環(huán)境資源的監(jiān)督管理實務課件

第五章 環(huán)境資源的監(jiān)督管理第五章 環(huán)境資源的監(jiān)督管理1第一節(jié)環(huán)境資源監(jiān)督管理概述一、環(huán)境資源國家監(jiān)督管理的產生與發(fā)展從總體上看環(huán)境資源領域中的國家管理，大致分為四個主要階段：第一階段：環(huán)境資源管理為國家的一般職責。20世紀50年代以前，國家對自然資源主要進行行業(yè)管理和經濟管理，將環(huán)境污染主要看做技術經濟問題。環(huán)境領域的國家干預與管理只是間接方式，主要為國家的保護公眾健康的一般職責。第二階段：環(huán)境資源管理為國家專門性職責。20世紀50年代，人們認識到資源問題已是世界性的重大問題，專項自然資源管理逐漸形成體系；環(huán)境問題已是社會“公害”。解決環(huán)境資源問題需要國家直接的干預，一些政府部門開始擁有有限的專門性環(huán)境管理職能。第一節(jié)環(huán)境資源監(jiān)督管理概述一、環(huán)境資源國家監(jiān)督管理的產生2第三階段：環(huán)境資源管理為國家的基本職能。20世紀60年代末，人們認識到環(huán)境資源問題是一個與政治、社會、經濟、技術和觀念等密切相關的綜合問題，需要設立國家專門部門進行綜合管理。第四階段：國家環(huán)境資源管理職能的深入、全面發(fā)展。20世紀90年代以來。人類對環(huán)境資源與發(fā)展的認識進入到一個新階段：建立新的發(fā)展觀——可持續(xù)發(fā)展觀。P155第三階段：環(huán)境資源管理為國家的基本職能。20世紀603二、環(huán)境資源監(jiān)督管理的概念和類型廣義上，環(huán)境資源監(jiān)督管理是指運用行政、經濟、政策法律、科學技術、宣傳教育等手段，對各種影響環(huán)境資源的行為進行規(guī)劃、調控和監(jiān)督，以協調環(huán)境保護與經濟、社會發(fā)展的關系，人與自然的關系和人與人的關系，達到保護和改善環(huán)境資源、保障人體健康、促進經濟社會與環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的目的。狹義上，環(huán)境資源監(jiān)督管理指環(huán)境資源行政監(jiān)督管理，即環(huán)境資源行政監(jiān)督管理部門對各種影響環(huán)境資源的行為進行規(guī)劃、調控的監(jiān)督管理活動。二、環(huán)境資源監(jiān)督管理的概念和類型4環(huán)境資源監(jiān)督管理分類：1、從監(jiān)督管理主體劃分： ①立法機關監(jiān)督管理 ②司法機關監(jiān)督管理 ③行政機關監(jiān)督管理 ④社會監(jiān)督管理 ⑤企業(yè)監(jiān)督管理其中，環(huán)境資源行政監(jiān)督管理是主要類型，其機構設置是各級人民政府的環(huán)境資源行政監(jiān)督管理部門。環(huán)境資源監(jiān)督管理分類：其中，環(huán)境資源行政監(jiān)督管理是52、從監(jiān)督管理的對象從事的影響環(huán)境資源的活動劃分 ①生產活動的監(jiān)督管理。如工業(yè)、農業(yè)生產。 ②流通服務活動的監(jiān)督管理。如金融、保險、商業(yè)、服務業(yè)、交通、醫(yī)療等。 ③生活活動的監(jiān)督管理。如社會生活、日常生活。3、從監(jiān)督管理內容劃分 ①環(huán)境質量監(jiān)督管理 ②生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理 ③自然資源監(jiān)督管理2、從監(jiān)督管理的對象從事的影響環(huán)境資源的活動劃分64、從環(huán)境資源要素劃分①大氣環(huán)境資源監(jiān)督管理②水環(huán)境資源監(jiān)督管理③土壤環(huán)境與土地資源監(jiān)督管理④生物環(huán)境資源監(jiān)督管理⑤聲環(huán)境資源監(jiān)督管理⑥輻射環(huán)境監(jiān)督管理⑦礦產資源監(jiān)督管理5、從監(jiān)督管理地域范圍劃分4、從環(huán)境資源要素劃分5、從監(jiān)督管理地域范圍劃分7目前世界各國環(huán)境資源管理的體制和方式各有不同，也是正在極力探索的內容之一，但環(huán)境資源監(jiān)督管理的發(fā)展趨勢是：以政府組織為主體的行政調整機制、以營利性的企業(yè)組織為主體的市場調整機制和以非政府非營利組織為主體的社會調整機制相結合的管理形式。目前世界各國環(huán)境資源管理的體制和方式各有不同8三、環(huán)境資源監(jiān)督管理體制環(huán)境資源監(jiān)督管理體制是指國家進行環(huán)境資源監(jiān)督管理的組織結構、職權結構及這些組織和職權的運行方式。