公共政策分析

公共政策分析1、 公共政策的本質(zhì)及特征本質(zhì)：公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。特征：（1） 階級(jí)性；公共政策是公共權(quán)力為解決某一社會(huì)問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產(chǎn)物。明顯的政治傾向與階級(jí)性，會(huì)強(qiáng)烈地表現(xiàn)于每一項(xiàng)政策之中。（2） 整體性；整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過程中。（3） 超前性；任何政策都有明確的政策目標(biāo)，即解決政策問題所要達(dá)到的目的、結(jié)果和狀態(tài)。先進(jìn)的政策目標(biāo)，決定了政策應(yīng)是超前的。（4） 層次性；政策作為政府行為的產(chǎn)出項(xiàng)，根據(jù)不同層次的政策主體，會(huì)具有不同規(guī)格。盡管不同的政策間是相互聯(lián)系的，但不同類型的政策之間并非是“平起平坐”的關(guān)系，而有主次之分。（5） 多樣性；公共政策的多樣性，顯然源于政策的“公共”特征?，F(xiàn)代政府在社會(huì)生活中所處的舉足輕重的地位，直接由政府職能的日益拓展所決定。多數(shù)人把政府職能分為政治統(tǒng)治、社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理職能。（6） 合法性；體現(xiàn)政治行為的政策，本身就具有一定法律性質(zhì)。它首先表現(xiàn)在內(nèi)容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現(xiàn)在程序上要嚴(yán)格守法。2、 公共政策的功能（1） 導(dǎo)向功能；公共政策的導(dǎo)向功能，有兩種作用形式：一種是直接引導(dǎo)，另一種是間接引導(dǎo)。從作用結(jié)果來看，公共政策的導(dǎo)向功能包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能。公共政策所具有的導(dǎo)向功能是客觀的，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的。（2） 調(diào)控功能；公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾，進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。政策的調(diào)控作用，主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。公共政策的調(diào)控功能，也有直接的和間接的兩種形式。（3） 分配功能；公共政策具有利益的分配功能，這種功能需要回答三個(gè)方面的問題：將那些滿足社會(huì)需求的資源（即利益）向誰分配？如何分配？什么是最佳分配？3、公共政策分析框架的構(gòu)成要素（1） 政策問題；政策問題是從大量社會(huì)問題中篩選出來的，如何篩選，誰參與篩選，其結(jié)果會(huì)大相徑庭。（2） 政策目標(biāo)；所謂政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。（3） 政策方案；為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。擬定可選擇的各種備選方案，也是政策分析的基礎(chǔ)。（4） 政策模型；按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對(duì)研究對(duì)象和過程某一方面的本質(zhì)屬性進(jìn)行的一種抽象描述。（5） 政策資源；在政策制定與實(shí)際執(zhí)行中，都會(huì)消耗各種資源，尤其在執(zhí)行中。政府的“作為”，以能提供多少資源為基礎(chǔ)，這是政策分析的前提條件。（6） 政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；任何一種政策分析必須是理性的，而且是以多元理性為基礎(chǔ)的，這種多元理性基本包括以下內(nèi)容：技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法律理性、社會(huì)理性和實(shí)質(zhì)理性。（7） 政策效果；衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個(gè)方面：社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益。（8） 政策環(huán)境；即制約和影響公共政策的制定與實(shí)施結(jié)果的外在因素，其中包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境。（9）政策信息；政策信息是反映國家進(jìn)行各種政策性活動(dòng)的意志、主張、傾向的信號(hào)，以及表現(xiàn)這類活動(dòng)的各種關(guān)系。4、 社會(huì)問題的解決途徑及其各自特點(diǎn)（1） 作為非正式部門的社區(qū)社區(qū)是我們解決問題的最基本途徑，無論對(duì)于私人問題還是社會(huì)問題都是如此。社區(qū)是個(gè)體之間通過各種途徑形成各種非正式的、但又非常緊密的關(guān)系的領(lǐng)域。社區(qū)的最主要特點(diǎn)是它的非正式性。比如，在社區(qū)中所形成的各種關(guān)系一般不需要通過法律承認(rèn)的正式程序進(jìn)行認(rèn)可。（2） 三個(gè)正式部門出來社區(qū)之外，其他三個(gè)部門都主要是一種正式部門。這包括：A、 政府；政府的主要特點(diǎn)包括：（1）它是現(xiàn)代社會(huì)中公共物品（和服務(wù)）的主要提供者；（2）它由各種正式的公共機(jī)構(gòu)（或組織）組成；（3）它在提供物品（或服務(wù)）時(shí)一般并不以營利為目的；（4）它通過合法地行使強(qiáng)制力來達(dá)到自己的目標(biāo)。B、 市場(chǎng)；市場(chǎng)的主要特點(diǎn)包括：（1）它是現(xiàn)代社會(huì)中私人物品（或服務(wù)）的主要提供者；（2）它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成；（3）市場(chǎng)中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務(wù)）的主要目的是為了獲得最大利潤(rùn)；（4）分散決策和基于互利的自主交易是市場(chǎng)提供物品（或服務(wù)）的主要模式。