定形勢(shì)制定的行動(dòng)路線，。它更側(cè)重于具體問(wèn)題，是具體的行動(dòng)路線。

戰(zhàn)術(shù)是為達(dá)到一定的戰(zhàn)略目的，在一定的方向上和一定的時(shí)間內(nèi)解決某一局部問(wèn)題的行動(dòng)方案。３、部門政策68（三）依政策內(nèi)容的社會(huì)領(lǐng)域不同進(jìn)行的分類１、政治政策政治政策是指一定的政策主體在政治生活領(lǐng)域里為達(dá)到一定的政治目標(biāo)而針對(duì)相關(guān)對(duì)象制定的行為準(zhǔn)則與規(guī)范。２、經(jīng)濟(jì)政策政策主體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里為達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)目標(biāo)而制定的調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則與規(guī)范，被稱作經(jīng)濟(jì)政策。（三）依政策內(nèi)容的社會(huì)領(lǐng)域不同進(jìn)行的分類69３、社會(huì)政策

社會(huì)政策是以解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)安全、改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)福利為目的，經(jīng)由國(guó)家立法與行政的手段，促進(jìn)社會(huì)各階層均衡發(fā)展的一種途徑。４、教育、科技、文化政策

教育、科技、文化政策指的是政策主體在教育、科技、文化領(lǐng)域里為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)原則和行為規(guī)范。３、社會(huì)政策70（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策２、程序性政策與非程序性政策３、實(shí)質(zhì)性政策與程序性政策４、物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性）政策與符號(hào)性（或象征性）政策５、分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策71６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策７、零和博弈政策與非零和博弈政策８、初始政策和反饋政策９、確定型政策與不確定型政策、風(fēng)險(xiǎn)型政策與競(jìng)爭(zhēng)型政策１０、鼓勵(lì)性（擴(kuò)大性）政策與限制性政策１１、積極型政策與消極型政策１２、能動(dòng)型政策與被動(dòng)型政策６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策72四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對(duì)公共政策進(jìn)行類型劃分的必要性公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決策、行政決策和司法決策這三種形式構(gòu)成的；公共政策在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央政策（國(guó)家政策）、地方政策、基層政策構(gòu)成的。四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對(duì)公共政策73（二）依橫向形式特征劃分的政策類型

依橫向的形式特征進(jìn)行劃分，公共政策可劃分為立法決策、國(guó)家元首決策、行政決策、司法決策和執(zhí)政黨決策五個(gè)基本類型。１、立法決策（１）中國(guó)的人民代表大會(huì)決策（２）美國(guó)的國(guó)會(huì)決策２、國(guó)家元首決策只有屬于總統(tǒng)制、半總統(tǒng)半議會(huì)制、超級(jí)總統(tǒng)制這三種類型的國(guó)家，才存在國(guó)家元首決策。（二）依橫向形式特征劃分的政策類型依橫74３、行政決策（１）中國(guó)的行政決策（２）美國(guó)的行政決策４、司法決策（１）中國(guó)的司法決策（２）美國(guó)的司法決策：主要有三種形式：司法審查、推翻先前的裁決、司法命令。５、執(zhí)政黨決策

除了以中國(guó)為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策，而要成為公共政策，必須經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)化過(guò)程。３、行政決策75（三）依縱向形式特征劃分的政策類型從縱向形式特征上看，公共政策的類型差異取決于國(guó)家結(jié)構(gòu)，同時(shí)也取決于各個(gè)層級(jí)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)法定權(quán)力的大小和它擁有的實(shí)際能力的強(qiáng)弱。１、中國(guó)的縱向政策類型第一，根據(jù)現(xiàn)行憲法，當(dāng)代中國(guó)作為單一制國(guó)家，基本政策的制定權(quán)屬于中央，地方政策的制定必須在中央政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，其目標(biāo)、方向和行為規(guī)范為中央政策所決定，所以地方政策只是中央政策的具體化。（三）依縱向形式特征劃分的政策類型76

第二，從形式上看，當(dāng)代中國(guó)地方政府有兩個(gè)、三個(gè)、四個(gè)層級(jí)：①直轄市→區(qū)（地級(jí)）；②直轄市→區(qū)（縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；③?。ㄗ灾螀^(qū)）→縣（市）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；④?。ㄗ灾螀^(qū)）→市（地級(jí)或副省級(jí)）、自治州（地級(jí)）→縣（市、區(qū)、自治縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）

第三，在實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的中國(guó)，地方政策、基層政策仍具有一定的能動(dòng)性。

第四，當(dāng)今世界各國(guó)（國(guó)土狹小、人口不多的國(guó)家另當(dāng)別論），不管采取哪種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，都只能是一些原則規(guī)定，可稱之為宏觀政策。第二，從形式上看，當(dāng)代中國(guó)地方政府有兩77

