公共管理學7-公共管理技術(shù)與方法

第7章公共管理技術(shù)與方法7.1傳統(tǒng)行政方法7.2當代公共管理新方法7.3戰(zhàn)略管理1本章內(nèi)容傳統(tǒng)行政方法（1）行政手段；（2）法律手段；（3）經(jīng)濟手段；（4）思想教育

手段當代公共管理新工具（1）市場化工具；（2）工商管理技術(shù)；（3）社會化手段戰(zhàn)略管理27.1傳統(tǒng)行政方法3特點權(quán)威性強制性垂直型具體性封閉性非經(jīng)濟利益性行政手段的含義及特點行政手段是指政府公共部門憑借行政權(quán)力，依靠從上到下制定、頒布、運用政策、指令、計劃的方法，來實現(xiàn)國家對公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)組織和管理的目的。7.1.1行政手段4權(quán)威性強制性規(guī)范性穩(wěn)定性法律手段的含義與特點法律手段的含義：法律手段是指公共部門在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程序，將國家法律法規(guī)實施到具體的行政管理活動，以達到依法行政的目的。特點7.1.2法律手段5經(jīng)濟手段的含義與特點利益性間接性多樣性經(jīng)濟手段是公共管理主體根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律，運用價格、信貸、利率、稅收、工資、獎懲等經(jīng)濟杠桿和方式，通過調(diào)整經(jīng)濟利益關(guān)系而實現(xiàn)目標的行政方法。7.1.3經(jīng)濟手段61特點潛在性長期性2特點內(nèi)在穩(wěn)定性3特點M主動超前性含義：思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等心理誘導(dǎo)和行為激勵方式，激勵人們的積極性，從而達成組織目標的行政方法。具體采取的方式有：啟發(fā)教育、說服勸告、建議協(xié)商、樹立典范、輿論抑揚等。思想教育手段的含義與特點7.1.4思想教育手段77.2當代公共管理新方法87.2.1市場化工具市場化工具指的是公共部門利用市場這一資源有效配置手段，來達到提供公共物品和公共服務(wù)的目的的公共管理方法。包括：

9市場化工具010203040506070809民營化內(nèi)部市場產(chǎn)權(quán)交易放松管制用者付費合同外包特許經(jīng)營憑單制分散決策01030405060708090210民營化民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)承包或出售給私人，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產(chǎn)力，公共服務(wù)及壟斷行業(yè)向私營部門開放。民營化的方式主要有：一是采取向公眾出售股份的形式，實現(xiàn)國有企業(yè)的撤資；二是通過特許投標、合同承包，鼓勵私營部門提供可市場化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。11用者付費用者付費是公共部門根據(jù)市場原理，制定準價格，通過向消費者（民眾）出售特定公共服務(wù)，取得收入的一種政策工具。用者付費意味著公共物品或公共服務(wù)的使用者要付出一定成本，通過把價格機制引入到公共服務(wù)之中，對一些公共服務(wù)采取收費的方式。12合同外包合同外包是指政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標準，對外承包給私營企業(yè)或非營利機構(gòu)，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共物品或服務(wù)，政府用財政購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)的方式。它把民事行為中的合同引入到公共管理的領(lǐng)域中來，它的作出以合同雙方當事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強制行為為一種雙方合意的行為。合同外包常常通過使用競爭性招標投標（競標）的方式。13

