行政立法與公共選擇

行政立法與公共選擇[教學(xué)目標(biāo)]運(yùn)用公共選擇理論，分析"真實(shí)世界"中的行政立法現(xiàn)象，并由此理解作為一種機(jī)制設(shè)計(jì)的行政立法面臨的信息和激勵(lì)問題。[基礎(chǔ)概念]行政立法公共選擇利益集團(tuán)[特別說明]本講義直接引用作者博士論文《行政法與公共選擇》中"行政立法與公共選擇"的一部分（已作刪改及技術(shù)處理），與課堂講授內(nèi)容不盡一致，供閱讀參考。關(guān)于行政立法的原理和中國行政立法體制等基礎(chǔ)問題，參考講授內(nèi)容。一、行政立法的兩種基礎(chǔ)理論回顧：公共利益理論與公共選擇理論二、立法的"供給-需求"關(guān)系與利益集團(tuán)三、中國行政立法的公共選擇機(jī)制四、中國部門利益與行政立法五、信息、激勵(lì)與中國行政立法的改革（略）一、行政立法的兩種基礎(chǔ)理論回顧：公共利益理論與公共選擇理論在立法領(lǐng)域，存在兩種對(duì)立的基礎(chǔ)理論：一是作為規(guī)范理論的公共利益理論，一是作為實(shí)證理論的公共選擇理論。前者的基本觀點(diǎn)是法律應(yīng)當(dāng)反映"公意"（publicopinion），代表全體人民，或者"最大多數(shù)人民的最大利益。"具體到行政立法領(lǐng)域，官員被假設(shè)成為了公共利益、公共秩序和行政效率而行使立法權(quán)的利他主義者。立法也可能"從維護(hù)人民意志與利益的神圣權(quán)力，變?yōu)榍址溉嗣駲?quán)益的手段；從表達(dá)社會(huì)公平與正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，變?yōu)榱⒎ㄕ邔M統(tǒng)治的工具"，在這種情況下，立法權(quán)"異化"了。但是，人民可以通過選舉、輿論監(jiān)督和司法審查等民主制度糾正這種異化。這種理論以政治領(lǐng)域（追求公益）和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)（追求私利）的嚴(yán)格界分為前提，根植于方法上的有機(jī)體主義（如超人民的國家，神秘的"公意"）和利他主義的假設(shè)。公共選擇理論拒絕接受這些簡(jiǎn)單化的、"幼稚的"觀點(diǎn)。公共選擇學(xué)派證明了"真實(shí)世界"中不存在，也不可能存在一種以純粹尋求"公共利益"最大化為目標(biāo)的田園詩景象。阿羅的"不可能性定理"表明，試圖找出一套規(guī)則或程序，從一定社會(huì)狀況下的個(gè)人選擇順序推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會(huì)選擇順序，一般是辦不到的。（參見Arrow,K.J.(1963),SocialChoiceandIndividualValues,2ndEdition,YaleUniversityPress,NewHaven.阿羅主要因?yàn)樘岢龊妥C明了這個(gè)"不可能性定理"而獲得1972年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。）立法領(lǐng)域也是一個(gè)類似于經(jīng)濟(jì)交易的政治市場(chǎng)，理性的、自利的和追求效用最大化的個(gè)人和利益集團(tuán)將通過選票和金錢交換對(duì)自己有利的法案。這種"自由競(jìng)爭(zhēng)"的結(jié)果是使法律完全成為立法者和少數(shù)利益集團(tuán)尋求權(quán)力和利益最大化的工具，最終，利益分散和難以組織起集體行動(dòng)的社會(huì)大眾淪落為忍氣吞聲的受害者。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，要改變這種狀況不能依賴傳統(tǒng)的民主制度和倫理說教，而必須進(jìn)行立憲改革和在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的基礎(chǔ)上理解和處理機(jī)制設(shè)計(jì)中種種復(fù)雜的信息和激勵(lì)問題。我的研究將不直接涉入既定的法律是"好"是"壞"的評(píng)價(jià)，而是把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向此類實(shí)證問題：為什么某些不公正的行政法--事實(shí)上它們?yōu)閿?shù)眾多且具有廣泛的代表性--得以頒布？它們是如何被通過的？為什么尚不被廢止？中國的利益集團(tuán)是如何影響或決定這些法律的制定過程的？以及我們?nèi)绾卧诮?jīng)濟(jì)人假設(shè)和機(jī)制設(shè)計(jì)理論的指導(dǎo)下改善中國的行政立法？對(duì)這些問題的回答初步提供了一個(gè)關(guān)于中國行政立法的實(shí)證理論框架。