關于我國公共場所控煙立法可行性報告

關于我國公共場所控煙立法可行性報告一、我國煙草行業(yè)及煙草危害基本情況（一）吸煙的危害清華大學衛(wèi)生與發(fā)展研究中心主任劉遠立在近期接受采訪時坦白指出，我國“八年控煙基本不成功”。他的證據(jù)即新近出爐的“全球成人煙草調查-中國部分”。調查結果由中國疾病預防控制中心、世界衛(wèi)生組織、美國疾控中心聯(lián)合發(fā)布。根據(jù)調查，我國15歲及以上人群的吸煙率為28.1%，吸煙者總數(shù)達3億人。男性吸煙率為52.9%，其中15—69歲人群的吸煙率為54%，較2002年有微弱下降。女性吸煙率為2.4%，吸煙人群達1260萬人。2000年我國約100萬人死于吸煙相關的疾病,約為全球因吸煙死亡人數(shù)的四分之一。而且如果不改變現(xiàn)狀,2020年中國因吸煙死亡的人數(shù)將增至200萬,2050年可達300萬。中國前3位主要死亡疾病———心腦血管疾病、惡性腫瘤和呼吸系統(tǒng)疾病都與吸煙有關。盡管幾乎所有煙民都知道吸煙有害健康，50%-70%的吸煙者曾經有過戒煙的意愿，但是我國的煙民總數(shù)仍不見下降，控煙形式十分嚴峻。煙草已成為全球前8位死因中第6位的主要危險因素。在全世界范圍內,吸煙者中將有一半的人會因吸煙而死亡,其中1/2在39-69歲之間死去,吸煙者的人均期望壽命要比正常人群的期望壽命平均短10-15年。除此之外，吸煙還導致巨大的社會醫(yī)療負擔。2005年我國吸煙導致的直接醫(yī)療成本為近1665.60億元;由吸煙所導致的包括誤工損失、被動吸煙、火災、環(huán)境污染等在內的間接成本在861.11億元至1205.01億元之間,直接和間接成本之和高達近2526億元,遠遠超出當年中國煙草生產上交國家的利稅總和。但同時煙草是當今世界上最大的可預防的死因。自20世紀50年代以來,全球范圍內已有大量流行病學研究證實,吸煙和被動吸煙是導致包括癌癥、心臟病和呼吸系統(tǒng)疾病等各種疾病的危險因素。（二）二手煙草危害世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第八條防止接觸煙草煙霧準則，規(guī)定二手煙草煙霧為“從卷煙或其他煙草制品燃燒端散發(fā)出的煙霧，且通常與吸煙者散發(fā)的煙霧混雜在一起。”“全球成人煙草調查-中國部分”調查顯示，我國二手煙暴露情況依然十分嚴重，在禁止吸煙的地方仍然有相當比例的人吸煙。統(tǒng)計顯示，我國有72.4%的非吸煙者暴露于二手煙當中，其中有38%的人每天都要受到二手煙侵擾。室內公共場所和工作場所吸煙現(xiàn)象非常嚴重。但另一方面，公眾對吸煙及二手煙危害卻認識不清。調查顯示，有77%的中國人不能全面了解吸煙和二手煙對健康的具體危害。在被調查人群中，知曉吸煙會導致中風、心臟病和肺癌的只有23.2%，知曉二手煙會導致成人心臟病和肺癌、兒童肺部疾病的只有24.6%據(jù)以民間公益性研究機構新探健康發(fā)展研究中心發(fā)布的一份調查顯示，女性是二手煙最大的受害者。在中國97%以上的吸煙者都是男性，而半數(shù)以上的中國生育年齡女性常常暴露于二手煙當中。在全世界范圍內，每年死于二手煙的60多萬人中，有64%都是女性。女性在家庭的二手煙暴露率是60%，在工作場所則高達80%，但女性在公共場所對吸煙的勸阻率僅為18%。且由于女性心理特點，吸煙女性發(fā)生肺氣腫和慢性支氣管炎等慢性阻塞肺肺炎的危險更大，更有調查表明長期吸二手煙的孩子更容易得肺炎。（三）結論美國癌癥協(xié)會與世界肺健基金會曾聯(lián)合在《煙草圖冊》(中文版)發(fā)布會上披露，中國內地每年產生的與煙草危害有關的花費高達50億美元。美國癌癥協(xié)會首席執(zhí)行官約翰賽福林博士稱,“全球成人煙草調查”顯示，中國有3億煙民，香煙消費量占世界香煙總產量的37%以上,25%的煙民在其年富力強時患病或死亡，收入減少給其家人和社會造成危害；全球煙草種植占用農業(yè)和糧食生產用地近400萬公頃，其中中國約為140萬公頃，超過全球煙草種植總面積的四分之一?