財政法基本原則

【論文摘抄】財政法根本原那么，是指財政法中表達法的根本精神、對財政行為具有一般指導意義和普遍約束力的根底性法律標準。財政法根本原那么確實定，至少應當考慮到三方面的因素。首先，應當符合財政法根本原那么所具備的內(nèi)涵和特征，這是財政法根本原那么在邏輯上得以成立的必要條件；其次，應當從財政法調(diào)整對象的自身特點出發(fā)尋找財政法根本原那么的客觀根據(jù)，擺脫對法律原那么探索的主觀局限性；最后，還應當充分考慮法律體系中憲法、經(jīng)濟法等根本原那么的要求，同時保證財政法根本原那么內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)。以上三個方面，可以概括為確定財政法根本原那么的邏輯依據(jù)、客觀根據(jù)和法律根據(jù)。基于以上考慮，我們將財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義和財政平等主義確定為財政法的根本原那么。財政民主主義著眼于財政的民主根底，財政法定主義著眼于財政的法律形式，財政健全主義著眼于財政的平安穩(wěn)健，財政平等主義著眼于財政的公平合理。這四個根本原那么雖然獨立表述，但相互間仍然存在內(nèi)在的聯(lián)系?？傮w而言，財政民主主義是現(xiàn)代社會整個財政法的根底，它在財政法體系中居于核心地位。財政法定主義是對財政法在形式上的要求，它旨在保障民主原那么在制度上的實現(xiàn)。財政健全主義是對財政法在功能上的要求，它旨在降低財政風險，確保財政運行不至于偏離平安穩(wěn)健的目標。而財政平等主義那么是對財政法在價值上的要求，它保障通過民主機制和法律程序制定的財政法本身是符合正義的。以財政法治的視角衡量，財政法定是財政法治的形式要素，財政健全是財政法治的功能目標，財政平等是財政法治的價值追求，而財政民主那么是上述三者有機結合的制度保障，因此完全可以說，它們緊密統(tǒng)一于財政法治的理論和實踐。財政民主主義民主的根本含義與其說是多數(shù)人的統(tǒng)治，不如說是個人參與公共事務的決定權。財政民主所要求的無非也就是賦予普通的公民和企業(yè)參與財政事務的權力。從法理上看，財政民主主義來源于現(xiàn)代國家普遍認可的國民主權原理。既然國家權力來源于人民的授權，那么，人民就應該有一定的渠道和途徑從法律上參與授權的過程。具體到財政權力而言，它并不是一種獨立于人民權利的自在物，相反，它來源于人民主權，受制于人民主權。正因為如此，財政應否支出、如何開支，財政收入的規(guī)模和種類，等等，都應該由人民通過一定的法律程序加以決定。剝奪人民的財政決定權，進而將自己的意志強加在人民頭上的行為是從根本上違反憲法人民主權原理的。從制度上看，代議制是現(xiàn)代社會貫徹人民主權原那么的一個理想模式，在我國那么表現(xiàn)為人民代表大會制度，因此，改革我國人民代表大會制度，保證人民代表受制于選民意志，保證人民代表對重大財政事項的最終決策權，也就成為財政民主主義的首要內(nèi)容。正因為如此，國外的一些立法和文獻非常重視財政議會主義原那么，其所強調(diào)的重點在保障人民的財政參與權上與財政民主主義的要求是相同的。除此之外，財政民主主義還要求人民享有對財政事務的有效監(jiān)督權。這首先要求政府的財政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實施效果具備公開性、透明性等特點；其次還要求依法保證新聞媒體對財政事務的采訪自由，使財政行為的全過程置于人民的監(jiān)督之下；最后，應當借鑒先進國家的經(jīng)驗，在人民代表大會的運行模式中設立專門的財政監(jiān)督機關，使人大審計、政府審計、社會審計成為一個有機的整體。當然，監(jiān)督的目的在于提高財政執(zhí)行的效率，最終也是為了更好地履行人民對重大財政事務的決定權。因此，財政民主的首要內(nèi)容仍然落腳在人民的財政決策權上。2.財政法定主義財政法定主義是財政民主主義的具體表達，它以財政民主作為根底，同時也是財政民主非常重要的實現(xiàn)途徑。這里所謂的“法〞，從形式意義上看應該僅僅指由人民代表所組成的最高權力機關所制定的法律；所謂財政“法定〞，并不是說對一切財政行為都必須制定專門的法律，而只是說財政行為必須滿足合法性的要件，必須得到法律的明確許可或立法機關的專門授權。