關(guān)檢融合背景下海關(guān)行政處罰法律適用沖突問題初探

關(guān)檢融合背景下海關(guān)行政處罰法律適用沖突問題初探[摘要]

原海關(guān)與原檢驗檢疫兩個機(jī)構(gòu)調(diào)整成新海關(guān)后，原本各自承擔(dān)的行政處罰職責(zé)也隨之進(jìn)行整合。從執(zhí)法工作實際上看，經(jīng)常會出現(xiàn)當(dāng)事人一個違法行為，既違反了原海關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，又違反了原檢驗檢疫法律規(guī)定的情形，出現(xiàn)法律責(zé)任競合的表象。目前從行政法律體系上看，《行政處罰法》中雖然規(guī)定了“一事不再罰”的原則，但何謂“同一個違法行為”缺乏進(jìn)一步解釋，導(dǎo)致執(zhí)法者在法律適用方面不可避免的出現(xiàn)一些困惑。這類法律責(zé)任競合問題并不是行政法所特有的問題，實際上在刑法體系中同樣存在大量類似的情況。但相比較行政法而言，刑法理論對法律責(zé)任競合問題研究的更為深入和透徹，法條競合、想象競合等理論實際上已經(jīng)對審判實踐工作已經(jīng)起到了具體的指導(dǎo)參考作用。從如何理解和適用刑法中的“責(zé)任競合”及“罪數(shù)理論”為切入點(diǎn)并加以借鑒，對原海關(guān)行政處罰與原檢疫行政處罰發(fā)生沖突時，準(zhǔn)確適用“一事不再罰”之理論，可以為規(guī)范類似行政處罰探索出一條可供嘗試的路徑選擇。[關(guān)鍵詞]

關(guān)檢融合；行政處罰；法律適用；沖突

《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定：對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，這就是通常所說的“一事不再罰”原則。但對于如何正確理解和適用該原則，《行政處罰法》并沒有給出進(jìn)一步的解釋，同時考慮到我國行政處罰種類的多樣性和復(fù)雜性，直接導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實踐過程中，往往會對如何正確運(yùn)用該法條產(chǎn)生不同的認(rèn)識。以海關(guān)為例，2018年機(jī)構(gòu)改革后，原進(jìn)出境檢驗檢疫的職能被整體劃轉(zhuǎn)到了海關(guān)，根據(jù)海關(guān)總署《全國通關(guān)一體化關(guān)檢業(yè)務(wù)全面融合框架方案》的要求，原海關(guān)與原檢疫各自承擔(dān)的行政處罰職責(zé)也要進(jìn)行整合。目前，機(jī)構(gòu)改革后，新海關(guān)主要承擔(dān)四類行政處罰：一類是走私案件和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的案件，由海關(guān)緝私局進(jìn)行查處；一類是根據(jù)海關(guān)總署《關(guān)于簡單案件快速辦理有關(guān)事項的公告》（公告〔2019〕162號），七類簡單類型案件和按照簡易程序辦理的案件，這類案件目前由各隸屬海關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行查處；一類是侵犯知識產(chǎn)權(quán)類案件，由各直屬海關(guān)綜合業(yè)務(wù)處或者法綜處進(jìn)行查處；最后一類是檢驗檢疫類行政處罰案件，目前各直屬海關(guān)做法不盡統(tǒng)一，案件辦理多歸屬于隸屬海關(guān)，但職能管理有的由法規(guī)處承擔(dān)，也有由綜合業(yè)務(wù)處，或者企業(yè)管理處承擔(dān)。