二、立法的"供給-需求"關(guān)系與利益集團(tuán)立法是一種交易。經(jīng)典的公共選擇文獻(xiàn)把立法理解為一種尋求"供給-需求"（supply-demand）均衡的過程。（最權(quán)威的論述，參見Tollison,R.D.(1988),'PublicChoiceandLegislation',VirginiaLawReview,74,339-71.）由于立法具有再分配的性質(zhì)，即某些人從中受益，而另外一些人，因此受到侵害。立法需求就是指試圖通過影響立法過程來尋租或逐利的欲望和潛在的可能性，法律的"有效需求者"（effectivedemanders）是指那些能夠有效地組織起集體行動(dòng)的集團(tuán)，他們用不到1美元的組織成本而從立法中獲得1美元的收益。因此立法是一種財(cái)富的轉(zhuǎn)移過程，而那些需要1美元以上的組織成本才能抵制自己的1美元不被奪走的分散的利益集團(tuán)和個(gè)人就成了立法財(cái)富轉(zhuǎn)移的"供給者"（suppliers）。當(dāng)然這種供給不是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書上所指的自愿供給，而是由于組織成本太高和國家是一種強(qiáng)制機(jī)制而被迫屈從的供給。那么，誰來操縱這個(gè)立法的供需過程呢？他們是實(shí)際監(jiān)控（monitor）立法過程的政治家、官僚和其他政治代理人。這些人可以被理解為"立法經(jīng)紀(jì)人"（brokersoflegislation），他們事實(shí)上正如經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的經(jīng)紀(jì)人一樣在立法供給者和需求者之間比較并建立均衡（equilibrium）。根據(jù)利益集團(tuán)理論的一般邏輯，這些立法經(jīng)紀(jì)人將犧牲那些分散的利益以增進(jìn)那些組織良好的利益集團(tuán)的利益，作為回報(bào)，他們獲得選票，競(jìng)選捐款和其他金錢、物質(zhì)利益。經(jīng)紀(jì)人也可能在立法中表現(xiàn)了自己的意識(shí)形態(tài)偏好（ideologypreferences）和追求立法"政績(jī)"，但要受到立憲的、政治的和經(jīng)濟(jì)上"成本-收益"計(jì)算的約束。理解立法市場(chǎng)的關(guān)鍵是立法經(jīng)紀(jì)人和特殊利益集團(tuán)的關(guān)系。利益集團(tuán)（interestgroups）是"一個(gè)具有共同態(tài)度的團(tuán)體，通過影響政府決策向社會(huì)中的其他團(tuán)體提出一定的利益要求或某種聲明"，或者說，是"那些有某種共同的目標(biāo)并試圖對(duì)公共政策施加影響的個(gè)人的有組織的實(shí)體。"公共選擇理論關(guān)于立法中的利益集團(tuán)采取廣義的理解，即"利益集團(tuán)指的是利用任何組織形式游說、支持或反對(duì)相關(guān)立法的團(tuán)體，而不僅僅限于經(jīng)注冊(cè)登記的團(tuán)體和協(xié)會(huì)"。（Tollison,R.D.(1988),'PublicChoiceandLegislation",VirginiaLawReview,74,339~71.）特殊利益集團(tuán)是指成員較少，能有效地組織集體行動(dòng)以產(chǎn)生重大的個(gè)人收益（substantialpersonalbenefits），而把很小的人均成本強(qiáng)加在利益分散的，為數(shù)眾多的選民身上的小集團(tuán)。特殊利益集團(tuán)是立法的有效需求者。傳統(tǒng)的利益集團(tuán)理論認(rèn)為，有共同利益的個(gè)人組成的集團(tuán)通?？偸窃噲D增進(jìn)那些共同利益，這一點(diǎn)至少在涉及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)被認(rèn)為是理所當(dāng)然的。換言之，如果某一集團(tuán)中的成員有共同的利益或目標(biāo)，那么就可以合乎邏輯地推出，只要那一集團(tuán)中的個(gè)人是理性的和尋求自我利益的，他們就會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)那一目標(biāo)，這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)實(shí)際上是"個(gè)人行動(dòng)的目的是追求他自身利益最大化"的命題的推廣。但是奧爾森認(rèn)為：從理性的和尋求自身利益的行為這一前提可以邏輯地推出集團(tuán)會(huì)從自身利益出發(fā)采取行動(dòng)，這種觀念事實(shí)上是不正確的。