只有在法律允許的范圍內(nèi)，政府才享有財政方面的自由裁量權。財政法定主義一般表現(xiàn)在：〔1〕財政權力〔利〕法定。財政權所包含的內(nèi)容是十分寬廣的，它既包括立法機關的財政立法權，也包括政府及其所屬各部門就財政事項所享有的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權等。它既包括上級政府對下級政府的財政權力，也包括下級政府對上級政府的財政權利，甚至包括沒有行政隸屬關系的地方政府之間相互享有的財政權利。它既包括政府作為整體對財政相對人所享有的命令權、禁止權，也包括財政相對人對政府依法享有的監(jiān)督權、請求權等。財政權力〔利〕法定的主要目的在于催促政府在法定的授權范圍內(nèi)行事，防止超越職權和濫用職權的現(xiàn)象發(fā)生，同時也是為了明確財政關系中利益分配的法律界限，保護財政相對人的合法權益?！?〕財政義務法定。和財政權力〔利〕一樣，財政義務種類也是十分復雜的。由于在財政法領域權力〔利〕與義務不一定完全形成一一對應的關系，因此通過立法的形式明確規(guī)定各個相對主體的財政義務仍然是非常必要的。財政主體只需承受法律明確規(guī)定的義務，超出法定義務范圍的事項可以拒絕。〔3〕財政程序法定。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有財政立法程序、財政行政程序、財政監(jiān)督程序和財政救濟程序。財政程序法定的目的在于保障財政權力在既定的制度框架內(nèi)有效運作，保障財政行為的透明度、公正性和標準性，為財政民主奠定良好的法治根底?！?〕財政責任法定。財政責任是一種催促財政主體合法行使財政權力，切實履行財政義務的外力保障機制。雖然它不是一種常態(tài)，但由于它對當事人的財產(chǎn)、職位、時機等影響甚深，因此必須于法有據(jù)。財政責任的種類除了屬于行政責任的行政處分和行政處分之外，情節(jié)嚴重的還應當承擔刑事責任。另外，隨著財政法治進程的深入，類似引咎辭職之類的政治責任和罰息、支付違約金、強制支付之類的經(jīng)濟責任也應當適時引入財政法，以增強其可救濟性成分和剛性色彩。3.財政健全主義財政健全主義所關注的是財政運行的平安穩(wěn)健，其核心問題即在于，能否將公債作為財政支出的資金來源。資本主義早期，財政健全主義一般要求年度財政平衡，不得在預算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否認。進入壟斷時期以后，受經(jīng)濟危機的影響，國家不得不大規(guī)模干預經(jīng)濟。由于財政開支的數(shù)額劇增，而傳統(tǒng)的收入來源不升反降，因此財政赤字成為各國的普遍現(xiàn)象。為了彌補財政赤字，公債手段開始被大量使用，并且逐漸合法化。在這種歷史背景下，人們對財政健全主義開始持疑心態(tài)度。在公債發(fā)行已經(jīng)不可防止的情況下，是否還有必要強調(diào)財政健全主義？如果是，那么財政健全主義的內(nèi)容如何衡量？這些問題一直纏繞在人們的心中，不得其解。針對這些問題，有的人主張，年度財政平衡事實上無法做到，財政平衡應該建立在動態(tài)根底上。如果在一個經(jīng)濟周期內(nèi)，蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能夠相抵，這也是一種平衡；還有的人主張，考慮財政本身的平衡問題沒有意義，需要考慮的應當是財政的經(jīng)濟效果。如果財政能夠促進經(jīng)濟健康開展，即便出現(xiàn)財政赤字也沒有關系。我們認為，隨著財政平衡被打破，公債的規(guī)模日益擴張，財政風險也越來越大。在這種情況下，就更應該強調(diào)財政健全，防止財政突破最大承受能力，引發(fā)財政危機。應該說，雖然實現(xiàn)財政健全的方式可以變，但財政健全的理念在任何時候都不會過時。毫無疑問，財政平衡是實現(xiàn)財政健全的一種方式，也是一種理想的財政狀態(tài)。但是，當年度財政平衡無法堅持時，財政健全主義的重點也應當隨之調(diào)整。既然公債在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下無法防止，就不妨肯定其合法存在。