論食品安全監(jiān)管的行政問(wèn)責(zé)研究

論食品安全監(jiān)管的行政問(wèn)責(zé)研究

摘要：隨著人民生活水平的不斷提高，與食品相關(guān)的行業(yè)近年來(lái)更是呈現(xiàn)百花盛放的繁榮局面。但是，各種食品安全方面的重大事件也不斷的出現(xiàn)，給人民的健康安全帶來(lái)了極大的威脅，給國(guó)家和人民的利益造成了極大的損失。食品安全現(xiàn)狀已經(jīng)引起越來(lái)越廣泛的社會(huì)關(guān)注。如何保障食品安全、提高監(jiān)管力度，成為了全社會(huì)著重關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。因此，探討食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)制度具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文首先對(duì)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)相關(guān)概念進(jìn)行概述，其次對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管的行政問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，先對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，并對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)案例進(jìn)行分析，總結(jié)出近年來(lái)我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)取得的進(jìn)展；再次總結(jié)歸納出我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)存在的主要問(wèn)題；最后提出完善我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的建議。希望通過(guò)本文的研究，能使我國(guó)食品安全監(jiān)管體系和行政問(wèn)責(zé)制更好的結(jié)合在一起，在食品安全方面發(fā)揮更重要的作用。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品安全監(jiān)管；行政問(wèn)責(zé)

Abstract

Withthecontinuousimprovementofpeople'slivingstandards,thefood-relatedindustryhasbeenprosperousinrecentyears.However,majorincidentsinvariousfoodsafetyhavealsoemerged,posinggreatthreatstothehealthandsafetyofthepeopleandcausinggreatlossestotheinterestsofthecountryandthepeople.Thecurrentstateoffoodsafetyhasattractedmoreandmoreattentionfromthesociety.Howtoensurefoodsafetyandimprovesupervisionhasbecomeamajorconcernofthewholesociety.Therefore,itisofgreattheoreticalandpracticalsignificancetoexploretheadministrativeaccountabilitysysteminthefieldoffoodsafetysupervision.Thispaperfirstlysummarizestheconceptsrelatedtoadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervision,andthenanalyzesthecurrentsituationofadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChina,firstlyontherealisticenvironmentofChina'sfoodsafetysupervision,andrelatedcasesofadministrativeresponsibilityforfoodsafetysupervisioninChina.ThepaperanalyzesandsummarizestheprogressintheadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChinainrecentyears.ItsummarizesthemainproblemsintheadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChina.Finally,itputsforwardsuggestionsonperfectingtheadministrativeaccountabilitysystemforfoodsafetysupervisioninChina.Itishopedthatthroughtheresearchinthispaper,China'sfoodsafetysupervisionsystemandadministrativeaccountabilitysystemwillbebettercombinedandplayamoreimportantroleinfoodsafety.

Keywords:foodsafety;foodsafetysupervision;administrativeaccountability

1食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的理論概述

1.1食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的概述

1.1.1食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的概念

由于市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象，食品安全領(lǐng)域也不例外，就需要政府進(jìn)行各環(huán)節(jié)的適當(dāng)干預(yù)，即我們所說(shuō)的有效監(jiān)督。為了大力配合政府相關(guān)部門的監(jiān)管，相關(guān)的企業(yè)必須做出適合的改變以謀求和政府部門的一致性，所以雙方就必須按照法定的程序承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任與后果，從而促進(jìn)我國(guó)食品安全環(huán)境邁向更為規(guī)范的軌道。由此誕生了食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)。其內(nèi)涵可以表述為：特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)食品安全監(jiān)管部門及其工作人員所實(shí)施的，當(dāng)其不履行或不當(dāng)履行其監(jiān)管職責(zé)，造成食品安全事故時(shí)，按照法定程序要求其承擔(dān)否定性后果的一種活動(dòng)。

1.1.2食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的特征

（1）具有權(quán)責(zé)一致性

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)均享有法律賦予的監(jiān)管權(quán)力，但是在行使這些監(jiān)管權(quán)力時(shí)不能亂作為、濫用權(quán)力，而應(yīng)該是“法無(wú)授權(quán)即禁止”。一旦在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，那么就要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。問(wèn)責(zé)的前提條件就是要準(zhǔn)確定位監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，只有這樣才能理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的形式與種類。