廣義上講，包括立法體制、司法體制和行政管理體制等；狹義上講，專指環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制。環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制包括：⒈各種環(huán)境資源行政管理機構的設置及相互關系⒉各種環(huán)境資源行政管理機構的職責、權限劃分及其運行機制⒊協調環(huán)境資源行政管理事務中有關權力、責任、相互關系的方式等三、環(huán)境資源監(jiān)督管理體制環(huán)境資源監(jiān)督管理體制是指國家9其中，環(huán)境資源行政管理機構是環(huán)境資源行政管理體制的核心和重要組成部分，主要包括環(huán)境資源行政機關和根據法律授予環(huán)境資源行政管理職責的其他組織。環(huán)境資源行政機關是按照憲法和有關組織法的規(guī)定設立的，以行使環(huán)境資源行政權，對國家環(huán)境資源行政事務進行管理監(jiān)督的機關（分為中央環(huán)境資源行政機關和地方環(huán)境資源行政機關）；根據法律授予環(huán)境資源行政管理職責的其他組織，包括法律授權的非行政機構、環(huán)境資源行政機關依法委托授權的非行政機構。環(huán)境資源行政管理體制均由國家憲法、國家組織法和環(huán)境資源法律明確規(guī)定。其中，環(huán)境資源行政管理機構是環(huán)境資源行政管理體制的核10第二節(jié) 環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制一、環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制構建的原則（一）“公共資源”理論環(huán)境資源主要是公共資源，個體對公共資源的自由選擇與利用和社會對公共資源的分散管理，能夠產生破壞性的競爭。從公共管理角度而言，行政管理權力主體越多、越分散，對環(huán)境資源的保護就越無力，環(huán)境資源狀況就越壞。反過來說，行政權力越統(tǒng)一，越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，各國在構建環(huán)境資源監(jiān)督管理體制時，在同一層次的政府級別中，一般是實行統(tǒng)一指揮，加強集中調控，推行主要管理功能部門的專門化，確立單一權力結構和單一行政領導系統(tǒng)。第二節(jié) 環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制一、環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制11（二）效率原則隨著管理化的公共行政的發(fā)展，效率原則成為評價政府活動及體制的合理性的重要標準之一。一般認為，管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權力機構，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以提高效率，克服無責任性和混亂性。（三）公眾利益與民主決策原則環(huán)境資源管理在某種意義上是對環(huán)境資源的分配與控制。在對這種資源供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正、合理，使這種分配有益于實現社會的共同利益，即公眾的長遠利益。要實現長遠利益必然要求合作和參與決策。因此，集體決策、民主決策便成為應用正義與公平的必要條件。一般認為，合理、公正的環(huán)境資源管理體制應存在于民主決策與功能權力集中的復合結構之中。多元的決策權力與單一的控制執(zhí)行中心相結合即“決策多元化與執(zhí)行專門化”的結構構成了環(huán)境資源管理體制。（二）效率原則隨著管理化的公共行政的發(fā)展，效12二、國外環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制二、國外環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制13三、中國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制（一）體制發(fā)展與相關立法概況我國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制是隨著經濟體制的演變而變化的，現今的發(fā)展方向是實現資源集中統(tǒng)一管理與分級、分區(qū)、分流域管理相結合。