第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。第六，地方行政決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性規(guī)章。第七，地方政策中未獲得法的形態(tài)的那一部分，以及基層政策，是地方政府以及基層政府發(fā)布的行政措施、角色和命令。第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部78２、美國(guó)的縱向政策類型

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府（聯(lián)邦政府、全國(guó)政府）與州政府的關(guān)系，不同于當(dāng)代中國(guó)中央政府與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府之間那樣的中央與地方的關(guān)系。

雖然憲法規(guī)定聯(lián)邦地位高于各州，聯(lián)邦政府制定的諸項(xiàng)政策在各州必須得以實(shí)施，但是中央政策與州政策之間卻不是決定與被決定、服從與被服從的關(guān)系美國(guó)州與地方的關(guān)系具有單一制的性質(zhì)。

根據(jù)各州憲法，一切權(quán)力歸州所有，地方政府僅僅作為州的代理機(jī)構(gòu)而存在，并行使由該州政府授予它們的權(quán)力。２、美國(guó)的縱向政策類型79五、公共政策與法１、政策與法之同政策與法都是由國(guó)家制定、認(rèn)可并保證其執(zhí)行的。

政策與法都是國(guó)家意志（在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)的意志）的表現(xiàn)；

它們的權(quán)威性都源于國(guó)家合法地?fù)碛袕?qiáng)制力。五、公共政策與法１、政策與法之同80２、政策與法之異

政策注重于按規(guī)則進(jìn)行價(jià)值分配和資源配置；法則注重于糾察、校正價(jià)值分配和資源配置中有關(guān)各方違背既定規(guī)則的行為。政策強(qiáng)調(diào)可行為性；法則強(qiáng)調(diào)對(duì)不可行之行為的可訴訟性。法的執(zhí)行過(guò)程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機(jī)關(guān)一般不主動(dòng)地加以干預(yù)，即實(shí)行“不告不理”或“民不告，官不究”的原則。但在司法機(jī)關(guān)不主動(dòng)行為的這個(gè)領(lǐng)域里，政府卻主動(dòng)地進(jìn)行政策實(shí)施。２、政策與法之異81法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體；政策，就各項(xiàng)具體的政策而言，政策對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)往往是不對(duì)稱的；法的適用必須力求統(tǒng)一；政策執(zhí)行則強(qiáng)調(diào)精神優(yōu)于條文、實(shí)質(zhì)重于形式；政策和法都要求具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，但是二者相比較，政策更為靈活，能更快地應(yīng)對(duì)客觀形勢(shì)的變動(dòng)。政策干預(yù)的范圍更大、更深入。法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體；政策，就各項(xiàng)823、政策與法的相互關(guān)系政策是法的來(lái)源和動(dòng)力，并且對(duì)法的制定和執(zhí)行具有方向性的引導(dǎo)作用；法為政策提供保障，定型化為法律的政策具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。3、政策與法的相互關(guān)系83六、公共政策的基本功能１、管制功能２、引導(dǎo)功能３、調(diào)控功能４、分配功能六、公共政策的基本功能１、管制功能84第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)：理論與實(shí)踐的中間環(huán)節(jié)１、政策與理論政策與理論的基本關(guān)系可以用兩句話來(lái)概括：理論是政策的理念依據(jù)，政策是理論的具體化。第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)：理論與85（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政策的基本差別。（２）理論的正確與否，決定政策的成敗。２、政策與實(shí)踐

政策與實(shí)踐的基本關(guān)系同樣可以用兩句話來(lái)概括：政策是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的原則化并在實(shí)踐中得以完善和發(fā)展，實(shí)踐必須以政策為出發(fā)點(diǎn)并貫穿其整個(gè)過(guò)程。（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政86二、政策的社會(huì)本質(zhì)：公共性與偏好性的對(duì)立統(tǒng)一公共政策的社會(huì)本質(zhì)在于它是公共性與偏好性的矛盾體，這一本質(zhì)蘊(yùn)含于公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著具有公共性、偏好性或自利性的政策目標(biāo)而進(jìn)行社會(huì)資源配置和社會(huì)價(jià)值分配的行為中。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的，這就是公共政策的公共性。二、政策的社會(huì)本質(zhì)：公共性與偏好性的對(duì)立統(tǒng)一87關(guān)于公共政策的偏好性。政策過(guò)程對(duì)政策主體來(lái)說(shuō)始終是一個(gè)選擇的過(guò)程：政策問(wèn)題的認(rèn)定、政策方案的擇定、政策工具的配置以及怎樣進(jìn)行政策評(píng)估，等等，所有的環(huán)節(jié)和功能活動(dòng)的安排，都是政策主體選擇的結(jié)果。關(guān)于利益相關(guān)者。利益關(guān)系的主體與客體，以及直接或間接、有形或無(wú)形地受相關(guān)政策影響的個(gè)人和群體，都被稱作“利益相關(guān)者”（stakeholder）或“政策利益相關(guān)者”（policystakeholder）。關(guān)于公共政策的偏好性。政策過(guò)程