（2）與監(jiān)管環(huán)境密切相連

食品安全監(jiān)管的效用高低與否與監(jiān)管主體的自身素質(zhì)密不可分，如果食品安全監(jiān)管的主體能夠改變?cè)械谋O(jiān)管作風(fēng)、加強(qiáng)自身素質(zhì)的提高，那么監(jiān)管環(huán)境就必然隨之改變。提升監(jiān)管主體自身素質(zhì)的有效途徑就是在食品安全監(jiān)管中建立行政問(wèn)責(zé)制，這種問(wèn)責(zé)制在一定程度上起到了監(jiān)督、促進(jìn)食品安全監(jiān)管主體不斷提升自身素質(zhì)的作用。只有不斷推行這一制度，才能增強(qiáng)監(jiān)管主體的責(zé)任感，同時(shí)也有利于改善監(jiān)管環(huán)境。

1.1.3食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的性質(zhì)

（1）合法性

對(duì)行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，是政治權(quán)利平等原則和社會(huì)倫理的必然要求，一個(gè)行政權(quán)利的現(xiàn)實(shí)要求就是它一定要具有合理性，并且以合法性作為其運(yùn)行基礎(chǔ)，以道德性作為其所追求的精神需求，這不僅是社會(huì)主義國(guó)家人民政府的職責(zé)，同時(shí)也是我國(guó)五千年華夏文明誕生的精神要求。

（2）倫理性

對(duì)于行政權(quán)利的監(jiān)督就是一種自律和他律。以倫理上來(lái)講，自律就是執(zhí)政部門和人員從自身來(lái)進(jìn)行道德約束和自我規(guī)范，他律則是由別人來(lái)對(duì)你進(jìn)行的一種約束。在進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)的時(shí)候就要從這兩個(gè)角度出發(fā)，行政人員不僅要對(duì)其他人進(jìn)行約束就是所謂的他律，還要從自身做起，遵從社會(huì)倫理道德，執(zhí)法不違法。我們也要加強(qiáng)社會(huì)的倫理道德教育，讓每一個(gè)人內(nèi)心都要充斥著倫理道德，讓每一個(gè)人都能夠自覺并且自我約束，這就能夠大大的加強(qiáng)我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)發(fā)展。

（3）必要性

食品安全涉及范圍廣，關(guān)注度日漸加深，重要性日益凸顯，該領(lǐng)域的問(wèn)題不僅需要行業(yè)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范，更多時(shí)候還是需要政府有效地發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管職能，有力打擊侵害食品安全的違法行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序平衡，實(shí)現(xiàn)公權(quán)為民的目的。因此食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的存在是很必要的。

1.2食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的構(gòu)成要件

1.2.1行政問(wèn)責(zé)的主體

行政問(wèn)責(zé)的主體指的是“由誰(shuí)來(lái)追究責(zé)任，即誰(shuí)來(lái)問(wèn)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”。根據(jù)問(wèn)責(zé)主體的不同，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)主體主要包括同體問(wèn)責(zé)主體和異體問(wèn)責(zé)主體兩種形式。所謂同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)或行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其官員的問(wèn)責(zé)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)和黨內(nèi)問(wèn)責(zé)。因此，同體問(wèn)責(zé)的主體就是行政機(jī)關(guān)及執(zhí)政黨。異體問(wèn)責(zé)指的是人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政協(xié)、新聞媒體及公眾等多個(gè)主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)責(zé)，即異體問(wèn)責(zé)的主體指的是人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政協(xié)、新聞媒體以及公眾等。而對(duì)于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)的主體指的是在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，所有享有問(wèn)責(zé)權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，既包括同體問(wèn)責(zé)主體也包括異體問(wèn)責(zé)主體。