1973年，全國環(huán)境保護會議1974年12月成立國務院環(huán)境保護領導小組，標志著中國現代環(huán)境行政管理機構建設的起步。1979年頒布的《環(huán)境保護法》（試行），明確規(guī)定了各級環(huán)境保護行政機構及其職責和三項環(huán)境管理基本制度。1982年12月，國務院撤銷國務院環(huán)境保護領導小組，將其業(yè)務并入城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，在該部內設立環(huán)境保護局。1984年5月成立了國務院環(huán)境保護委員會。1988年成立國務院直屬的國家環(huán)境保護局。三、中國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制（一）體制發(fā)展與相關立法概況141989年頒布的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結合的環(huán)境行政管理體制。1998年將環(huán)境保護局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，作為國務院的主管環(huán)境保護工作的直屬機構，同時撤銷國務院環(huán)境保護委員會，并把國家科委的國家核安全局并入國家環(huán)境保護總局。同年6月，經國務院批準的《國家環(huán)境保護總局職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》，對國家環(huán)境保護總局的職能、內設機構、人員編制等作了具體規(guī)定。中國的自然資源行政監(jiān)督管理體制經歷了三次重大轉變：新中國成立之初至1978年改革開放前的“集中統(tǒng)一的微觀企業(yè)式管理”，自然資源管理體制高度集中統(tǒng)一；改革開放后20多年來的微觀企業(yè)式和宏觀調控式相混合的管理模式；現階段，隨著中國社會主義市場經濟體制逐步建立，正在建立政企分開、政事分開、集中高效的自然資源管理體制。1989年頒布的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理151950年中國地質工作計劃指導委員會成立。1952年地質部成立。1970年地質部并入國家計委，下設地質局。1975年改設國家地質總局。1979年又將國家地質總局改為地質部。1986年《礦產資源法》《土地管理法》頒布，中國土地和礦產兩大自然資源的管理開始步入法制化軌道。此后單項資源管理職能逐漸趨于加強和集中，法律意義上的單項資源相對集中的管理體制開始形成。1998年主要由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建的國土資源部成立，標志著我國國土資源相對集中管理體制開始構建，基本實現了中央一級國土資源管理由部門分散管理向相對集中管理的過渡。

1950年中國地質工作計劃指導委員會成立。16通過這次改革，明確了國土資源部為國務院主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用的職能部門。同時，明確了國家海洋局是由國土資源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護、依法維護海洋權益、組織海洋科技研究的行政機構。明確了國家測繪局是由國土資源部管理的主管全國測繪事業(yè)的行政機構。通過這次改革，明確了國土資源部為國務院主管土17第五章 環(huán)境資源的監(jiān)督管理第五章 環(huán)境資源的監(jiān)督管理18第一節(jié)環(huán)境資源監(jiān)督管理概述一、環(huán)境資源國家監(jiān)督管理的產生與發(fā)展從總體上看環(huán)境資源領域中的國家管理，大致分為四個主要階段：第一階段：環(huán)境資源管理為國家的一般職責。20世紀50年代以前，國家對自然資源主要進行行業(yè)管理和經濟管理，將環(huán)境污染主要看做技術經濟問題。環(huán)境領域的國家干預與管理只是間接方式，主要為國家的保護公眾健康的一般職責。第二階段：環(huán)境資源管理為國家專門性職責。20世紀50年代，人們認識到資源問題已是世界性的重大問題，專項自然資源管理逐漸形成體系；環(huán)境問題已是社會“公害”。解決環(huán)境資源問題需要國家直接的干預，一些政府部門開始擁有有限的專門性環(huán)境管理職能。第一節(jié)環(huán)境資源監(jiān)督管理概述一、環(huán)境資源國家監(jiān)督管理的產生19第三階段：環(huán)境資源管理為國家的基本職能。20世紀60年代末，人們認識到環(huán)境資源問題是一個與政治、社會、經濟、技術和觀念等密切相關的綜合問題，需要設立國家專門部門進行綜合管理。