如果一個(gè)集團(tuán)中的所有個(gè)人在實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)目標(biāo)后都能夠獲利，由此也不能推論出他們會(huì)采取行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，即使他們都是有理性的和尋求自我利益的。實(shí)際上，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自身利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。換句話說，即使一個(gè)大集團(tuán)中的所有個(gè)人都是有理性的和尋求自身利益的，而且作為一個(gè)集團(tuán)，他們采取行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益。（[美]奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店，1995，第2頁。）立法在邏輯上具有配置（做蛋糕）和再分配（分蛋糕）的兩種可能性質(zhì)，但由于一個(gè)集團(tuán)通常只代表整個(gè)社會(huì)中的一小部分成員的利益，所以，奧爾森的結(jié)論是："各種社會(huì)組織采取集體行動(dòng)的目標(biāo)幾乎無例外地都是爭(zhēng)取重新分配財(cái)富，而不是為了增加總的產(chǎn)出--換句話說，他們都是'分利集團(tuán)'（或者，用一句比較文雅的語言說，都希望'坐享其成'）。在奧爾森發(fā)表《集體行動(dòng)的邏輯》（1965），提出組織嚴(yán)密的小集團(tuán)比大集團(tuán)更有利于組織集體行動(dòng)影響公共決策這一經(jīng)典論述之后，以斯蒂格勒為代表的芝加哥公共選擇學(xué)派，以布坎南和塔洛克為代表的弗吉尼亞公共選擇學(xué)派分別重點(diǎn)研究和發(fā)展了立法過程中的經(jīng)濟(jì)管制理論和尋租理論。這些研究對(duì)傳統(tǒng)的立法和管制理論（公共利益理論）提出了最直接、最嚴(yán)厲的批判。立法是一種復(fù)雜的交易過程，特殊利益集團(tuán)的尋租行為打破了立法的供需平衡。作為"直接的非生產(chǎn)性尋利行為"（directlyunproductiveprofit-seeking），尋租導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)和無效率，--"把那些本當(dāng)可以用于價(jià)值生產(chǎn)活動(dòng)的資源被用于只不過是為了決定分配結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)。"也極度不公平--少數(shù)人（利益集團(tuán)）獲得集中的利益和特權(quán)，而把成本分?jǐn)傇跒閿?shù)眾多的，利益分散的社會(huì)公眾的身上。在尋租社會(huì)中，政治家、官僚和其他政治代理人并非僅僅是組織財(cái)富分配的、中立的立法經(jīng)紀(jì)人，他們積極地通過立法進(jìn)行創(chuàng)租（rentcreation）和抽租（rentextraction）。政府的管制立法并非為了公共利益，而是由受管制的企業(yè)俘獲（收買）的政府為后者的特殊利益實(shí)施的，施蒂格勒（G.Stigler）研究表明："管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為了受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。"（參見Stigler,G.J.(1971),'TheTheoryofEconomicRegulation',BellJournalofEconomicsandmanagementScience,2,137-46.）只有政治家在考慮選票的支持或職位的穩(wěn)定時(shí)，才可能采取一種既有利于生產(chǎn)者又有利于消費(fèi)者的立法均衡策略。（參見Peltzman,S.(1976),'Towardamoregeneraltheoryofregulation',JournalofLawandEconomics,Vol.19,No.2,pp.211-40.）三、中國行政立法的公共選擇機(jī)制與"供給-需求"關(guān)系分析中國官員和利益集團(tuán)在行政立法中的公共選擇，比較西方的情形，區(qū)別不在于行為動(dòng)機(jī)的不同，而是尋求自身利益最大化時(shí)所面臨的約束條件不同。在缺乏充分的市場(chǎng)交易和結(jié)社自由的中國社會(huì)，官僚部門本身是最大的特殊利益集團(tuán)，官僚部門的核心地位造成了一個(gè)在信息和價(jià)格上被嚴(yán)重扭曲的行政立法市場(chǎng)：它們既是立法的有效需求者，又是控制立法供需關(guān)系的經(jīng)紀(jì)人，這種雙重角色的交疊使得官僚部門有充分的激勵(lì)和力量去損害作為立法供給者的社會(huì)大眾或作為虛擬的"委托人"的人民的利益。