外包的有效實施需要一些具體條件：（1）工作任務(wù)能夠清楚的界定；（2）存在潛在的競爭；（3）政府能夠監(jiān)測承包商的工作績效；（4）承包的條件和具體要求在合同文本中明確規(guī)定并落實。（薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學出版社，200278）其中，按照合同規(guī)定監(jiān)督承包商的工作是政府的一項重要職能?！叭绻皇且粋€精明的買家，知道該買什么，從哪兒去買，如何評價所購買的產(chǎn)品和服務(wù)，那么合同承包就會失敗?！保愓衩鳎ぞ邔?dǎo)論，北京大學出版社2009，120）14特許經(jīng)營特許經(jīng)營是由公共部門授予民營部門經(jīng)營和管理某項公共事業(yè)的權(quán)利，通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，承擔相應(yīng)的風險，從而達到公共管理目的的一種工具。特許經(jīng)營在公共物品的提供和生產(chǎn)中（特別是在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中）有各種具體運作模式，其中包括建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（Built-Operate-Transfer,BOT）模式，在政府授予特許權(quán)的情況下，民營部門為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資并建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些基礎(chǔ)設(shè)施，在特許權(quán)期限內(nèi)，民營部門有權(quán)向用戶收費。期限結(jié)束，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)就轉(zhuǎn)讓給有關(guān)的公共部門。BOT模式是當前最為常見，應(yīng)用較多的公私合作形式。15憑單制憑單制是一種借用私人市場憑單的理念和技術(shù)來改造公共服務(wù)供給的公共管理方法。憑單是政府公共部門給予有資格消費某種物品或服務(wù)的個體發(fā)放的優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個體在特定的公共服務(wù)供給組織中“消費”他們手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接受的憑單。它的基本特征是：憑單是圍繞特定物品而對特定消費者群體實施的補貼；憑單不同于補助，是直接補貼消費者而非生產(chǎn)者；憑單通常采取代金券的方式而非現(xiàn)金。16分散決策分散決策就是分權(quán)與權(quán)力下放的過程，其主要目的是通過政治和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級組織或單位能夠更加獨立，通過自由地與其他組織進行競爭。17放松規(guī)制規(guī)制是由行政制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。規(guī)制有不同形式，如規(guī)章、標準、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等。規(guī)制可以劃分為經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)則兩大類型。經(jīng)濟規(guī)制控制諸如產(chǎn)品的價格和數(shù)量、投資回報、某一產(chǎn)業(yè)中公司的進入或退出等一類的事項。社會規(guī)制控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視等一類的社會事項。18產(chǎn)權(quán)交易財產(chǎn)權(quán)利指的是人們操縱一項事物的排他性權(quán)利，它由使用權(quán)、收益權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)組成。所謂政府間的產(chǎn)權(quán)交易，是指政府之間圍繞有形和無形資源的產(chǎn)權(quán)進行的交易，其交易的方式主要依靠受讓方與讓渡方之間的合同約定。其中產(chǎn)權(quán)的交易與變更，并非單純指的是產(chǎn)權(quán)整體的轉(zhuǎn)讓。比如，對于一些公共設(shè)施，在財產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)不變的前提下，只出讓使用權(quán)。19內(nèi)部市場內(nèi)部市場是將提供公共服務(wù)的公共部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方以形成“公對公的競爭”，這樣在政府組織內(nèi)部便產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費者”兩個角色，或促使內(nèi)部組織之間進行競爭，達到提高服務(wù)質(zhì)量的效果。207.2.2工商管理技術(shù)34251目標管理顧客導(dǎo)向標桿管理全面質(zhì)量管理流程再造工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式引入到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗達成公共管理目標。21全面質(zhì)量管理全面質(zhì)量管理（totalqualitymanagement,TQM）就是以質(zhì)量為中心、以全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑。全面質(zhì)量管理的特點是：對象的全面管理、全過程的管理、全員的管理、全面運用各種管理方法和提高全社會的效益。22P階段：計劃制定階段。D階段：計劃執(zhí)行階段。C階段：執(zhí)行結(jié)果檢查階段。A階段：處理階段。23目標管理目標管理(managementbyobjectives，MBO)的功能是通過目標的設(shè)置來激勵人們的動機，指導(dǎo)人的行為，使個人的需要、期望與企業(yè)的目標掛鉤，以調(diào)動人的積極性。目標管理的核心是讓具體化展開的組織目標成為組織每個成員、每個層次、部門等行為的方向和激勵，同時又使其成為評價組織每個成員、每個層次、部門等工作績效的標準。1954年美國著名管理學家德魯克在《管理的實踐》中提出的。

24上級擬訂下級所應(yīng)達成的目標及成效下級建議本身應(yīng)達成的目標及成效對于下級目標獲得同意執(zhí)行期間成果評估定期檢查下級實施成效檢查組織的實施成效設(shè)定組織總目標及其成效評估標準調(diào)整組織機構(gòu)和權(quán)責劃分剔除因素新增因素目標循環(huán)管理過程25目標管理(managementbyobjectivesMBO)

目標管理具有四個特征是一種分權(quán)與自我控制的管理；是一種參與式管理（包括參與設(shè)定目標），它要求上級吸收下級參與到各項管理決策中來；是一種面向成果的管理，引導(dǎo)管理者從重視流程、管理制度等細節(jié)問題轉(zhuǎn)向重視組織的目標；是種系統(tǒng)化的管理，通過完整的目標體系來指導(dǎo)和安排工作。26顧客導(dǎo)向顧客導(dǎo)向要求公共部門做到顧客至上，公眾優(yōu)先，了解顧客，針對顧客的需求生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)，以顧客價值作為政策的基點，注重與顧客互動、溝通，依據(jù)收集到的顧客相關(guān)信息改善公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)，為顧客創(chuàng)造利益和價值。顧客導(dǎo)向的基本取向是以顧客為中心，即從顧客的角度出發(fā)開展活動和提供服務(wù)；以追求顧客滿意為基本精神；以社會和顧客期待為理想目標。27標桿管理標桿（benchmarking）是一種業(yè)績標準。標桿管理是一個認識和引進最佳實踐，以提高績效的管事，是一個幫助機構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平（標桿）的過程，并盡量了解它們是怎么樣達到那種水準的，以便使產(chǎn)生那種水準的做法和程序得以運用到自己的組織機構(gòu)中。28流程再造流程再造首先興起于私人領(lǐng)域，是一種由信息化引發(fā)的新管理工具或管理技術(shù)。政府流程再造是要對公共治理的理念、原則、行為方式等管理模式、組織結(jié)構(gòu)模式、業(yè)務(wù)模式和服務(wù)傳遞方式進行根本性再思考和徹底再設(shè)計，以提高公共管理的績效和服務(wù)質(zhì)量。政府流程再造就是試圖改變傳統(tǒng)的行政管理模式，創(chuàng)造面向顧客、服務(wù)公眾的公共組織體制，重新界定政府角色，更新管理方式，以適應(yīng)變化著的環(huán)境的要求。297.2.3社會化手段