第四階段：國家環(huán)境資源管理職能的深入、全面發(fā)展。20世紀90年代以來。人類對環(huán)境資源與發(fā)展的認識進入到一個新階段：建立新的發(fā)展觀——可持續(xù)發(fā)展觀。P155第三階段：環(huán)境資源管理為國家的基本職能。20世紀6020二、環(huán)境資源監(jiān)督管理的概念和類型廣義上，環(huán)境資源監(jiān)督管理是指運用行政、經濟、政策法律、科學技術、宣傳教育等手段，對各種影響環(huán)境資源的行為進行規(guī)劃、調控和監(jiān)督，以協調環(huán)境保護與經濟、社會發(fā)展的關系，人與自然的關系和人與人的關系，達到保護和改善環(huán)境資源、保障人體健康、促進經濟社會與環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的目的。狹義上，環(huán)境資源監(jiān)督管理指環(huán)境資源行政監(jiān)督管理，即環(huán)境資源行政監(jiān)督管理部門對各種影響環(huán)境資源的行為進行規(guī)劃、調控的監(jiān)督管理活動。二、環(huán)境資源監(jiān)督管理的概念和類型21環(huán)境資源監(jiān)督管理分類：1、從監(jiān)督管理主體劃分： ①立法機關監(jiān)督管理 ②司法機關監(jiān)督管理 ③行政機關監(jiān)督管理 ④社會監(jiān)督管理 ⑤企業(yè)監(jiān)督管理其中，環(huán)境資源行政監(jiān)督管理是主要類型，其機構設置是各級人民政府的環(huán)境資源行政監(jiān)督管理部門。環(huán)境資源監(jiān)督管理分類：其中，環(huán)境資源行政監(jiān)督管理是222、從監(jiān)督管理的對象從事的影響環(huán)境資源的活動劃分 ①生產活動的監(jiān)督管理。如工業(yè)、農業(yè)生產。 ②流通服務活動的監(jiān)督管理。如金融、保險、商業(yè)、服務業(yè)、交通、醫(yī)療等。 ③生活活動的監(jiān)督管理。如社會生活、日常生活。3、從監(jiān)督管理內容劃分 ①環(huán)境質量監(jiān)督管理 ②生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理 ③自然資源監(jiān)督管理2、從監(jiān)督管理的對象從事的影響環(huán)境資源的活動劃分234、從環(huán)境資源要素劃分①大氣環(huán)境資源監(jiān)督管理②水環(huán)境資源監(jiān)督管理③土壤環(huán)境與土地資源監(jiān)督管理④生物環(huán)境資源監(jiān)督管理⑤聲環(huán)境資源監(jiān)督管理⑥輻射環(huán)境監(jiān)督管理⑦礦產資源監(jiān)督管理5、從監(jiān)督管理地域范圍劃分4、從環(huán)境資源要素劃分5、從監(jiān)督管理地域范圍劃分24目前世界各國環(huán)境資源管理的體制和方式各有不同，也是正在極力探索的內容之一，但環(huán)境資源監(jiān)督管理的發(fā)展趨勢是：以政府組織為主體的行政調整機制、以營利性的企業(yè)組織為主體的市場調整機制和以非政府非營利組織為主體的社會調整機制相結合的管理形式。目前世界各國環(huán)境資源管理的體制和方式各有不同25三、環(huán)境資源監(jiān)督管理體制環(huán)境資源監(jiān)督管理體制是指國家進行環(huán)境資源監(jiān)督管理的組織結構、職權結構及這些組織和職權的運行方式。廣義上講，包括立法體制、司法體制和行政管理體制等；狹義上講，專指環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制。環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制包括：⒈各種環(huán)境資源行政管理機構的設置及相互關系⒉各種環(huán)境資源行政管理機構的職責、權限劃分及其運行機制⒊協調環(huán)境資源行政管理事務中有關權力、責任、相互關系的方式等三、環(huán)境資源監(jiān)督管理體制環(huán)境資源監(jiān)督管理體制是指國家26其中，環(huán)境資源行政管理機構是環(huán)境資源行政管理體制的核心和重要組成部分，主要包括環(huán)境資源行政機關和根據法律授予環(huán)境資源行政管理職責的其他組織。環(huán)境資源行政機關是按照憲法和有關組織法的規(guī)定設立的，以行使環(huán)境資源行政權，對國家環(huán)境資源行政事務進行管理監(jiān)督的機關（分為中央環(huán)境資源行政機關和地方環(huán)境資源行政機關）；根據法律授予環(huán)境資源行政管理職責的其他組織，包括法律授權的非行政機構、環(huán)境資源行政機關依法委托授權的非行政機構。