我在此討論兩個(gè)問題：中國行政立法體現(xiàn)了什么樣的公共選擇機(jī)制？中國行政立法中"供給-需求"關(guān)系的獨(dú)特性是什么？我這里定義的行政立法，是指一切制定行政性法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)，"制定"，是指一個(gè)包括立法規(guī)劃、起草、討論（聽證、協(xié)商、征詢意見）、表決和公布的立法過程，而不限于表決（通過）程序。這就是說，國務(wù)院向全國人大及其常務(wù)委員會(huì)提出立法規(guī)劃和立法草案，以及有關(guān)地方政府提出地方性法規(guī)草案等參與、影響或決定法律和地方性法規(guī)的表決（通過）程序的活動(dòng)都是重要的行政立法活動(dòng)。我認(rèn)為，只有從過程而不是結(jié)果來定義立法，才有可能有效觀察和解釋中國行政立法中種種復(fù)雜而獨(dú)特的公共選擇現(xiàn)象。下面我從最一般的意義上討論中國行政立法的公共選擇機(jī)制問題。我提出下列論斷主要是在與西方國家（尤其是美國）的比較中形成的。第一，從選擇的范圍上看，行政立法權(quán)缺乏明確的法律限制和道德約束。強(qiáng)大的中央政府及其支配下的人民代表大會(huì)根據(jù)《憲法》（第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)）和《立法法》（第56條肯定了國務(wù)院幾乎不受限制的立法權(quán)）的"授權(quán)"，可以通過對(duì)一切邏輯上可能的"行政領(lǐng)域"及相關(guān)的私人事務(wù)（如道德和信仰問題）的立法控制而建立起一個(gè)"行政法帝國"。第二，從選擇的合法性基礎(chǔ)上看，政策、意識(shí)形態(tài)和法律（包括憲法）分別提供了三種行政立法的合法性來源。其中，政策在立法規(guī)劃和合法依據(jù)中屬于重要地位。中國行政立法除了解釋性的實(shí)施細(xì)則或辦法外，幾乎不存在明確的合法性來源，即使指出了依據(jù)的名稱，也未見有立法以準(zhǔn)確的授權(quán)條款為依據(jù)的。國務(wù)院和部委、直屬機(jī)構(gòu)既有授權(quán)立法權(quán)，也有"固有立法權(quán)"，更重要的是在"條件未成熟時(shí)"國務(wù)院可代替全國人大及其常務(wù)委員會(huì)先行制定法規(guī)。事實(shí)上行政立法基本上無須有確定的依據(jù)。第三，從選擇的目標(biāo)上看，行政立法整體上體現(xiàn)了行政優(yōu)先原則，政府立法（包括起草法律）的指導(dǎo)思想是把法律視作權(quán)力工具而非權(quán)利保障。第四，從選擇的主體上看，中國行政立法的最重要的選擇主體，或曰立法經(jīng)紀(jì)人是國務(wù)院行政官員，包括部委、直屬機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和從事具體的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)劃、起草和協(xié)調(diào)的國務(wù)院法制辦、各部委局的政策法規(guī)司（或條法司、法制司）的官員。第五，從選擇的程序上看，行政立法主要是一個(gè)自上而下的公共選擇過程。公民缺乏有效的參與權(quán)。第六，從選擇的權(quán)力控制與救濟(jì)機(jī)制上看，中國行政立法的違憲、違法問題只能通過內(nèi)部的自律性機(jī)制來校正，既缺乏歐陸式的違憲審查或憲法訴訟，也缺乏美國式的司法審查制度。第七，從選擇的結(jié)果上看，中國行政立法在行政權(quán)與公民權(quán)的制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)出嚴(yán)重的對(duì)立和內(nèi)在的不平衡性。全國人大常委會(huì)法工委兩位官員非常真切地指出：由于長(zhǎng)期受"官本位"（實(shí)質(zhì)是行政權(quán)本位）歷史傳統(tǒng)的影響，我國行政立法特別是80年代以來的行政立法帶有明顯的行政主義傾向，行政機(jī)關(guān)是20年來行政立法的最大受益者，他們不斷運(yùn)用立法擴(kuò)張權(quán)力，將一些不正當(dāng)?shù)臋?quán)力通過立法加以合法化，使公民權(quán)利與行政權(quán)力之間失去平衡，公民權(quán)利空間不斷受到來自行政權(quán)的擠壓。這是立法異化的明顯表現(xiàn)。......