C、 第三部門；第三部門的范疇包括了余下的各種機(jī)構(gòu)或組織。其主要特點(diǎn)有：（1）它既可能提供私人物品（或服務(wù)），也可能提供公共物品（服務(wù)）；（2）它主要由正式的組織構(gòu)成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織；（3）它在提供物品（和服務(wù)）時(shí)一般并不以營利為主要目標(biāo)；（4）它的活動(dòng)往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務(wù)）的過程中進(jìn)行自愿的合作來解決問題。5、 公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成（1） 公共政策主體；是指直接或間接地參與公共政策全過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。公共政策主體主要包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益集團(tuán)、思想庫、大眾傳媒和公民個(gè)人等。我國公共政策主體主要有兩大類，一類是官方?jīng)Q策者，是指廣義的政府，即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及中國共產(chǎn)黨。另一類是非官方參與者，包括利益集團(tuán)、政治黨派、大眾傳媒、思想庫和公民個(gè)人等。（2） 公共政策客體；是公共政策所發(fā)生作用的對(duì)象，包括公共政策所要處理的社會(huì)問題和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員（目標(biāo)群體）兩個(gè)方面。公共政策的直接客體是社會(huì)問題。另一方面，公共政策是通過調(diào)整和規(guī)范社會(huì)成員的行為來達(dá)成政策目標(biāo)，社會(huì)成員或目標(biāo)群體則構(gòu)成了公共政策的間接客體。（3） 公共政策環(huán)境；公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對(duì)公共政策產(chǎn)生作用和影響的因素皆可歸為公共政策環(huán)境。其主要包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境和國際環(huán)境。6、 影響社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的影響因素（1） 公民個(gè)人的作用；從某種意義上來講，很多具有公共性質(zhì)的問題都是由私人問題引發(fā)而來的。（2） 利益團(tuán)體的作用；利益集團(tuán)通過游說、宣傳、助選、抗議等手段，迫使政府將其提出的問題列入政策議程，并采納有利于自己的政策建議，或者通過各種手段阻止對(duì)自己利益產(chǎn)生損害的政策，以最大限度的維護(hù)本團(tuán)體成員的利益。（3） 政治領(lǐng)袖的作用；政治領(lǐng)袖不論是出于公眾價(jià)值觀和政治使命感，還是出于個(gè)人需要和團(tuán)體利益的考慮，都會(huì)密切關(guān)注社會(huì)中出現(xiàn)的問題，提出對(duì)特定問題的解決方案，并在可能的條件下，將其告知公眾，以引起必要的回應(yīng)。（4） 政府體制的作用；一個(gè)國家的政府體制，特別是其民主程度和開放程度，從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達(dá)方式，從而對(duì)社會(huì)問題進(jìn)入政府議程產(chǎn)生重要的影響作用。（5） 大眾傳媒的作用；在信息社會(huì)，大眾傳媒憑借其覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，傳播信息、制造輿論、溝通思想、普及知識(shí)，有效地影響著社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的效率和質(zhì)量。（6） 專家學(xué)者的作用；在科研機(jī)構(gòu)、高等院校中工作的專家學(xué)者憑借自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)特長(zhǎng)，既能及時(shí)捕捉到社會(huì)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)問題，又能科學(xué)預(yù)見到社會(huì)發(fā)展中的潛在問題，并能夠憑借自己的特殊地位和重要影響，進(jìn)行問題分析和政策發(fā)動(dòng)，從而為社會(huì)問題進(jìn)入政策議程創(chuàng)造條件。（7） 問題自身的作用；社會(huì)問題自身的特征（特殊性程度、社會(huì)重要性程度、關(guān)聯(lián)期的長(zhǎng)短、問題復(fù)雜程度、先例的明確程度）對(duì)政策議程的建立具有非常重要的影響。7、 政策方案評(píng)估的基本內(nèi)容（1） 政策方案價(jià)值的評(píng)估；主要是對(duì)政策方案進(jìn)行價(jià)值分析。它所要回答的主要問題是：為什么設(shè)計(jì)這一方案？與政策目標(biāo)是否一致？為了誰的利益？期望達(dá)到什么結(jié)果？?jī)?yōu)先考慮的問題是什么？值不值得為這些目標(biāo)去奮斗？要對(duì)這些問題進(jìn)行論證和評(píng)估，就必須對(duì)政策目標(biāo)產(chǎn)生的背景和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而確定其價(jià)值所在。（2） 政策方案效果的評(píng)估；這是對(duì)一個(gè)政策方案將會(huì)產(chǎn)生的效果進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，來決定該政策方案的取舍。要對(duì)產(chǎn)生的各種效果進(jìn)行綜合評(píng)估、權(quán)衡利弊，來選擇那些能產(chǎn)生積極、正面、預(yù)期效果的政策方案。（3） 政府方案風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估；不同的政策方案有著不同的風(fēng)險(xiǎn)程度，必須對(duì)各個(gè)備擇方案風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱程度、防范性措施的準(zhǔn)備程度進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，以選擇出那些在類似條件下風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的方案。