1.2.2行政問(wèn)責(zé)的客體

行政問(wèn)責(zé)的客體指的是行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象，即“向誰(shuí)問(wèn)責(zé)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任”。而對(duì)其問(wèn)責(zé)的前提是其不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)和義務(wù)。這些客體包括對(duì)其管轄職責(zé)范圍負(fù)有責(zé)任的各級(jí)政府、負(fù)有直接或者間接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者、不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)義務(wù)的政府公務(wù)人員以及替代政府行政機(jī)關(guān)履行部分行政職責(zé)的事業(yè)單位中的工作人員。具體到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，其行政問(wèn)責(zé)的客體即行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象則指的是在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，由于未履行或者不當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)而需要承擔(dān)否定性后果的食品安全監(jiān)管部門及其工作人員。

1.2.3行政問(wèn)責(zé)的范圍

行政問(wèn)責(zé)的范圍指的就是“對(duì)什么進(jìn)行問(wèn)責(zé)，問(wèn)什么?！奔丛谑裁搭I(lǐng)域內(nèi)可以對(duì)失職的官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，追究他們的責(zé)任。政府部門及其工作人員在法律允許的范圍內(nèi)行使職權(quán)，履行職責(zé)，而當(dāng)他們不履行或者沒(méi)有正確履行其職權(quán)，影響行政效率，擾亂行政秩序，給人民的生活帶來(lái)不利影響，損害政府形象信譽(yù)進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力下降時(shí)，就必須要對(duì)相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人乃至工作人員追究責(zé)任。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，行政問(wèn)責(zé)的范圍應(yīng)包括所有監(jiān)管不力的行為，如食品安全監(jiān)管部門及其工作人員的不作為、消極作為以及不當(dāng)作為等行為都包含在行政問(wèn)責(zé)的范圍之內(nèi)。

2我國(guó)食品安全監(jiān)管的行政問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀分析

2.1食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀

2.1.1食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的立法現(xiàn)狀

食品安全存在問(wèn)題是多種因素共同作用的結(jié)果，如部分企業(yè)缺失誠(chéng)信、道德淪喪，消費(fèi)者自身安全意識(shí)薄弱等等。但最難辭其咎的就是食品安全監(jiān)管部門。

目前我國(guó)食品安全監(jiān)管中行政問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)主要是2009年頒布并實(shí)施的《食品安全法》，該法第九十五條第一款規(guī)定“違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或開除的處分”，第九十五條第二款規(guī)定“違法本法規(guī)定，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守、詢私舞弊的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)或降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第四十三條規(guī)定“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理人員不依法履行監(jiān)督職責(zé)，或?yàn)E用職權(quán)的，依法給予行政處分”。

《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第六十二條規(guī)定“畜牧獸醫(yī)、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理等部門，不履行本條例規(guī)定職責(zé)造成后果的或?yàn)E用職權(quán)、有其他讀職行為的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或任免機(jī)關(guān)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)或降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等等諸多法律法規(guī)都做出了相應(yīng)的規(guī)定。

2.1.2食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的執(zhí)法現(xiàn)狀

我國(guó)在2009年頒布了《食品安全法》，其中明確的規(guī)定了我國(guó)將采用多部門分段式監(jiān)管（如圖2-1）主要就是將不同的任務(wù)分配給不同的部門去解決處理，但是這種制度很容易造成監(jiān)管職責(zé)的沖突，比如說(shuō)一些違法的食品加工廠，它涉及到衛(wèi)生部門，環(huán)保部門，治安部門等多家單位，當(dāng)這些部門在執(zhí)行任務(wù)的時(shí)候，與其他部門之間免不了的會(huì)發(fā)生沖突，但是誰(shuí)先執(zhí)法，或者該由誰(shuí)來(lái)執(zhí)法則受到了不同的意見。所以，為了能夠平衡這種執(zhí)法矛盾，我國(guó)在2013年又進(jìn)行了改革，成立了國(guó)家食品藥品監(jiān)管理總局，其主要負(fù)責(zé)食品安全生產(chǎn)和食品的安全流通環(huán)節(jié)。由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)相關(guān)食品安全法律法規(guī)的制定和確立食品安全的制度。其改革之后具體國(guó)家食品安全管理的流程圖如圖2-2，對(duì)比改革前后的體制變化，我們可以看出，改革后我國(guó)的監(jiān)管模式十分清晰，各負(fù)其責(zé)。這對(duì)于部門權(quán)利的整合十分有利，我國(guó)自此之后對(duì)食品的管理實(shí)行統(tǒng)一，集中的監(jiān)管。但新的食品安全監(jiān)管體制在權(quán)力配置方面仍然存在混亂不清的問(wèn)題，監(jiān)管主體雖較之前有所減少，但數(shù)量還是很多，且職責(zé)交叉問(wèn)題仍然未得到徹底解決。