反映在立法中，對(duì)確認(rèn)行政管理權(quán)的法律，聞立則喜，多多益善，大干快上，而對(duì)規(guī)范行政行為的法律，則能不立就不立，能少立則少立，能拖延則拖延；對(duì)行政權(quán)和公民義務(wù)的規(guī)定能明確則明確，能具體則具體，能強(qiáng)化則強(qiáng)化，而對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約和公民權(quán)利的保護(hù)則能原則則原則，能回避則回避，能淡化則淡化。（陳斯喜、童衛(wèi)東："人大立法推動(dòng)依法行政調(diào)研報(bào)告"，載于應(yīng)松年、袁曙宏（主編）：《走向法治政府》，第410頁。）本文對(duì)1996-2000年間頒布的47部行政法律（其中新制定30部，修正17部）的"法律責(zé)任"部分進(jìn)行了全面的查閱和統(tǒng)計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：除了2000年7月8日新修正的《海關(guān)法》較全面地規(guī)定了海關(guān)的賠償責(zé)任（第94-95條）和海關(guān)工作人員的行政處分和刑事責(zé)任（第96-99條）外，其他40來部法律的規(guī)定都是失衡的，例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》在詳細(xì)地列出了多達(dá)19條（第73-91條）的法律責(zé)任（包括警告，一萬元至一百萬元之間的罰款、沒收違法所得、停止生產(chǎn)、責(zé)令關(guān)閉、限期拆除、暫扣或吊銷許可證、承擔(dān)賠償責(zé)任和刑事責(zé)任等12種懲罰手段）后，第94條規(guī)定了官員的"責(zé)任"，即"海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，造成海洋環(huán)境污染損害的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。"又如，《公路法》在嚴(yán)厲地規(guī)定了公民的12條法律責(zé)任后，最后（第86條）規(guī)定官員的"責(zé)任"為"交通主管部門，公路管理機(jī)構(gòu)的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。"第八，從博弈論的角度看，中國的行政立法在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中難以形成制度內(nèi)的均衡，或者說，行政官員和公民個(gè)人很難同時(shí)在行政法的制度框架內(nèi)形成最優(yōu)戰(zhàn)略組合。根據(jù)上述分析，中國行政立法市場(chǎng)上的"供給-需求"關(guān)系可以概括為下列五個(gè)特征：第一，缺乏相對(duì)獨(dú)立的第三方立法經(jīng)紀(jì)人。官僚部門既是行政立法的經(jīng)紀(jì)人，又是有效的需求者--通過法律尋求自身權(quán)力和利益的最大化。第二，立法市場(chǎng)的有效需求者是官僚集團(tuán)及其依附性特殊利益集團(tuán)，前者可以單獨(dú)行動(dòng)，也可以通過與后者的聯(lián)合形成政企同盟，政社同盟等等，其目的是通過互惠合作的共謀來獲取"法定"的最大權(quán)力和利益。第三，立法的供給者是利益分散和難以組織集體行動(dòng)的"大集團(tuán)"。第四，立法市場(chǎng)交易規(guī)則極端不公正。"大集團(tuán)"與普通公民是交易結(jié)果的接受者，而不是交易過程的參與者。第五，由于中國行政立法是一個(gè)在信息和價(jià)格上被嚴(yán)重扭曲的，不完全和不公平的準(zhǔn)市場(chǎng)交易過程。因此市場(chǎng)是不出清的，供需關(guān)系是失衡的--需求無限，而可供給的資源是有限的，由于力量的不對(duì)稱性，這就出現(xiàn)了中國立法市場(chǎng)上獨(dú)特的混亂和危機(jī)：官僚部門通過立法爭(zhēng)權(quán)奪利和依法打架。四、中國的部門利益與行政立法我的基本觀點(diǎn)是，1980年代以來中國不均衡且不平衡的行政立法是特殊利益集團(tuán)作用的結(jié)果。中國的特殊利益集團(tuán)，我指的是具有明確的組織邊界和法定特權(quán)，能夠通過有效的集體行動(dòng)來決定或影響立法的進(jìn)程以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的個(gè)人的集合。主要有4種：官僚集團(tuán)，官僚性企業(yè)集團(tuán)，官僚性行業(yè)協(xié)會(huì)，官僚性社會(huì)團(tuán)體。除官僚集團(tuán)外，其他集團(tuán)也主要是國家通過行政的手段自上而下地成立的，這些集團(tuán)以內(nèi)部組織的官僚化和外部行動(dòng)的權(quán)力性支配而著稱。