由此可以看出，僅在海關(guān)一個部門，就有如此之多的處罰類型，而因為職能管理部門不同，所適用的法律法規(guī)也大相徑庭，在加上前文所述，《行政處罰法》里，對“一事不再罰”中何謂“同一個違法行為”缺乏進(jìn)一步解釋，就直接導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)執(zhí)法人員在面對復(fù)雜的事數(shù)形態(tài)和法律規(guī)范出現(xiàn)競合時，如何準(zhǔn)確引用正確法條，去評價當(dāng)事人的違法行為，進(jìn)而作出恰當(dāng)?shù)奶幜P決定，成為一個迫切需要解決的問題。本文嘗試以海關(guān)機(jī)構(gòu)改革為背景，從如何理解和適用刑法中的“責(zé)任競合”及“罪數(shù)理論”為視角，對原海關(guān)行政處罰與原檢疫行政處罰發(fā)生沖突時，如何理解“一事不再罰”進(jìn)行分析，以期為規(guī)范類似行政處罰探索出一條可供嘗試的路徑選擇。

一.對"責(zé)任競合"及"罪數(shù)理論"的認(rèn)識1.法律責(zé)任競合的概念“競合”一詞是純粹的外來法律詞匯，據(jù)考證最早源自德語“konkurrenz”，后流入日本，被日本法律界翻譯成“竸合”，最后該詞傳入我國后，被直接音譯成“競合”，并在刑法界開始適用。從字面意義上看，“競”與“合”是具有相互沖突的兩個漢字?！案偂卑瑳_突、競爭之意，而“合”則意味著融合，所以“競合”一詞，實際意味著矛盾與混雜。迄今為止，對于何為“法律責(zé)任競合”，官方并沒有給出一個明確意義上的法律解釋，不管是在理論界還是在實務(wù)界，都是將其作為一個約定俗成的法律術(shù)語一直使用。通常來說，其概念是指當(dāng)事人的一個不法行為，同時觸犯了多個法條的規(guī)定，進(jìn)一步引發(fā)多重法律責(zé)任的并存與沖突的情況。對于法律責(zé)任競合，一般包括四個構(gòu)成要件：一是違法行為的主體為同一當(dāng)事人，這里當(dāng)事人即包括自然人，也包括單位法人；二是當(dāng)事人實施了一個違法行為，而不是多個違法行為。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，這里需要正確理解何為“一個行為”。這里的“一個”，是指當(dāng)事人的違法行為符合一個違法行為的形式要件，而不是僅指自然數(shù)量上的“一個”。換句話說，“一個在法律上完整的違法行為可能包括數(shù)個自然行為，但這數(shù)個自然行為就構(gòu)成違法行為的整體性而言，都不具有獨(dú)立存在的法律意義”；三是法律責(zé)任競合最核心的特征，即：當(dāng)事人的違法行為從表現(xiàn)形式上觸犯了兩個或兩個以上法律規(guī)范的要求，這也是下一步如何確定具體適用哪個法條的邏輯起點(diǎn)；四是不同的法律規(guī)范在具體的量罰幅度上存在不同。從法學(xué)基礎(chǔ)理論上看，當(dāng)事人如果只有一個違法行為，那么就只應(yīng)承擔(dān)一種法律責(zé)任。那么如果出現(xiàn)同一違法行為面臨兩種以上的責(zé)任承擔(dān)，那就直接導(dǎo)致法律責(zé)任競合的情況出現(xiàn)。因此，量罰尺度存在的差異化，可以認(rèn)為是法律責(zé)任競合出現(xiàn)的直接原因。2.法律責(zé)任競合的分類法律責(zé)任的競合種類可細(xì)分為很多種，比如包括同一部門法之間存在的競合，如刑法體系中法條競合、想象競合；民法體系中侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任的競合；也包括行政法體系中的各類罰則競合；還包括跨部門法之間存在的競合。例如“行刑銜接”中存在的行政處罰與刑事處罰之間的競合關(guān)系等等類型。鑒于本文主要論述的是刑法中“競合理論”對行政處罰的類比適用，因此這里只分析法條競合和想象競合。（1）法條競合法條競合是指當(dāng)事人的一個違法行為，同時違反了兩個或兩個以上法律規(guī)范的行為。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對于法條競合而言，所違反的兩個或兩個以上的法律規(guī)范，其關(guān)系是相互包容或者包含的。也就是說，當(dāng)事人的違法行為雖然違反了不同的法律規(guī)范，但每一個法律規(guī)范都可以對其違法行為作出單獨(dú)的、完整的評價。