，F(xiàn)在我國控煙仍然呈現(xiàn)“外緊內松，中間熱、兩頭冷”的特征，鑒于控煙不僅涉及了公共利益與個體利益的博弈，還涉及了公共利益與經濟利益的博弈的復雜性，我國控煙形勢十分嚴峻。二、我國公共場所控煙的工作概況（一）控煙工作進展1、加入國際公約，承諾公共場所禁煙?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》是由世界衛(wèi)生組織主持制定的第一部全球性公約，是一項專門針對減少煙草使用而達成的全球公共健康條約。于2003年5月21日在第五十六屆世界衛(wèi)生大會上通過，并于2005年2月27日生效。這是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的全球性公約。中國政府積極參與了《煙草控制框架公約》的締結過程，于2003年11月10日簽署了公約，是第77個簽約國。我國十屆全國人大常委會十七次會議于2005年8月27日批準了該公約，10月11日正式向聯(lián)合國交存了批準書，《公約》于２００６年１月在中國正式生效。《煙草控制框架公約》第８條對“防止接觸煙草煙霧”作出明確規(guī)定，要求締約國家采取和實行有效的立法。中國政府在2011年1月之前為履行下階段承諾提供幫助。這些即將到期的承諾包括：禁止各類煙草廣告、促銷和贊助活動；在所有工作場所和公共場所禁煙，減少人們接觸二手煙的機會；確保煙草控制政策不受煙草企業(yè)的影響2、關于控煙的法律規(guī)范不斷增加。從1979年開始控煙工作以來，我國頒布涉及控煙的全國性法規(guī)、條例等已有20多部。譬如煙草專賣法、未成年人保護法等。但是，我國目前還沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的法律和行政法規(guī)?！?979年，經國務院批準，衛(wèi)生部等部委發(fā)布《關于宣傳吸煙有害與控制吸煙的通知》?！?987年，國務院頒布《公共場所衛(wèi)生管理條例》，規(guī)定在公共場所內禁止吸煙?！?991年，衛(wèi)生部發(fā)布《公共衛(wèi)生管理條例》實施細則，規(guī)定在影劇院、音樂廳、體育館、博物館、公共交通等候室等共13類公共場所禁止吸煙。■1991年，全國愛衛(wèi)會、衛(wèi)生部等十一個部委聯(lián)合發(fā)出《關于在公共場所和公共交通工具上深入開展不吸煙活動的通知》?！?991年通過的《中華人民共和國煙草專賣法》規(guī)定：“國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙?！薄?997年，全國愛衛(wèi)會、衛(wèi)生部等頒布《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》，對公共交通工具及其等候室禁煙提出進一步的要求?！鼋刂?006年10月，全國337個地級及以上城市有154個頒布實施了本地區(qū)的公共場所禁止吸煙規(guī)定，有法規(guī)城市占全國地級以上城市的45.7%。地方立法在涉及公共場所禁煙規(guī)定時，均允許設立吸煙區(qū)?？上驳氖?，2009年，銀川、杭州、上海三城市相繼依據(jù)《煙草控制框架公約》精神，出臺或修訂《公共場所控制吸煙條例》，為室內公共場所和工作場所完全禁止吸煙提供了法律依據(jù)。3、積極開展控煙活動。近期比較有代表意義的控煙活動有：從2010年5月1日起北京市餐館、辦公室都禁止吸煙。隨著奧運會的臨近，北京市擴大公共場所禁煙范圍的立法，引發(fā)人們對我國公共場所禁煙的新一輪關注。2010年５月２９日，由５９名法律專家組成的“中國控煙法律專家工作組”在京成立。