下面以國務(wù)院部門的立法為例，闡明中國行政立法的不平衡與不均衡。1．部門利益與行政立法（1）：以電信管制立法為例電信管制立法是煙草、電力、民航、鐵路、石油化工等中國經(jīng)濟(jì)管制立法的縮影，郵電部和改革后的信息產(chǎn)業(yè)部（電信管理局）的行政立法行為是其他中央經(jīng)濟(jì)主管部門立法行為的典型。本文全面地考察了自1989年放松管制（從禁止到限制準(zhǔn)入）到2000年底的21部行政法規(guī)（由郵電部或信息產(chǎn)業(yè)部起草，國務(wù)院發(fā)布或轉(zhuǎn)批）、規(guī)章和規(guī)范性文件，基本的結(jié)論是：上述立法或政策自始至終強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)制性的審批許可和處罰制度來限制進(jìn)入，郵電部和信息產(chǎn)業(yè)部"被授予"了種種審批許可與處罰權(quán)，而很少對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任。表：中國電信管制立法中的行政權(quán)與行政責(zé)任（1989-2000）序號(hào) 法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件的名稱 許可審批權(quán) 處罰權(quán) 行政責(zé)任 管制機(jī)關(guān) 1 郵電部、國家工商局《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)郵電通信企業(yè)的審批、登記和管理的通知》（1989.4.20） 國家壟斷電信經(jīng)營，通信企業(yè)由郵電部審批，工商核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》，軍隊(duì)、電力等部門經(jīng)批準(zhǔn)可建專用通信設(shè)施 無 無 郵電部 2 郵電部《關(guān)于非郵電部門的單位或個(gè)人經(jīng)營郵電業(yè)務(wù)的審查登記問題的通知》（1989.8.15） 無線尋呼與移動(dòng)通信、電召業(yè)務(wù)，郵電部審批，最終過渡到郵電部門統(tǒng)一經(jīng)營 非法經(jīng)營者按有關(guān)規(guī)定辦理，不明確 無 郵電部 3 郵電部《關(guān)于程控用戶交換機(jī)進(jìn)網(wǎng)審批、檢測(cè)的暫行規(guī)定》（1989.8.18） 進(jìn)網(wǎng)許可證 無 無 郵電部（通信司） 4 《關(guān)于加強(qiáng)無線通信網(wǎng)審批和管理有關(guān)問題的通知》（1990.12.27） 審批新建、擴(kuò)建、改建無線專用通信網(wǎng) 無 無 國家無線電管理委員會(huì)、郵電部 5 郵電部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)管理的意見》（1993.6.30） 實(shí)行申報(bào)制度和經(jīng)營許可證制度（禁止外商進(jìn)入） 警告、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令停止經(jīng)營、沒收、罰款、吊銷許可證 以權(quán)謀私者，嚴(yán)肅處理，無具體規(guī)定 郵電部省級(jí)郵電局 6 郵電部《從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》（1993.9.11） 無線電尋呼、移動(dòng)通信，經(jīng)營許可證 通報(bào)批評(píng)、吊銷經(jīng)營許可證 行政處分，無具體規(guī)定 郵電部省級(jí)郵電局 7 郵電部、國家工商局《關(guān)于從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理有關(guān)問題的通知》（1993.10.14） 經(jīng)營許可證營業(yè)執(zhí)照 "依法處罰" 無 郵電部省級(jí)郵電局工商行政部門 8 國務(wù)院《關(guān)于同意組建中國聯(lián)合通信有限公司的批復(fù)》（1993.12.14） 電信業(yè)進(jìn)入"雙寡頭壟斷"階段 無 無 郵電部 9 郵電部《電信終端設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理規(guī)定》（1995.2） 進(jìn)網(wǎng)許可證 無 無 郵電部 10 《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》（國務(wù)院，1996.2.1） 只準(zhǔn)使用郵電部公用電信網(wǎng)國際出入口信道，國務(wù)院審批新建互聯(lián)網(wǎng)絡(luò) 