出現(xiàn)法條競合后，所適用的處置原則為“三優(yōu)先原則”，即：上位法優(yōu)先于下位法、特殊法優(yōu)先于普通法、后制定的法優(yōu)先于先制定的法。例如，如果收發(fā)貨人在商品進(jìn)出口過程中，有出現(xiàn)以假充真、以次充好的違法行為，那么根據(jù)《商品檢驗法》第35條“進(jìn)口或者出口屬于摻雜摻假、以假充真、以次充好、以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的，沒收違法所得，處貨值百分之50以上，三倍以下罰款”。但同時，在《產(chǎn)品質(zhì)量法》里，第50條也規(guī)定了同樣的處罰條款，這就是一個很典型的法條競合情況。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條的規(guī)定，其所調(diào)整的客體“產(chǎn)品”，是指“經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。”而《商品檢驗法》所調(diào)整的對象則為“列入目錄的進(jìn)出口商品”。從范圍上看，很顯然，《產(chǎn)品質(zhì)量法》多調(diào)整的范圍要大于《商品檢驗法》所調(diào)整的范圍，兩者是包含關(guān)系。那么在這種情況下，根據(jù)法條競合處置“三優(yōu)先”原則，很顯然，相對于《產(chǎn)品質(zhì)量法》而言，《商檢法》因其調(diào)整的對象為列入目錄的進(jìn)出口商品，所以屬于特殊法，應(yīng)按照“特殊優(yōu)先于一般”的原則，對當(dāng)事人這種違法行為按照《商檢法》相關(guān)規(guī)定實施處罰。（2）想象競合想象競合，也稱為想象數(shù)罪、觀念上的數(shù)罪，或想象并合犯等，是指一個行為同時觸犯數(shù)個罪名的犯罪形態(tài)。這個概念和法條競合實際上是高度類似的，但兩者也有一個很重要的區(qū)別，即當(dāng)事人一個違法行為所觸犯的法條之間是否相互關(guān)聯(lián)。也就是說，如果兩個法條本身并不存在任何的交集，完全是因為當(dāng)事人的某個行為將其串聯(lián)起來，那么這就屬于想象競合。出現(xiàn)想象競合后，所適用的處置原則為“從一從重”原則，即選擇一個處罰幅度重的法條予以適用。例如，根據(jù)《海關(guān)總署關(guān)于偽報品名侵權(quán)案件處理問題的批復(fù)》（署法函〔2001〕219號）第2條規(guī)定：對于采取偽報、瞞報品名的手法出口侵權(quán)貨物但不涉及逃證、逃稅的案件，應(yīng)定性為進(jìn)出口侵權(quán)貨物案件，由各關(guān)法律部門按照《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查處理。當(dāng)對這條進(jìn)行分析后可以得出，當(dāng)事人采取偽報或瞞報品名的方式，其目的在于出口侵權(quán)貨物，應(yīng)定性為一個違法行為。其次，“采取偽報、瞞報品名的手法”和“出口侵權(quán)貨物”兩個違法行為所適用的法條并不產(chǎn)生任何交融，是完全獨(dú)立的個體存在，完全是因為當(dāng)事人的獨(dú)特行為強(qiáng)行讓兩個法條產(chǎn)生了特殊的關(guān)聯(lián)；最后，2001年時，海關(guān)作出行政處罰的依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施細(xì)則》。按照《實施細(xì)則》第3條之規(guī)定，“采取偽報、瞞報方式，逃證、逃稅”應(yīng)定性為走私行為，但當(dāng)事人如果“采取偽報、瞞報方式，并不逃證、逃稅”，應(yīng)屬第8條“走私情節(jié)輕微，可以從輕或免于處罰”。但當(dāng)事人出口侵權(quán)商品，根據(jù)《海關(guān)法》91條規(guī)定，應(yīng)沒收侵權(quán)貨物并處罰款，顯而易見其處罰力度要高于《實施細(xì)則》。綜上，總署批復(fù)的處理方式符合想象競合中“從一從重”原則，按照侵權(quán)方式處理并無不當(dāng)。