圖2-1大部制改革前我國(guó)食品安全監(jiān)管體制

圖2-22013年大部制改革后我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制

2.2我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制存在的主要問(wèn)題

2.2.1異體問(wèn)責(zé)力度不夠

目前，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)主體主要是來(lái)自于同體問(wèn)責(zé)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)和黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，而異體問(wèn)責(zé)主體在實(shí)際的食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)中發(fā)揮的作用并不大，尤其是人大、各民主黨派和政協(xié)發(fā)揮的作用更是微乎其微。從近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的食品安全事故行政問(wèn)責(zé)的案例，尤其以上述三鹿奶粉事件來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)的主體主要集中在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)以及執(zhí)政黨內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)主體中除了新聞媒體、公民以及司法機(jī)關(guān)時(shí)有參與之外，其他異體問(wèn)責(zé)主體如人大、政協(xié)、民主黨派等幾乎沒(méi)有參與到行政問(wèn)責(zé)當(dāng)中去，因此，它們并沒(méi)有發(fā)揮其本來(lái)應(yīng)有的行政問(wèn)責(zé)效力。

2.2.2責(zé)任認(rèn)定困難

2013年3月，我國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管部門實(shí)行了大部制改革，雖然，這次改革在原有分部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)管部門的規(guī)定有所明確，撤銷了藥監(jiān)局和食品安全委員會(huì)辦公室，同時(shí)將質(zhì)量監(jiān)督總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能和工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能納入到國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，但實(shí)際上問(wèn)責(zé)客體還是眾多，包括農(nóng)業(yè)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、海關(guān)部門、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家食品安全委員會(huì)以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府以及縣級(jí)以上地方衛(wèi)生行政、工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督以及食品藥品監(jiān)管部門等對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的眾多部門及其工作人員都依然是食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)客體。因此，在面對(duì)眾多的問(wèn)責(zé)客體時(shí)，具體的責(zé)任認(rèn)定將會(huì)非常困難，最典型的例子則是像“面包房”和“鹵食店”這樣的以“前店后廠”形式存在的小作坊，它既存在于食品的生產(chǎn)領(lǐng)域也存在于食品的流通領(lǐng)域，而它們到底應(yīng)當(dāng)作為哪一個(gè)環(huán)節(jié)由哪一個(gè)部門來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，仍然沒(méi)有相關(guān)依據(jù)來(lái)進(jìn)行界定，一旦它出現(xiàn)了食品安全問(wèn)題需要追究相關(guān)人員的行政責(zé)任時(shí)，責(zé)任就變得難以認(rèn)定。

2.2.3問(wèn)責(zé)程序不完善

目前我國(guó)的食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)程序缺乏規(guī)范性，在具體執(zhí)行問(wèn)責(zé)的過(guò)程中表現(xiàn)出隨意性的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)在：?jiǎn)栘?zé)啟動(dòng)程序的規(guī)定不明確，直接導(dǎo)致的后果是啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的條件模糊，如何去啟動(dòng)缺乏自覺性。從理論上看，作為民意表達(dá)機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)理應(yīng)具有啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)程序的資格，然而事實(shí)上我國(guó)目前的實(shí)際情況卻并非如此，例如三鹿奶粉事件的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序，事件的發(fā)生首先是由公民自身發(fā)現(xiàn)嬰兒患有腎結(jié)石，其次，經(jīng)過(guò)媒體的大量報(bào)道，最后，在引起相關(guān)食品安全監(jiān)管部門的重視后，甘肅省委書記立即作出批示決定啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)，對(duì)于涉及此次事件的人員采取果斷、迅猛的處分。那么以上事件啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的決定權(quán)在誰(shuí)呢？是誰(shuí)決定啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)呢？事實(shí)上決定人是上級(jí)行政首長(zhǎng)，即問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)與否主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志，并沒(méi)有法律法規(guī)可供遵循。