但是，借債畢竟是引發(fā)財政風險的重要因素，因此，法律應當著重對公債的發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式和限額、使用范圍、歸還方式、債務管理等作出限制，以最大可能地發(fā)揮公債的積極成效，降低公債的財政風險。當公債的規(guī)模和結構已經(jīng)超出風險預警線時，法律還應該設置緊急應對措施，如強制性要求收縮財政開支規(guī)模，調(diào)整財政支出結構，等等。4.財政平等主義從法學的角度看，財政公平包含著對正義的價值追求，從制度上那么主要表達一種平等的對待，它既包括財政收入方面義務人的平等犧牲，也包括財政開支方面權利人的平等受益，還包括在財政程序方面的同等條件同等處理，等等。公平原那么雖然在我國財政法上沒能得到普遍肯定，但由于它是憲法平等原那么在財政法領域的延伸，因此完全應該成為一條現(xiàn)實有效的法律原那么。在我國目前城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距越來越大的社會背景下，財政平等主義確實立和有效發(fā)揮作用，有助于將社會的矛盾控制在人們的心理承受能力以內(nèi)，有助于創(chuàng)造一種平等和諧的競爭環(huán)境，有助于最低****的法律保障，因而具有非常重要的現(xiàn)實意義。財政法所追求的公平，既包括起點的公平，也包括過程的公平，無論在實體法還是在程序法上都可以表現(xiàn)為一種平等的對待。也正因為如此，在財政法的不同領域其要求會有所不同。例如：〔1〕在稅收方面，公平主要表達為量能課稅，即根據(jù)納稅人稅負能力的大小設計稅制，收入高的人，需繳納更多的稅收；收入少的人，相應的稅收負擔那么較輕?！?〕在費用征收方面，公平主要表達在受益的關聯(lián)度上。如，規(guī)費應當表達一種直接受益性，不能要求沒有享受公共效勞的個體繳納；又如，建設基金應當根據(jù)工程的受益面合理確定義務人的范圍。受益程度不同的人，繳費的標準也應該有所不同?！?〕在地區(qū)間財政關系方面，財政法應該保證最低限度的財政均衡。如，除了中央政府通過轉移支付增加財政困難地區(qū)的財政供給能力外，還可以設計一種地區(qū)間橫向財政均衡的模式，由富裕地區(qū)按照一定的標準向貧困地區(qū)進行財政援助。〔4〕在社會階層間的財政關系方面，應該保障每一個群體同等的時機和待遇，不能出現(xiàn)制度性歧視。如我國目前的城鄉(xiāng)差距很大程度上即與財政支出的不平衡有關，因此應該通過一定的財政法律措施予以反向調(diào)節(jié)，以促進城鄉(xiāng)的時機均等?！?〕在財政支出的標準方面，除了公務所需或無法逾越的客觀困難外，相同的情況應當相同處理，不能認為人為原因?qū)е率荏w之間的差異過大。正因為如此，預算編制過程中部門間行政管理費用貧富不均的現(xiàn)象必須加以改變?！?〕在最低****的保護方面，財政應當保障每一個公民的生存權、受教育權等根本****，為社會弱者提供力所能及的幫助和救濟。如，最低生活保障制度的實施范圍不僅限于城市，農(nóng)村同樣也應該普遍推行。如果本級財政缺乏足夠的支付能力，上級財政應當通過轉移支付予以足額補充。在財政法的體系中，除根本原那么外，還存在一些僅僅在某一個方面具有約束力的原那么，如預算法中的公開性原那么、統(tǒng)一性原那么，稅法中的量能課稅原那么，處理中央和地方關系的財政自治原那么，等等。這些原那么或者是根本原那么在具體領域中的適用，或者是從該領域的法律標準中總結和提煉而來，但它們無疑都在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的指導作用和標準效力。有關這些原那么的內(nèi)容，可參照相關章節(jié)的介紹?！景俣戎馈控斦ǖ母驹敲?，是指貫穿于財政法治建設和財政管理活動全過程的根本指導思想和準那么，是財政法本質(zhì)的具體表達。財政法治建設的各個方面包括財政立法、財政執(zhí)法、財政司法、財政守法和財政法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)和一切財政活動都必須以財政法的根本原那么為依據(jù)。