社會化手段是指利用社會資源，在一種互動的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)公共管理目標的公共管理方法。社會化手段的具體方法包括：

1.社區(qū)治理

2.志愿者服務(wù)

3.公眾參與及聽證會307.3戰(zhàn)略管理31注重目標達成未來導(dǎo)向識別機會與威脅多重目標的統(tǒng)一直覺與理性分析持續(xù)性與循環(huán)性注重外部環(huán)境2345671戰(zhàn)略的涵義及特征戰(zhàn)略是指組織在復(fù)雜多變的環(huán)境下，為實現(xiàn)組織目標而制定的一系列長遠性和全局性的關(guān)于組織發(fā)展方向和行動方案的規(guī)劃。7.3.1戰(zhàn)略管理概述32公共部門戰(zhàn)略管理的根本性質(zhì)是公共性

公共部門戰(zhàn)略管理追求的目標是創(chuàng)造公共價值，實現(xiàn)公共利益公共部門戰(zhàn)略管理的內(nèi)容及過程與其特殊的背景結(jié)合在一起7.3.2公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)公共部門的戰(zhàn)略計劃，出現(xiàn)在20世紀80年代的初期，它落后于私人部門十幾年；而戰(zhàn)略管理的引入，卻是在20世紀80年代的后期，只比私人部門晚幾年。337.3.3公共部門戰(zhàn)略管理過程戰(zhàn)略管理是一個客觀、系統(tǒng)、邏輯的過程與步驟。從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，可將戰(zhàn)略管理分為三個階段：戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略控制。它們之間相互聯(lián)系、不可分割，共同形成一個循環(huán)的、持續(xù)上升的過程。34戰(zhàn)略規(guī)劃模式及含義PEST分析1SWOT分析22,,,,戰(zhàn)略規(guī)劃就是對公共部門內(nèi)外環(huán)境進行分析，在綜合分析的基礎(chǔ)上，尋找發(fā)展的趨勢，發(fā)現(xiàn)發(fā)展的威脅和機會，選擇出具有可能性和可行性的戰(zhàn)略，確定戰(zhàn)略方案。戰(zhàn)略分析是其中最重要的一環(huán)，PEST分析法和SWOT分析法是常見的戰(zhàn)略分析方法。35PEST分析1PEST分析方法是一個宏觀環(huán)境分析模型：首先搜集對組織戰(zhàn)略產(chǎn)生影響的政治法律（politics）、經(jīng)濟（economy）、社會文化（society）和技術(shù)（technology）四個方面的因素；其次是對這四個因素進行仔細分析，理清這些因素對戰(zhàn)略的影響，找到本組織需要考慮的因素；最后是對這些因素進行評價（如專家打分法），確定關(guān)鍵戰(zhàn)略因素。36SWOT分析2SWOT分析是一種綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素，進行系統(tǒng)分析評價，進而選擇最優(yōu)戰(zhàn)略的常用方法。這里的S指組織內(nèi)部的優(yōu)勢（strength）,W指組織內(nèi)部的劣勢（weakness）,O指組織外部環(huán)境的機會（opportunity），T指組織外部環(huán)境的威脅（threat）。SWOT分析是通過了解本組織的優(yōu)勢和弱勢，抓住組織外部的機會，規(guī)避組織外部的威脅，從而制定行動戰(zhàn)略的方法。37SWOT分析即strength,weakness,opportunity，threat。38戰(zhàn)略發(fā)動制定行動計劃

組織保障營造戰(zhàn)略實施軟環(huán)境戰(zhàn)略實驗全面實施01020304050607物質(zhì)基礎(chǔ)保障戰(zhàn)略實施是將戰(zhàn)略管理方案付諸實踐，逐步實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的過程。過程戰(zhàn)略實施3