3我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)中存在問(wèn)題的成因分析

3.1缺少專門的食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)

雖然我國(guó)近年在法治的道路上做了大量的工作，法制建設(shè)日臻完善，法治理念逐漸深入，對(duì)依法治國(guó)有著極大的推動(dòng)，但是在行政問(wèn)責(zé)相關(guān)方面的法律建設(shè)還是比較欠缺，關(guān)于食品生產(chǎn)加工的監(jiān)督方面的問(wèn)題仍有許多空白。行政問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)也多散見于一些地方性的法律條例之中或其它的黨員紀(jì)律監(jiān)督問(wèn)責(zé)處罰條例。例如我國(guó)陸續(xù)發(fā)布的幾部有關(guān)上文內(nèi)容的一些法律，其中的一些規(guī)定對(duì)食品安全做過(guò)司法解釋。然而這些規(guī)定的內(nèi)容大多不夠細(xì)致，未能明確規(guī)定，所以在政府部門具體處理時(shí)會(huì)出現(xiàn)責(zé)罰不一的情況。問(wèn)責(zé)主體本身雖然是一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)但是其本身并不能監(jiān)督自己，故存在一定的缺陷，行政問(wèn)責(zé)的權(quán)力也都掌握在主要領(lǐng)導(dǎo)的手中，易受到外部環(huán)境的影響，責(zé)任追究的彈性較大。這種浮于表面、流于形式的處罰常常因?yàn)闆](méi)有司法支持保護(hù)，而起不到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果。

3.2食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的規(guī)定不明確

3.2.1問(wèn)責(zé)主體狹窄

監(jiān)管過(guò)程中的事前、事中監(jiān)管問(wèn)責(zé)較少，事后問(wèn)責(zé)較為頻繁，而問(wèn)責(zé)的主體也多集中于直接負(fù)責(zé)人的監(jiān)管失位方面。通俗的解釋就是，對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的部門成員只是單一的按照職務(wù)規(guī)定來(lái)辦事情。對(duì)于應(yīng)該監(jiān)察而職務(wù)沒(méi)有規(guī)定到的東西就會(huì)疏于監(jiān)管。隨著時(shí)代的進(jìn)步需要監(jiān)管的東西在變得越來(lái)越多，而監(jiān)管條例卻跟不上更新的速度而形成空白。直至發(fā)生重大事故后，政府部門才會(huì)考慮現(xiàn)實(shí)的法律建設(shè)問(wèn)題。這樣遲緩的行政方式在新時(shí)代下急需改正。

3.2.2問(wèn)責(zé)客體過(guò)多

因現(xiàn)行體制下異體問(wèn)責(zé)主體難以發(fā)揮其作用，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是問(wèn)責(zé)主體也是問(wèn)責(zé)客體，問(wèn)責(zé)客體過(guò)多，在問(wèn)責(zé)過(guò)程中主要依靠上下級(jí)差異所產(chǎn)生的行政權(quán)威，這就導(dǎo)致責(zé)任往往最終落實(shí)在下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，而上級(jí)政府的行政工作往往由于缺少有效的問(wèn)責(zé)主體難以實(shí)現(xiàn)，使一套完整的問(wèn)責(zé)體系斷了線，不但使政府問(wèn)責(zé)失去功效，也違反了民主政治的客觀準(zhǔn)則。