環(huán)境資源行政管理體制均由國家憲法、國家組織法和環(huán)境資源法律明確規(guī)定。其中，環(huán)境資源行政管理機構是環(huán)境資源行政管理體制的核27第二節(jié) 環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制一、環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制構建的原則（一）“公共資源”理論環(huán)境資源主要是公共資源，個體對公共資源的自由選擇與利用和社會對公共資源的分散管理，能夠產生破壞性的競爭。從公共管理角度而言，行政管理權力主體越多、越分散，對環(huán)境資源的保護就越無力，環(huán)境資源狀況就越壞。反過來說，行政權力越統(tǒng)一，越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，各國在構建環(huán)境資源監(jiān)督管理體制時，在同一層次的政府級別中，一般是實行統(tǒng)一指揮，加強集中調控，推行主要管理功能部門的專門化，確立單一權力結構和單一行政領導系統(tǒng)。第二節(jié) 環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制一、環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制28（二）效率原則隨著管理化的公共行政的發(fā)展，效率原則成為評價政府活動及體制的合理性的重要標準之一。一般認為，管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權力機構，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以提高效率，克服無責任性和混亂性。（三）公眾利益與民主決策原則環(huán)境資源管理在某種意義上是對環(huán)境資源的分配與控制。在對這種資源供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正、合理，使這種分配有益于實現社會的共同利益，即公眾的長遠利益。要實現長遠利益必然要求合作和參與決策。因此，集體決策、民主決策便成為應用正義與公平的必要條件。一般認為，合理、公正的環(huán)境資源管理體制應存在于民主決策與功能權力集中的復合結構之中。多元的決策權力與單一的控制執(zhí)行中心相結合即“決策多元化與執(zhí)行專門化”的結構構成了環(huán)境資源管理體制。（二）效率原則隨著管理化的公共行政的發(fā)展，效29二、國外環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制二、國外環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制30三、中國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制（一）體制發(fā)展與相關立法概況我國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制是隨著經濟體制的演變而變化的，現今的發(fā)展方向是實現資源集中統(tǒng)一管理與分級、分區(qū)、分流域管理相結合。1973年，全國環(huán)境保護會議1974年12月成立國務院環(huán)境保護領導小組，標志著中國現代環(huán)境行政管理機構建設的起步。1979年頒布的《環(huán)境保護法》（試行），明確規(guī)定了各級環(huán)境保護行政機構及其職責和三項環(huán)境管理基本制度。1982年12月，國務院撤銷國務院環(huán)境保護領導小組，將其業(yè)務并入城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，在該部內設立環(huán)境保護局。1984年5月成立了國務院環(huán)境保護委員會。1988年成立國務院直屬的國家環(huán)境保護局。三、中國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制（一）體制發(fā)展與相關立法概況311989年頒布的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結合的環(huán)境行政管理體制。1998年將環(huán)境保護局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，作為國務院的主管環(huán)境保護工作的直屬機構，同時撤銷國務院環(huán)境保護委員會，并把國家科委的國家核