警告、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令停止聯(lián)網(wǎng)，可以并處15000元以下罰款 無 國務(wù)院經(jīng)濟(jì)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、郵電部 11 郵電部發(fā)布《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)出入口信通管理辦法》（1996.4.9） 審批、辦理使用手續(xù)，按國際出租電路標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi) 同上 無 郵電部 12 郵電部發(fā)布《中國公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》（1996.4.9） 審批、辦理接入手續(xù)，收費(fèi) 警告、撤銷批準(zhǔn)文件、"按有關(guān)規(guī)定處罰" 無 郵電部 13 郵電部發(fā)布《專用網(wǎng)與公用網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的暫行規(guī)定》（1996.7.24） 審批專用網(wǎng)的設(shè)立和聯(lián)網(wǎng) 無 無 郵電部（電信政務(wù)司）、省級(jí)郵電局 14 《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》（國務(wù)院修正，1997.5.20） 國際聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可證 警告、責(zé)令停止聯(lián)網(wǎng)、15000元以下罰款，沒收違法所得 無 國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組、郵電部 15 《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實(shí)施辦法》（1998.2.13） 國際聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可證工商登記注冊(cè) 同上 無 領(lǐng)導(dǎo)小組郵電部 16 信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理辦法》（1997.12.31） 進(jìn)網(wǎng)許可證 警告、一萬元以下罰款、違法所得3倍以下罰款 "追究責(zé)任"，無具體規(guī)定 信息產(chǎn)業(yè)部（電信管理局） 17 信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》（1999.9.7） 規(guī)定主導(dǎo)電信企業(yè)的聯(lián)網(wǎng)義務(wù)，包括提供特種業(yè)務(wù) 警告、三萬元以下罰款、賠償直接經(jīng)濟(jì)損失 無 信息產(chǎn)業(yè)部 18 信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《電信網(wǎng)碼資源管理暫行辦法》（2000.4.25） 對(duì)碼號(hào)資源實(shí)行審批制、收費(fèi) 警告、5000元以上三萬元以下罰款 "依法給予行政處分"，無具體規(guī)定 信息產(chǎn)業(yè)部、地方電信主管部門 19 國務(wù)院發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》（2000.9.25） 從事經(jīng)營性服務(wù)實(shí)行經(jīng)營許可證制度、非經(jīng)營性服務(wù)實(shí)行備案制度 沒收違法所得、處違法所得3倍以上5倍以下罰款，無違法所得或不足5萬元的，處10萬元以上100萬元以下罰款，關(guān)閉網(wǎng)站，吊銷經(jīng)營許可證 降級(jí)、撤職、開除 信息產(chǎn)業(yè)部省級(jí)電信主管部門 20 信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》（2000.11.6） 在經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)許可證的基礎(chǔ)上實(shí)行專項(xiàng)審批、備案制 同上 無 信息產(chǎn)業(yè)部省級(jí)電信主管部門 21 國務(wù)院發(fā)布《電信條例》（2000.9.25） 電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度，重要的電信業(yè)務(wù)資費(fèi)由國務(wù)院電信、價(jià)格部門提請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn) 根據(jù)各種情況，處以1萬元以上100萬元以下各種罰款、停業(yè)整頓、吊銷許可證 "依法給予行政處分"，無具體規(guī)定 國務(wù)院（定價(jià)）信息產(chǎn)業(yè)部省級(jí)電信主管部門 2.