3.2.3問(wèn)責(zé)范圍不全面

由于食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)針對(duì)的是食品安全事故，因此，我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的食品安全事故中，被問(wèn)責(zé)的對(duì)象通常是食品安全監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)人及有關(guān)工作人員，針對(duì)的是那些被問(wèn)責(zé)對(duì)象監(jiān)管不力的具體行政行為，而實(shí)際上，絕大多數(shù)食品安全事故的發(fā)生從根本上究其原因卻在于相關(guān)制度和規(guī)范的不健全和不完善。因此，對(duì)于這種食品安全監(jiān)管部門在行政立法中體現(xiàn)出來(lái)的抽象行政行為中的“不作為”或“消極作為”，即在制定法律法規(guī)時(shí)，不積極履行自己的職責(zé)，制定的法律存在重大漏洞，因而導(dǎo)致出現(xiàn)食品安全事故，是否應(yīng)將其納入到食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)范圍之內(nèi)，我國(guó)在法律上還沒(méi)有相關(guān)明確的規(guī)定。

3.2.4問(wèn)責(zé)程序規(guī)定不完善

一部健全的法律必須具備的要素之一就是正當(dāng)?shù)某绦颍绦虻恼?dāng)為實(shí)體的公正提供保障。所謂問(wèn)責(zé)程序就是指問(wèn)責(zé)時(shí)所要遵循的方式、方法、步驟。行政問(wèn)責(zé)法所規(guī)定的問(wèn)責(zé)程序應(yīng)該包括啟動(dòng)程序、受理程序、調(diào)查程序、決定程序、復(fù)議、申訴等救濟(jì)程序。還應(yīng)包括一些特殊程序，如涉事主體回避程序、申辯程序等。目前我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定問(wèn)責(zé)各個(gè)環(huán)節(jié)的程序，對(duì)于問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)也不是非常規(guī)范，往往依領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志而定。被問(wèn)責(zé)人的合法權(quán)益得不到保障。

3.3行政問(wèn)責(zé)配套制度缺失

3.3.1監(jiān)督制度不完善

食品安全是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，涉及的領(lǐng)域較為廣泛，要治理好食品安全問(wèn)題最少需要協(xié)調(diào)好四個(gè)方面的關(guān)系：政府、市場(chǎng)、第三部門和社會(huì)。以上幾個(gè)方面在邏輯和功能上都互相聯(lián)系而又起到自己獨(dú)特的作用，共同為政府對(duì)于企業(yè)食品安全的監(jiān)管添磚加瓦，確保食品安全管理進(jìn)入良性的循環(huán)。從目前我國(guó)政府對(duì)于食品安全問(wèn)題的行政監(jiān)管的主要形式來(lái)看，監(jiān)察的部門和對(duì)象一直是非常重要的2個(gè)因素。以法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)相關(guān)立法對(duì)于企業(yè)監(jiān)管的主異體還是做了明確分配。但是，在實(shí)際的問(wèn)責(zé)過(guò)程中，社會(huì)各種力量難以得到有效發(fā)揮。我國(guó)各級(jí)監(jiān)察部門因?yàn)閲?yán)格規(guī)定和嚴(yán)厲的措施成為監(jiān)督管理企業(yè)的主體，所以同體問(wèn)責(zé)成為了我國(guó)有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的主要工作方式。而作為客體，那些沒(méi)有盡職盡責(zé)或者有重大過(guò)失的公務(wù)員其實(shí)是組成政府的個(gè)體分子，這就直接導(dǎo)致了任何意義上的行政問(wèn)責(zé)始終都是“內(nèi)部”處理機(jī)制。這樣一來(lái)，問(wèn)責(zé)客體源自于問(wèn)責(zé)主體，政府部門在對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的時(shí)候不能完全發(fā)揮其作用。

3.3.2行政信息缺乏公開性

由于政府對(duì)政務(wù)活動(dòng)信息進(jìn)行控制，導(dǎo)致了行政信息缺乏公開性，這是造成問(wèn)責(zé)制度弱化的另一個(gè)原因。政府往往只注重向上級(jí)匯報(bào)信息而忽視了向公眾公開信息、提供交流。在食品安全事故發(fā)生后，政府的一些部門不及時(shí)向公眾發(fā)布真實(shí)情況，反而封鎖消息。對(duì)于公眾來(lái)講，這種信息的控制與封鎖一方面使得公眾無(wú)法了解和知悉政府及其官員的活動(dòng)，進(jìn)而危害到公眾的自身權(quán)利和利益;另一方面也會(huì)因此造成公眾無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的監(jiān)督;對(duì)于政府來(lái)講，這種信息的控制與封鎖使其無(wú)法實(shí)現(xiàn)與公眾的交流與溝通，其政策的制定難免與實(shí)際需要相脫節(jié)，即便決策正確也很難得到公眾的理解、支持和信賴，從而在一定程度上降低了政府的執(zhí)行力和公信力。