（二）罪數(shù)理論罪數(shù)，就是犯罪行為的單復(fù)或個數(shù)，即一罪與數(shù)罪的犯罪個數(shù)。罪數(shù)形態(tài)，就是各種類型化的罪數(shù)個體形態(tài)。罪數(shù)理論可以說是目前我國刑法理論中最為復(fù)雜的一個領(lǐng)域，而且其與上文提到的“法律責(zé)任競合”實際上也是存在著一定交叉。本文中，只針對罪數(shù)理論中“處斷的一罪”即牽連犯，如何與海關(guān)行政處罰相結(jié)合進(jìn)行討論。“牽連犯”同樣是一個舶來語，其最早來源于德語“VerbrechenSkonrekurnz”，后經(jīng)日本傳入我國。牽連犯是刑法理論中的概念，是指以實施某一犯罪為目的，其方法或結(jié)果行為又觸犯其他罪名的犯罪形態(tài)。一般來說鑒于對牽連犯的處罰也是“從一重”原則，因此很多時候會與競合行為發(fā)生混淆。但實際上，牽連行為與競合行為一個最本質(zhì)的區(qū)別就在于行為的個數(shù)上是一個行為還是多個行為。即如果界定為競合，則當(dāng)事人只有一個不法行為。而如果界定為牽連，則當(dāng)事人有兩個或兩個以上的不法行為，且兩者之間具有主從性或者因果性。例如，當(dāng)事人未經(jīng)海關(guān)許可，擅自將暫時進(jìn)境貨物轉(zhuǎn)讓他人，在期限屆滿后無法按規(guī)定復(fù)運(yùn)出境。當(dāng)事人實際觸犯了兩個法條，分別是《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》18條第1項和第7項。但兩個違法行為之間存在因果關(guān)系，因為擅自轉(zhuǎn)讓的行為致使無法按時復(fù)運(yùn)出境，應(yīng)按照牽連犯處置原則，從一重處理。二.原海關(guān)與原檢疫行政處罰發(fā)生沖突后如何適用法律的認(rèn)識上文已經(jīng)對“競合理論”及“罪數(shù)理論”進(jìn)行簡要論述，可見，雖然上述兩個理論均源自刑法體系，但可以看出，因為《行政處罰法》里，對“一事不再罰”并沒有給出進(jìn)一步的解釋，致使目前行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，遇到如何判定當(dāng)事人的行為屬于“同一個違法行為”時，往往會以“責(zé)任競合”及“罪數(shù)理論”為參照，并依據(jù)其處理原則引用相關(guān)法條進(jìn)行處罰。海關(guān)機(jī)構(gòu)改革后，在原檢驗檢疫類行政處罰并入海關(guān)行政處罰的體系的背景下，如何準(zhǔn)確對當(dāng)事人的違法行為是否屬于“一事”，以及屬于哪種類型的“一事”成為難點(diǎn)。接下來，嘗試結(jié)合檢驗檢疫類違法案件的主要發(fā)生類型和上文論述內(nèi)容，對幾個典型情況進(jìn)行分析。（一）對當(dāng)事人同時觸犯未報檢及申報不實影響海關(guān)監(jiān)管秩序的行為認(rèn)定2019年，某海關(guān)發(fā)生一起真實案例，當(dāng)事人A公司向B海關(guān)申報進(jìn)口一批PBT再生塑膠粒，商品編碼申報為3907991090，無監(jiān)管條件及檢驗檢疫類別。B海關(guān)在對該批貨物抽樣送檢后認(rèn)定，該批貨物商品編碼應(yīng)歸類為3907999990，監(jiān)管條件為AB，檢驗檢疫類別為R/S，屬于法定檢驗的進(jìn)口商品，但當(dāng)事人未如實申報，有逃避海關(guān)對其商品實施進(jìn)口檢驗的情形。本案中，當(dāng)事人進(jìn)口法定檢驗商品未向海關(guān)如實申報的行為同時違反了海關(guān)監(jiān)管規(guī)定和進(jìn)口商品檢驗的規(guī)定，這就是很典型的“一個違法行為同時違反兩個法律規(guī)范”，屬于競合問題，但本案屬于法條競合還是想象競合，值得進(jìn)一步分析。首先，當(dāng)事人申報進(jìn)口該批貨物的商品編碼與經(jīng)檢驗鑒定的商品歸類編碼不符，屬于稅號申報不實情形。