他們將致力于推動中國國家和地方的控煙立法工作，并促進《煙草控制框架公約》履約。5月31日是世界衛(wèi)生組織發(fā)起的第二十三個世界無煙日，其主題是“性別與煙草——抵制針對女性的市場營銷”。《2010年中國控制吸煙報告》在京正式發(fā)布。“無煙環(huán)境促進項目”啟動儀式日前也在中國疾病預防控制中心位于北京市昌平區(qū)新址的會商室舉行,同時這里也成為“送煙就是送危害”全國宣傳活動主會場。（二）尚需改進的地方事實上，湖南省早在13年前就出臺了一部法規(guī)，明文禁止在公共場所吸煙。這就是1997年由湖南省法制辦制定、經省人大出臺的地方性法規(guī)《湖南愛國衛(wèi)生條例》。此條例第13條明確規(guī)定，下列公共場所禁止吸煙：（一）醫(yī)院的病房、診室、候診室；（二）托幼機構、少兒活動場所、學校教室、學生宿舍以及其他未成年人集中活動的場所；（三）車站、港口、機場的旅客等候室、售票廳和公共交通工具的車廂、船艙、機艙內；（四）圖書閱覽室、展覽廳、影劇院演出場所；（五）人民政府規(guī)定的其他公共場所。但事實上此條例并沒有得到落實。但到目前為止，中國尚未出臺全國性控煙法規(guī)，而國內現(xiàn)有的禁止在室內公共場所等地吸煙的地方性法規(guī)與《公約》第８條及其實施準則的要求存在差距，且法規(guī)執(zhí)行效果不明顯。“從各地現(xiàn)有的禁煙規(guī)定來看，所列出的禁煙場所非常有限，而且允許設有吸煙室，這就導致許多例外，難以有效杜絕煙霧蔓延。”中國疾控中心副主任、控煙辦公室主任楊功煥說，“更為重要的是，現(xiàn)有法律法規(guī)對執(zhí)法主體和執(zhí)法機制沒有明確規(guī)定，缺乏操作性，從而使得這些法規(guī)缺乏執(zhí)行效力?！闭缜迦A大學衛(wèi)生與發(fā)展研究中心主任劉遠立在近期接受采訪時坦白指出，我國“八年控煙基本不成功”。加之我國傳統(tǒng)文化中“敬煙”的習慣根深蒂固，公共利益和經濟利益博弈的復雜性，我國公共場所控煙形勢嚴峻。三、公共場所控煙立法的必要性對公共場所進行控煙立法不是單純?yōu)榱藞?zhí)行《煙草控制框架公約》，而是基于我國的實際需要，基于對國民健康的關注和追求，以及基于中國煙草危害的狀況的認識和反省。但現(xiàn)在我國群眾對煙草危害及控煙工作的認識水平不夠，政府的支持力度不夠，利益集團的抵制等，都對立法工作不利；而且在傳統(tǒng)文化中以敬煙為禮的習慣的大背景下，公眾對煙草危害，尤其是二手煙草危害認識不夠，這些都增加了我國控煙的難度，這些問題的存在也正是我國要推進公共場所控煙立法的必要性所在。四、立法的可行性1、國際條約《煙草控制框架公約》是由世界衛(wèi)生組織主持制定的第一部全球性公約，于2003年5月21日在第五十六屆世界衛(wèi)生大會上通過，并于2005年2月27日生效。這是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的全球性公約。中國政府積極參與了《煙草控制框架公約》的締結過程，于2003年11月10日簽署了公約，是第七十七個簽約國。2.控煙立法時機成熟正如上文分析，從1979年開始控煙工作以來，我國頒布涉及控煙的全國性法規(guī)、條例等已有20多部。譬如煙草專賣法、未成年人保護法等。地方立法在涉及公共場所禁煙規(guī)定時，均允許設立吸煙區(qū)?？上驳氖?，2009年，銀川、杭州、上海三城市相繼依據(jù)《煙草控制框架公約》精神，出臺或修訂《公共場所控制吸煙條例》，為室內公共場所和工作場所完全禁止吸煙提供了法律依據(jù)。但是，我國目前還沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的法律和行政法規(guī)。北京為迎接奧運會，擴大公共場所禁煙范圍的立法，曾引發(fā)人們對我國公共場所禁煙的新一輪關注。到近期的無煙世博活動的開展，人們對公共場所控煙和關注度越來越高。