3.3.3救濟(jì)制度不完善

所謂的行政問(wèn)責(zé)的救濟(jì)制度，具體就是指我國(guó)《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》中提出的合法的救濟(jì)制度，也就是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的工作人員在合法權(quán)益受到侵犯的情況下，這時(shí)就可以依法向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提起訴訟，維護(hù)自身的合法權(quán)益。但是在當(dāng)前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度中，仍然存在著一些不可避免的、亟待解決的缺陷，比如司法救濟(jì)制度和行政復(fù)議制度的不完善、不健全，這在一定程度上就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)工作人員在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，不能得到很好的解決。

4完善我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制的建議

4.1制定統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法

目前，我國(guó)尚未出臺(tái)一部《行政問(wèn)責(zé)法》，一些有限的關(guān)于問(wèn)責(zé)制度的規(guī)定都散見于地方政府規(guī)章、行政規(guī)章中以及政策性文件中。在實(shí)行行政問(wèn)責(zé)的過(guò)程中缺乏具有權(quán)威性、可行性、普適性的法律。特別是在構(gòu)建我國(guó)食品安全監(jiān)管中行政問(wèn)責(zé)的機(jī)制下，《行政問(wèn)責(zé)法》的出臺(tái)是必要而急迫的，它是關(guān)乎食品安全問(wèn)責(zé)機(jī)制的前提，只有盡快出臺(tái)這樣一部統(tǒng)一、專門的法律，才能在踐行行政問(wèn)責(zé)時(shí)真正做到有章可循、有法可依?！缎姓?wèn)責(zé)法》在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：首先，行政問(wèn)責(zé)的基本原則，如問(wèn)責(zé)法定原則、權(quán)力與責(zé)任相一致原則、懲罰與教育相結(jié)合原則等。其次，規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的主體、行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象、行政問(wèn)責(zé)的事由、行政問(wèn)責(zé)的程序以及行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任承擔(dān)形式等。囊括上述內(nèi)容的行政問(wèn)責(zé)可以形成完整的法律體系，改變我國(guó)原始的權(quán)力型行政問(wèn)責(zé)模式，過(guò)渡到制度型行政問(wèn)責(zé)模式，只有這樣才能使行政問(wèn)責(zé)體現(xiàn)出發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值、發(fā)揮其強(qiáng)大的作用。

4.2明確行政問(wèn)責(zé)運(yùn)行機(jī)制

4.2.1規(guī)范問(wèn)責(zé)主體

首先，明確黨政關(guān)系，明晰權(quán)力與責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)一系列的食品問(wèn)題事件時(shí)，群眾總是追究行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是最主要的事故發(fā)生的負(fù)責(zé)人。然而行政領(lǐng)導(dǎo)在決策食品安全問(wèn)題上并不是真正的決策者，而是執(zhí)行者，主權(quán)不在他們手上。所以造成了決策和執(zhí)行的混亂情況。所以在未來(lái)的幾年或者幾十年里，政府的責(zé)任主體的細(xì)致劃分將逐步進(jìn)行著。這樣也有利于處理好我國(guó)的政黨關(guān)系問(wèn)題。

其次，明確上下級(jí)關(guān)系。上下級(jí)的關(guān)系問(wèn)題是比較頭疼的問(wèn)題，復(fù)雜并且很難得到良好的解決。普遍出現(xiàn)了上級(jí)把責(zé)任推卸給下級(jí)的現(xiàn)象。上級(jí)明顯擁有著很大的權(quán)力。但是一旦出了什么問(wèn)題，下級(jí)就會(huì)成為了上級(jí)的“替罪羊”。這顯然違背了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。如何使上級(jí)做到權(quán)責(zé)對(duì)等，這是一個(gè)復(fù)雜且很難解決的問(wèn)題，但是又是必須要解決的難題。