但經(jīng)核實，當(dāng)事人申報的稅號和實際應(yīng)歸入的稅號在稅率上無差別，同時因機(jī)構(gòu)改革后取消了出入境通關(guān)單，商品本身也無許可證件要求。根據(jù)《海關(guān)行政處罰條例》第15條（二）的規(guī)定，該案件屬于申報不實影響海關(guān)監(jiān)管秩序，應(yīng)當(dāng)予以警告或科處人民幣1千至3萬罰款。其次，該批貨物的檢驗檢疫類別為R/S，根據(jù)《商品檢驗法》第5條的規(guī)定，屬于法定檢驗的進(jìn)口商品。當(dāng)事人將該批貨物申報為無檢驗檢疫監(jiān)管條件的商品，其行為屬于對法定檢驗的進(jìn)口商品不予報檢，有逃避進(jìn)口商品檢驗情形。根據(jù)《商品檢驗法實施條例》第46條第一款之規(guī)定，應(yīng)沒收違法所得，并處貨值5%以上20%以下的罰款。再次，從上面的分析可以看出，影響海關(guān)監(jiān)管秩序和對法定檢驗的進(jìn)口商品不予報檢，兩個法條本身并無交集，只是因當(dāng)事人一個未如實申報的行為將兩個并不相干的法條串聯(lián)起來，符合想象競合的構(gòu)成特點(diǎn)，因此，當(dāng)事人的行為屬于想象競合。因此，根據(jù)想象競合處罰“從一從重”原則，應(yīng)適用《商品檢驗法實施條例》之規(guī)定對其進(jìn)行處罰。（二）個人攜帶屬于國家禁限類物品進(jìn)出境的行為認(rèn)定對進(jìn)出境人員通過旅檢渠道攜帶物品實施監(jiān)管，一直是海關(guān)重要的職責(zé)之一，原海關(guān)對于旅客違規(guī)攜帶禁限類物品的行為予以立案處罰的情況非常普遍。那么如果在旅檢渠道，有旅客攜帶超量生物制品、血液或者血液制品，未依法向海關(guān)申報但沒有藏匿等行為的，應(yīng)如何定性并實施處罰？對于這個問題，可以從以下幾個層面進(jìn)行分析：首先，機(jī)構(gòu)改革前，由于原海關(guān)與原檢疫的職能定位不同，導(dǎo)致兩個機(jī)構(gòu)對于進(jìn)出境物品的定性分類也有區(qū)別。對于原海關(guān)而言，其關(guān)注點(diǎn)在于國家政治安全、文化安全、稅款安全等，因此將進(jìn)出境物品分為：禁止、限制和合法共三類；而原檢驗檢疫則更多關(guān)注國家的生態(tài)衛(wèi)生安全，因此將進(jìn)出境物品分為：禁止和合法兩類。其次，從法律規(guī)定上看，根據(jù)《海關(guān)總署2016年43號公告》，生物制品、血液或者血液制品屬于國家限制進(jìn)出境的物品。根據(jù)《海關(guān)行政處罰條例》第19條第3項：個人攜帶超過規(guī)定數(shù)量但仍屬自用的物品進(jìn)出境，未向海關(guān)申報但并沒有以藏匿、偽裝等方式逃避海關(guān)監(jiān)管的，處物品價值20%以下罰款。根據(jù)《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》第19條第2款：攜帶自用且僅限于預(yù)防或者治療疾病用的血液制品或者生物制品出入境的，不需辦理衛(wèi)生檢疫審批手續(xù)，但需出示醫(yī)院的有關(guān)證明；允許攜帶量以處方或者說明書確定的一個療程為限。第22條第2款：攜帶物與檢疫許可證或者其他相關(guān)單證不符的，作限期退回或者銷毀處理。第34條第3項：瞞報攜帶禁止進(jìn)口的生物制品、血液或者血液制品，由海關(guān)處以警告或者100元以上5000元以下罰款。由此可以看出，對于生物制品或者血液制品，在定性上實際可以認(rèn)為是限制進(jìn)出境物品，但如果當(dāng)事人超量攜帶其進(jìn)境未向海關(guān)申報，在處罰方式上卻截然不同。再次，對于這類問題，當(dāng)事人首先是一個違法行為，即超量攜帶國家限制進(jìn)出境商品未申報，但其客體很特殊，屬于生物制品或者血液制品。從法條適用的范圍上看，很明顯，《海關(guān)行政處罰條例》中所指“限制進(jìn)出境物品”其外延范圍明顯大于《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》中規(guī)定的“應(yīng)實施檢疫的特殊攜帶物”，可以認(rèn)為兩者是包含關(guān)系。