2009年12月，《杭州市公共場所控制吸煙條例》經過聽證，正式通過杭州市人大會議批準，并在人大會議發(fā)出公告，《條例》在2010年3月1日全面施行。對此，來自很多行業(yè)的代表，大部分都表示支持杭州的公共場所全面控煙。根據(jù)《條例》規(guī)定，杭州市控煙場所分為禁煙和控煙兩類場所。醫(yī)療機構、托兒所、幼兒園、公共電梯內部等十類場所，包括所有會議室實行的都是“禁煙”。而在經營性住宿、餐飲場所、商場超市、公共交通工具等候區(qū)域等九類場所，則實行“控煙”。此次《條例》將機關、社會團體、企事業(yè)單位的辦公室都納入了控煙場所的范圍，即使一個人一個辦公室，也不能在里面抽煙。而且，只要攜帶的香煙頭是燃燒的，就算違規(guī)。為了《條例》能順利實施，杭州相關部門做了許多準備工作。通過制作統(tǒng)一的控制吸煙宣傳標識、招聘控煙義務監(jiān)督員，來監(jiān)督公共場所的控煙情況，協(xié)助執(zhí)法。違反的市民也將會受到最高50元不等的罰款等。被廣州市民廣泛關注的《廣州市控制吸煙條例》,歷經三次審議,并報廣東省第十一屆人大常委會第十九次會議批準后,已于2010年9月1日開始實施。這是廣州市第一個由人大代表提交的議案而被列入人大常委會會議議程的地方立法。與各地相關立法相比,廣州的這一條例是一個目前最為全面的控煙條例,有市民稱之為“史上最嚴厲的控煙立法”。明確規(guī)定12類場所禁止吸煙,為了適應社會文明進步和市民不斷增長的健康需求,條例還作了兩方面專門規(guī)定“授權市人民政府可以根據(jù)經濟社會發(fā)展的實際需要,逐步增設禁止吸煙的場所；鼓勵設置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)的場所的經營者或者管理者加強禁止吸煙的宣傳,采取有效措施,逐步取消吸煙室或者吸煙區(qū)”。針對條例需要解決的重點和難點問題――執(zhí)法主體問題,條例確立了由一個機構綜合組織協(xié)調,多個相關行政管理部門依照條例規(guī)定分工負責的管理體制，即市愛國衛(wèi)生運動委員會為綜合性的指導、協(xié)調和監(jiān)督機構,負責組織和督促各相關行政管理部門按照本條例規(guī)定的職責開展控制吸煙的管理工作；衛(wèi)生、教育、文化、交通、工商、旅游等相關行政管理部門分別對醫(yī)療衛(wèi)生機構、學校、文化娛樂場所、公共交通工具、餐飲服務經營場所、商場等場所進行控煙管理和行政處罰。3、公共場所控煙立法具有廣泛的群眾基礎.2008年《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》引起了公眾的廣泛討論。在全國150多個頒布實施公共場所禁止吸煙規(guī)定的城市中，北京市是第一個把禁煙的范圍擴大到所有餐館、辦公室的城市?！拔覀冊凇锥贾啊T戶網站上公布草案，群眾踴躍提出意見、建議，在325條意見里，只有8條反對意見，其中4條是因為擔心可行性而反對?！贝蛟臁盁o煙世博會”，推動公共場所控煙法制化，上海不久前出臺了控煙條例的草案。記者昨天從復旦大學公共衛(wèi)生學院負責的一項上海無煙調查項目組獲悉，經過調查顯示，大多數(shù)受訪者表示公共場所禁煙措施符合意愿,但是，受眾普遍對“被動吸煙”對健康的嚴重危害還認識不足。本月底，南京路步行街還將舉行一次“無煙世博”大型宣傳活動。2009年5月，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局、總后勤衛(wèi)生部和武警部隊衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)出《關于2011年起全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的決定》，要求2010年在軍地所有衛(wèi)生行政部門和至少50%的醫(yī)療衛(wèi)生機構應建成無煙單位，確保2011年實現(xiàn)全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙目標。