1．公平與效率相結合的原那么

財政分配的公平，主要是指社會公平，包括縱向公平和橫向公平。財政分配的效率，包括經(jīng)濟效率和社會效率。

公平與效率既具有統(tǒng)一性，也具有對立性，二者必須兼顧。但在實際執(zhí)行中，又不可防止地要根據(jù)一定時期的政治經(jīng)濟形勢側重于某一方面，同時兼顧另一方面。對于我國這一開展中國家來說，從總體上側重于效率同時兼顧公平，是應有的選擇。

值得注意的是，公平不等于平均。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，堅持公平與效率相結合的原那么應注意兩方面的傾向：一是要克服平均主義思想，二是收入差距要適度。

2．經(jīng)濟原那么

經(jīng)濟原那么要求我們必須從開展國民經(jīng)濟中來考慮財政收支；財政收支的方式和數(shù)量必須有利于促進經(jīng)濟的開展。在微觀經(jīng)濟方面，國家財政充分運用財稅杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，引導企業(yè)開展公平競爭；在宏觀經(jīng)濟方面，國家財政通過制定財政政策與財政法律、法規(guī)，調(diào)整國民收入在國民經(jīng)濟各部門之間的分配比例，以及國家、企業(yè)、個人之間的分配比例，制約社會總供給與總需求的平衡。

3．財政收支平衡原那么

在確定一定時期的財政分配總規(guī)模時，一方面要考慮政府實現(xiàn)其各項職能對資金的需要，另一方面也要考慮國民經(jīng)濟的承受能力，在兼顧量出為入和量入為出的根底上，確定合理的財政分配規(guī)模。在實踐中，財政收入和財政支出是一對矛盾，而維持財政平衡那么是不同歷史時期解決這對矛盾的根本做法。【百度百科v】根本原那么財政法的根本原那么，是指貫穿于財政法治建設和財政管理活動全過程的根本指導思想和準那么，是財政法本質(zhì)的具體表達。財政法治建設的各個方面包括財政立法、財政執(zhí)法、財政司法、財政守法和財政法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)和一切財政活動都必須以財政法的根本原那么為依據(jù)。公平與效率相結合的原那么財政分配的公平，主要是指社會公平，包括縱向公平和橫向公平。財政分配的效率，包括經(jīng)濟效率和社會效率。公平與效率既具有統(tǒng)一性，也具有對立性，二者必須兼顧。但在實際執(zhí)行中，又不可防止地要根據(jù)一定時期的政治經(jīng)濟形勢側重于某一方面，同時兼顧另一方面。對于我國這一開展中國家來說，從總體上側重于效率同時兼顧公平，是應有的選擇。值得注意的是，公平不等于平均。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，堅持公平與效率相結合的原那么應注意兩方面的傾向：一是要克服平均主義思想，二是收入差距要適度。經(jīng)濟原那么經(jīng)濟原那么要求我們必須從開展國民經(jīng)濟中來考慮財政收支