因此，根據(jù)法條競合處罰“三優(yōu)先”原則中的“特殊優(yōu)先于一般”原則，適用《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》之規(guī)定對該行為其進(jìn)行處罰。（三）對于擅自調(diào)換檢驗檢疫樣品同時毀損海關(guān)施加的封志的行為認(rèn)定根據(jù)《商檢法實施條例》規(guī)定，對于特定商品必須實施檢疫，經(jīng)驗證合格后方可進(jìn)出口，例如對進(jìn)口醫(yī)療器械就必須實施百分之百屬地檢驗。在進(jìn)行檢驗時，通常是從報檢的整批商品中隨機(jī)抽取規(guī)定數(shù)量的、在質(zhì)量上能代表整批商品的樣品實施合格評定，因此可以看出抽樣是檢驗的一個重要環(huán)節(jié)。同時，根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》規(guī)定，海關(guān)可以根據(jù)監(jiān)管需要對特定的海關(guān)監(jiān)管貨物進(jìn)行加封，未經(jīng)海關(guān)許可，任何人不得擅自開啟或者毀損。因此，在現(xiàn)實中可能存在當(dāng)事人為了達(dá)到調(diào)換待抽檢樣品的目的，擅自毀損海關(guān)在該批商品上施加的封志。該情況就是當(dāng)事人有兩個違法行為，但之間是彼此牽連的關(guān)系。調(diào)換待抽檢樣品是本行為，毀損海關(guān)封志是他行為，應(yīng)適用牽連行為從重處罰原則，適用《商檢法實施條例》進(jìn)行處罰。三.對進(jìn)一步完善的思考（一）完善法律制度1.從執(zhí)法程序上啟動《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》的修訂工作機(jī)構(gòu)改革前，原檢驗檢疫在查處違法案件時，其內(nèi)部分工是：業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)違法行為并進(jìn)行案件調(diào)查，由法制部門負(fù)責(zé)對案件進(jìn)行指導(dǎo)和審核，由局領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人集體審議后作出處罰決定。另外，還有的檢驗檢疫局實行類似原海關(guān)的集中辦案模式：由業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)違法行為并提交立案，法制或稽查部門統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)查和審理。但無論哪種辦案方式，其案件辦理程序均依據(jù)《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規(guī)定》（原質(zhì)檢總局第85號令）來執(zhí)行。2018年4月28日，海關(guān)總署通過第239號令對《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規(guī)定》予以廢止。從嚴(yán)格意義上說，從該日起，新海關(guān)辦理檢驗檢疫類行政處罰案件，在程序上依據(jù)的法律法規(guī)，只有《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》（國務(wù)院令〔2004〕0420）和《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（海關(guān)總署159號令）。目前存在的問題是：《海關(guān)行政處罰實施條例》是一部實體法和程序法相互結(jié)合的行政法規(guī)，其不僅規(guī)定了處罰的操作程序，對處罰的實體內(nèi)容也做了規(guī)定?！