這意味著禁煙方面政府機關等主要部門開始積極做出表率。五、立法依據(jù)1、國際條約《煙草控制框架公約》是由世界衛(wèi)生組織主持制定的第一部全球性公約，于2003年5月21日在第五十六屆世界衛(wèi)生大會上通過，并于2005年2月27日生效。這是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的全球性公約。中國政府積極參與了《煙草控制框架公約》的締結過程，于2003年11月10日簽署了公約，是第七十七個簽約國。2、我國控煙立法現(xiàn)在并沒有直接的上位法依據(jù)，但正如上文分析，有很多可參考借鑒的地方性立法或規(guī)范性文件，加上廣州、杭州等地的經驗，為進行全范圍的公共場所控煙提供了很好的立法依據(jù)。六、立法所要考慮的關鍵性問題第一，“公共場所”缺乏統(tǒng)一概念究竟哪些公共場所屬于禁煙范圍，我國尚無統(tǒng)一明確的概念。目前不同城市規(guī)定的禁煙場所均有不同。2008年5月1日，北京市政府制定的《公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》實施。規(guī)定十類公共場所禁止吸煙，可以設置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)的公共場所包括：餐飲、互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所等經營場所的服務區(qū)域；公園、游樂場等公共場所；飛機、火車、長途汽車等公共交通工具的等候室。崔小波教授指出，公共場所禁煙規(guī)定應明確公共場所的概念，即除家庭居室之外的所有室內公共場所，均應劃入禁煙范圍。如果公民在上述場所違法吸煙，應該予以處罰。第二，國家層面的立法滯后，立法缺乏上位法支持直到今天，我國尚未出臺國家控煙中長期規(guī)劃，缺乏中央層面的立法。正如很多公眾質疑，禁煙新規(guī)缺乏立法支持能否貫徹難有定論?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》在我國全面履行的期限在即，而我國現(xiàn)行相關法律規(guī)定與全面履行公約的要求尚存在很大差距：沒有一部專門的全國性控煙法律；地方法規(guī)位階比較低，禁止吸煙的場所有限且不統(tǒng)一，可操作性不強，不足以起到應有的法律效果。比如時至今日，我國仍沒有全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。植入式煙草廣告反而有越來越多的趨勢。據(jù)2010年北京疾病控制中心學校衛(wèi)生所對北京市11000名中學生開展的調查顯示：54.11%的中學生表示經常在影視劇中見到煙草鏡頭，38.49%的中學生認為演員吸煙表現(xiàn)出的是成熟、有魅力，32.87%的中學生表示會嘗試模仿影視劇中的人物吸煙。第三，工作場所是否列入“禁煙區(qū)”根據(jù)《煙草控制框架公約》要求，所有室內工作場所都應完全禁煙。很多代表、委員呼吁制定《全國公共場所禁煙法》，明確我國所有室內公共場所、辦公場所和公交工具100%禁煙。但是，關于室內工作場所是否應該禁煙，有人支持，也有人反對。支持者認為，室內公共場所和室內工作場所應一視同仁；反對者認為，我國有3.5億煙民，很多人積習難改，禁煙不可能一步到位。除了法律手段外，禁煙最終有賴于國民素質和社會文明程度的提高。因此，在工作場所設立吸煙區(qū)，可能更符合實際，也更人性化。第四，執(zhí)法主體不明確，執(zhí)行面臨考驗盡管禁煙規(guī)定在制定過程中得到了很多人支持，