（4） 政策方案可行性的評(píng)估；方案可行性評(píng)估又叫可行性論證，是政策方案評(píng)估、論證中最主要的任務(wù)。技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、政治可行性和行政可行性是影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最重要因素。8、 政策方案規(guī)劃的程序（1） 政策目標(biāo)的確定；在公共政策基本思想的指導(dǎo)下，選擇好政策目標(biāo)是政策制定的主要內(nèi)容，因?yàn)樗菦Q策者期望通過政策制定和實(shí)施所要達(dá)到的社會(huì)效果。（2） 備擇方案的設(shè)計(jì)；備擇方案的設(shè)計(jì)可以分兩步走，第一步是進(jìn)行政策方案的輪廓設(shè)想，主要解決兩個(gè)問題：一是為實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，大致可提出多少個(gè)可能的政策方案；二是將各方案的輪廓要勾畫出來，并進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，內(nèi)容包括行動(dòng)原則、指導(dǎo)方針、發(fā)展階段等方面。第二步是對(duì)政策方案加以細(xì)化。要做好兩方面的工作：一是對(duì)在輪廓設(shè)想階段初步提出的方案加以篩選；二是對(duì)初步選出的方案加工細(xì)化。（3） 政策方案的評(píng)估；設(shè)計(jì)出各種政策方案之后，就要對(duì)它們進(jìn)行評(píng)估和論證。一般來說，政策方案評(píng)估包括價(jià)值評(píng)估、效果評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和可行性評(píng)估。其中，可行性評(píng)估是政策方案評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。（4） 政策方案的優(yōu)選；經(jīng)過政策方案設(shè)計(jì)并加以評(píng)估論證的多個(gè)備擇方案，并非都能被決策主體一一選中并加以執(zhí)行。通過系統(tǒng)的分析與評(píng)價(jià)，決策系統(tǒng)只能選擇或綜合出一個(gè)最理想的方案，這一過程就是政策方案的優(yōu)選，或政策方案的抉擇。政策方案優(yōu)選的標(biāo)準(zhǔn)主要包括效益、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等。在政策制定過程中，決策者只有對(duì)最終選擇的政策方案形成一致的共識(shí)，政策才能最終被制定出來，方案優(yōu)選過程中決策者形成共識(shí)的途徑通常有三種，即交換、說服和強(qiáng)制。9、 公共政策合法化的含義從廣義角度而言，一般認(rèn)為，能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的過程就是公共政策的合法化過程。從狹義角度來講，主要偏重于從法律角度來解釋公共政策合法化這一概念，它包括決策主體合法、決策程序合法、政策內(nèi)容合法等內(nèi)容。10、公共政策執(zhí)行過程（1） 政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段；主要有以下幾個(gè)方面：A、 進(jìn)行政策宣傳，加強(qiáng)政策認(rèn)知；所謂政策宣傳，是指向社會(huì)公眾宣布和傳播公共政策的意圖和內(nèi)容，促使和引導(dǎo)政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體的行為向著宣傳者所希望的方向發(fā)展。B、 做好組織準(zhǔn)備；組織準(zhǔn)備主要是指機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備。C、 進(jìn)行物質(zhì)準(zhǔn)備；物質(zhì)準(zhǔn)備主要是指政策執(zhí)行所需的經(jīng)費(fèi)（財(cái)力）和必要的設(shè)備（物力）兩個(gè)方面的準(zhǔn)備。D、 制定執(zhí)行計(jì)劃；制定政策執(zhí)行計(jì)劃時(shí)，必須遵循下列原則：客觀原則、彈性原則和統(tǒng)籌原則。（2） 政策執(zhí)行的實(shí)施階段；它包括政策實(shí)驗(yàn)、全面推廣、指揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制等內(nèi)容。A、 政策實(shí)驗(yàn)；在進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的過程中，需要注意以下幾個(gè)方面的問題：第一，要注意選點(diǎn)的代表性和典型性；第二，實(shí)驗(yàn)方案的設(shè)計(jì)要周密；第三，要重視對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)果的總結(jié)與分析。B、 全面推廣；在政策實(shí)施的全面推廣階段，必須遵循原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。C、 指揮協(xié)調(diào)；要實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員之間的整合，就離不開統(tǒng)一的指揮和有力的協(xié)調(diào)。指揮和協(xié)調(diào)作為兩種重要的功能性活動(dòng)，貫穿于政策執(zhí)行全過程。D、 監(jiān)督控制；其是政策執(zhí)行過程的保障環(huán)節(jié)。對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督控制主要是為了保證政策執(zhí)行活動(dòng)遵循政策原定方案，監(jiān)督檢查政策內(nèi)容是否得到貫徹執(zhí)行，看看各項(xiàng)措施是否違背全局利益或整體利益的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正一切違背政策目標(biāo)的行為，提高政策執(zhí)行的效率，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（3） 政策執(zhí)行的總結(jié)階段；政策執(zhí)行總結(jié)包括以下兩個(gè)環(huán)節(jié)：A、 績(jī)效評(píng)估；首先，政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估是檢驗(yàn)政策執(zhí)行效率、效益和公平性的基本