逗ｊP(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》則是一部單純的程序法，其是對《海關(guān)行政處罰實施條例》中程序規(guī)定的具體細(xì)化。不論是《海關(guān)行政處罰實施條例》還是《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》，其都未考慮檢驗檢疫類行政處罰案件的特點(diǎn)。比如關(guān)于“管轄”的適用、“查封、扣押”的規(guī)定、“簡單案件”的規(guī)定、“截留”適用的規(guī)定等等。這就直接導(dǎo)致各隸屬海關(guān)在辦理檢驗檢疫行政處罰案件時，缺乏程序依據(jù)。2.從實體上整合《海關(guān)行政處罰實施條例》《商檢法實施條例》等行政法規(guī)內(nèi)容目前，與海關(guān)行政處罰相關(guān)的行政法規(guī)主要有《海關(guān)行政處罰實施條例》《商品檢驗法實施條例》《動植物檢疫法實施條例》《食品安全法實施條例》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》等等。在機(jī)構(gòu)改革前，《海關(guān)行政處罰實施條例》已將知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的內(nèi)容納入其中，規(guī)定了對于侵權(quán)貨物處罰的具體條款。但對于檢驗檢疫類行政處罰的相關(guān)條款，都散見于各條例。現(xiàn)有這種模式就會直接出現(xiàn)因各個法律條款規(guī)定的具體違法行為構(gòu)成、處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)的不同，導(dǎo)致執(zhí)法人員在針對某一違法行為應(yīng)適用哪部法律會產(chǎn)生困惑，這也是本文所討論的問題。因此，可以探索嘗試在恰當(dāng)?shù)臅r期內(nèi)，對上述行政法規(guī)進(jìn)行全面梳理，重新制定一部《海關(guān)行政處罰實施條例》，并形成與之配套的部門規(guī)章等。3.對某些法律術(shù)語及概念加大釋法力度關(guān)檢融合后，新海關(guān)的通關(guān)監(jiān)管模式發(fā)生了重大變化，《海關(guān)法》的修訂也已經(jīng)提上日程。但客觀的說，修改一部法律所花費(fèi)的時間很長，要經(jīng)過充分的論證后方可實施。在新《海關(guān)法》尚未出臺之前，有必要對一些關(guān)鍵性法律概念做出進(jìn)一步明確的解釋，例如“申報”、“放行”、“監(jiān)管貨物”、“貨物價值”、“違法所得”等等。比如對于“貨物價值”的認(rèn)定。根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》第64條，貨物價值包括完稅價格、關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)海關(guān)代征稅之和。而《商品檢驗法實施條例》中，并沒有對貨物價值的具體組成部分加以說明。同時，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第72條規(guī)定卻有“本法第49條至第54條、第62條、第63條所規(guī)定的貨值金額以違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的標(biāo)價計算；沒有標(biāo)價的，按照同類產(chǎn)品的市場價格計算”的規(guī)定。從該規(guī)定可以看出，貨值金額的計算不考慮關(guān)稅等其他因素。（二）統(tǒng)一規(guī)范管理1.短期看，建議總署層面明確檢驗檢疫行政處罰職能管理司局目前存在的問題是，檢驗檢疫類行政處罰在總署層面存在職能管理定位不明的問題。據(jù)了解，檢驗檢疫類行政處罰案件的職能管理，是由政策法規(guī)司負(fù)責(zé)，還是由綜合業(yè)務(wù)司負(fù)責(zé)，目前尚未有定論。該情況直接導(dǎo)致目前在檢驗檢疫類行政處罰案