官僚利益集團(tuán)與行政立法（2）：以藥品監(jiān)督管理立法為例藥品監(jiān)督管理是以增進(jìn)和維護(hù)國民健康和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)為合法性基礎(chǔ)的社會(huì)管制，它是其他消費(fèi)者保護(hù)、生命安全、環(huán)境保護(hù)與公害防治等社會(huì)管制的代表。國家藥品監(jiān)督管理局的行政立法行為在所有其他社會(huì)管制立法中具有一定代表性。國家藥品監(jiān)督管理局同時(shí)具有三重身份：立法者、執(zhí)法者和監(jiān)督者。這三重身份的結(jié)合使它完全具有了近乎專制者的特權(quán)：通過立法"授予"自己不受限制的權(quán)力，通過執(zhí)法去實(shí)現(xiàn)權(quán)力和利益的最大化，通過"監(jiān)督"逃避自己的責(zé)任。我首先通過全面考察了國家藥品監(jiān)督管理局成立以來（1998年機(jī)構(gòu)改革前為國家醫(yī)藥管理局）發(fā)布的所有相關(guān)規(guī)章（集中在1999、2000年），共計(jì)17部及其擬訂的行政法規(guī)1部，證明了我上述推論。表：國家藥品監(jiān)督管理局管制立法中的行政權(quán)與行政責(zé)任（1999－2000）序號(hào) 規(guī)章名稱 許可審批收費(fèi)權(quán) 處罰權(quán) 行政責(zé)任 管制機(jī)關(guān)（發(fā)證、收費(fèi)機(jī)關(guān)） 1 《新藥審批辦法》（1999.4.22） 新藥證書，收取審批費(fèi)、技術(shù)復(fù)核和樣品檢驗(yàn)費(fèi) 根據(jù)《藥品研究與申報(bào)注冊(cè)違規(guī)處理辦法》處罰（以下簡(jiǎn)稱《處理辦法》） 無 國家藥品監(jiān)督管理局，省級(jí)主管部門行使初審權(quán) 2 《新生物制品審批辦法》（1999.4.22） 實(shí)行國家一級(jí)審批制度，核發(fā)新藥證書和批準(zhǔn)文號(hào) 同上 無 國家藥品監(jiān)督管理局 3 《新藥保護(hù)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》（1999.4.22） 審查，核發(fā)新批準(zhǔn)文號(hào)、收取審批費(fèi) 作偽證或其他弄虛作假者，按《藥品管理法》及有關(guān)規(guī)定處理 無 國家藥品監(jiān)督管理局 4 《仿制藥品審批辦法》（1999.4.22） 審批、核發(fā)批準(zhǔn)文號(hào)、收取審批費(fèi) 按《處理辦法》處罰，過去被吊銷批準(zhǔn)文號(hào)者，5年內(nèi)不得申報(bào) 無 國家藥品監(jiān)管管理局 5 《進(jìn)口藥品管理辦法》（1999.4.22） 審批，核發(fā)《進(jìn)口藥品注冊(cè)證》、按"有關(guān)規(guī)定繳費(fèi)" 警告、停止進(jìn)口檢驗(yàn),禁止銷售、使用 無 國家藥品監(jiān)督管理局 6 《藥品流通監(jiān)督管理辦法（暫行）》（1999.6.15） 藥品經(jīng)營企業(yè)許可證、營業(yè)執(zhí)照、批發(fā)與零集分離 警告、1千元以上3萬元以下罰款，或依據(jù)《藥品管理法》處罰 濫用職權(quán)者要嚴(yán)肅處理，無具體規(guī)定 國家及各級(jí)藥品主管部門 7 《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（1999.6.18） 監(jiān)控藥品劑生產(chǎn)的全過程和原料藥生產(chǎn)的關(guān)鍵工序，質(zhì)量驗(yàn)證 無 無 國家藥品監(jiān)督管理局、各級(jí)藥品監(jiān)督質(zhì)檢部門 8 《處方藥與非除方藥分類管理辦法（試行）》（1999.6.18） 審批非處方藥目錄、批發(fā)或零售企業(yè)需具有《藥品經(jīng)營企業(yè)許可證》 無 無 國家藥品監(jiān)督管理局 9 《戒毒藥品管理辦法》（1999.6.26） 審批生產(chǎn)、確定戒毒藥品的國家標(biāo)準(zhǔn) 按《藥品管理法》及有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定處罰 無 國家藥品監(jiān)督管理局 10 《麻黃素管理辦法》（1999.6.26