4.2.2明確問(wèn)責(zé)客體

必須明確行政問(wèn)責(zé)的客體是對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的所有行政主體和公務(wù)人員，即食品安全監(jiān)管中各個(gè)環(huán)節(jié)的所有工作人員都需要對(duì)食品安全負(fù)責(zé)。并要明確界定問(wèn)責(zé)客體的責(zé)任層次，建議根據(jù)食品安全事故的等級(jí)確定責(zé)任的級(jí)別，出現(xiàn)什么級(jí)別的事故就有什么級(jí)別的問(wèn)責(zé)與之一一對(duì)應(yīng)，以事故的危害程度、責(zé)任人的職務(wù)級(jí)別為依據(jù)制定問(wèn)責(zé)的等級(jí)，加強(qiáng)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制，但同時(shí)也要注意不要忽視對(duì)一般監(jiān)管人員的責(zé)任追究，對(duì)于因監(jiān)管不力造成食品安全事故的必須要對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，予以處罰。

4.2.3明確問(wèn)責(zé)范圍，細(xì)化責(zé)任分配

我國(guó)在行政部門所建立的制度中，有很多矛盾，對(duì)其范圍的劃分也是十分模糊的，一些重大事件發(fā)生之后按照法律規(guī)定，需要考慮它的公共性質(zhì)和必然性。很多人都認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)方面的法律應(yīng)該全面具體，考慮到濫用權(quán)力、工作態(tài)度不認(rèn)真等問(wèn)題需要?jiǎng)澣氲絾?wèn)責(zé)法律之中。在我國(guó)，問(wèn)責(zé)主要指的是集體的決策。如果決策意見一致的話，一般都是集體決策的結(jié)果，雖然達(dá)到了意見的統(tǒng)一，但是，當(dāng)追究責(zé)任主體的時(shí)候，到底是誰(shuí)的責(zé)任就很難說(shuō)清了。集體決策成為了問(wèn)責(zé)的“黑洞”，決策是集體做的，如果出現(xiàn)問(wèn)題，問(wèn)責(zé)的主體就只能是這個(gè)決策的集體，也就意味著問(wèn)題的責(zé)任主體是不存在的，問(wèn)題也不會(huì)解決，責(zé)任人不得而知。因此，決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立也是十分重要的，權(quán)責(zé)的統(tǒng)一是十分必要的。問(wèn)責(zé)主體也需要?jiǎng)澐智宄?。要分清主體和客體的責(zé)任義務(wù)需要得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。明確各自的責(zé)任義務(wù)，分配好責(zé)任。

4.2.4規(guī)范問(wèn)責(zé)程序

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展?fàn)顩r，不難看出我們國(guó)家在這方面的法律法規(guī)還相當(dāng)不完善、不健全，所以我們必須要積極采取一系列有效的解決措施。首先，改進(jìn)完善已經(jīng)出臺(tái)的地方行政問(wèn)責(zé)法中對(duì)行政問(wèn)責(zé)具體的程序的條文規(guī)定，推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)程序的明確化和規(guī)范化，尤其是在問(wèn)責(zé)程序中的受理、開始、調(diào)查、處理等等方面，另外，還需要制定補(bǔ)充性的食品安全行政問(wèn)責(zé)之外的相關(guān)的法律法規(guī)，這樣做，更加有利于監(jiān)管效能的發(fā)揮。

4.3健全食品安全監(jiān)管的行政問(wèn)責(zé)配套制度

4.3.1不斷擴(kuò)大民眾參與食品問(wèn)責(zé)監(jiān)督管理的覆蓋面

為了實(shí)現(xiàn)全民平等，保證每一個(gè)公民的知情權(quán)和參與權(quán)，保障各個(gè)階層的公民權(quán)利，我們必須要在全社會(huì)公開征求意見、開展聽證會(huì)等等。最重要的是，在食品安全監(jiān)管的行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，要多聽民意，了解民眾的需求，把握民眾的訴求，考慮民眾的意愿。只有這樣，才能得民心，才能推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的不斷深入