巴塞爾III框架下的商業(yè)銀行監(jiān)管

巴塞爾III框架下的商業(yè)銀行監(jiān)管2008年金融危機的爆發(fā)使全球金融體系呈現(xiàn)出極大的風險性和脆弱性，給全球銀行業(yè)帶來巨大沖擊，也反映出“巴塞爾協(xié)議II”的諸多不足，其提出的三大支柱（充足資本、監(jiān)督檢查和市場紀律）并沒有在阻止全球性金融危機蔓延中發(fā)揮有效作用。針對巴塞爾協(xié)議I、II留給了銀行通過在表內(nèi)外轉(zhuǎn)換不同風險權重資本的空間，滋長和加劇監(jiān)管資本“套利”，新巴塞爾協(xié)議提高了資本充足率。除主要側(cè)重于第一支柱的改革外，巴塞爾協(xié)議III在第二和第三支柱上也有所調(diào)整。新規(guī)則仍以資本監(jiān)管為主，同時引入流動性監(jiān)管標準，又通過對系統(tǒng)重要性銀行實行特殊的監(jiān)管，將微觀審慎方法與宏觀審慎監(jiān)管結(jié)合起來以提高銀行業(yè)應對來自金融和經(jīng)濟壓力沖擊的能力和吸收損失的能力，防范金融危機的爆發(fā)。為了提升金融系統(tǒng)的穩(wěn)健性、防范危機的重演，全球金融監(jiān)管改革隨著全球銀行業(yè)的資本新規(guī)——《巴塞爾協(xié)議III》（以下簡稱“巴塞爾III”）的出臺拉開序幕。這次全球范圍金融監(jiān)管改革的力度很強，與其說是對原有監(jiān)管的進一步完善，不如說是對金融危機的補救和未來防范。改革范圍涉及全球金融監(jiān)管的各個方面：在微觀層面上涉及杠桿率制度、流動性標準、資本監(jiān)管改革和提升單家金融機構穩(wěn)健性等；在宏觀層面上涉及建立宏觀審慎監(jiān)管制度、逆周期監(jiān)管、強化對系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管、以及深化跨國金融監(jiān)管合作?！鞍腿麪朓II”的通過是近幾十年來針對銀行監(jiān)管領域的最大規(guī)模改革，核心內(nèi)容在于提高全球銀行業(yè)的最低資本監(jiān)管標準，它既是基于單一銀行層面的風險管理框架，又是基于銀行系統(tǒng)層面的風險管

理框架。一、“巴塞爾III”的內(nèi)容從內(nèi)容上看，“巴塞爾III”在銀行資本構成、資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率以及流動性指標等方面都大幅度提升了監(jiān)管要求。具體表現(xiàn)在：一）強化資本工具吸收損失的能力，提高資本充足率監(jiān)一）強化資本工具吸收損失的能力，提高資本充足率監(jiān)標準“巴塞爾III”中將資本工具分為兩類，一級資本指能夠在持續(xù)經(jīng)營的條件下吸收損失的資本，包括普通股（含留存收益）、其他一級資本；二級資本要求在銀行破產(chǎn)清算條件下吸收損失；同時取消了專門用于抵御市場風險的三級資本。同時要求一級資本充足率下線提高至6%，“核心”一級資本（普通股）占銀行風險資產(chǎn)的下限提高至4.5%，再加上2.5%具有同等質(zhì)量的儲存緩沖資本1?？傎Y本也要增設總額不得低于銀行風險資產(chǎn)的2.5%的“資本防護緩沖資金”。也就是說，新協(xié)議要求“核心”一級資本、一級資本、總資本充足率分別提升至7.0%、8.5%和10.5%。二）建立逆周期資本監(jiān)管框架二）建立逆周期資本監(jiān)管框架“巴塞爾III”提出了0~2.5%的逆周期資本緩沖（countercyclicalcapitalbuffer）作為備選工具的要求。逆周期緩沖只能由普通股構成，其0~2.5%的比例則取決于各國經(jīng)濟狀留存緩沖是為了確保銀行維持一個恰當?shù)馁Y本緩沖區(qū)，銀行在金融和經(jīng)濟緊張時期把資本緩沖抽出，用來吸收或有損失。況。逆周期資本緩沖主要針對經(jīng)濟體中信貸的高速擴張，即逆周期資本監(jiān)管要求在經(jīng)濟上升時期提高對銀行的資本要求，增加超額資本儲備，用于在經(jīng)濟衰退時期彌補損失，從而保證商業(yè)銀行能夠持續(xù)達到最低資本要求，維持正常的信貸能力。該要求有助于降低銀行體系發(fā)生嚴重危機的概率，降低經(jīng)濟周期性波動幅度，對于增強銀行系統(tǒng)的彈性、促使銀行做前瞻性資本準備以及建立壓力下的資本緩沖、進而達到銀行系統(tǒng)在信貸過度增長周期中的宏觀審慎目標有著重要的意義。逆周期資本監(jiān)管整體框架包括相互聯(lián)系的四個模塊：（1）緩解最低資本要求的周期性波動：專注于模型風險中違約可能性的長期校準，必要時可以加入第二支柱中涉及的外部監(jiān)管;（2）建立前瞻性的貸款損失撥備制度，即建立基于銀行現(xiàn)有組合的預期損失的前瞻性資本計提;（3）建立留存超額資本（conservationbuffer）:提出高于最低資本要求的目標比例，在正常時期銀行應達到該目標比例，從而促使銀行強化內(nèi)部資本積累;（4）建立與借貸過快增長掛鉤的逆周期超額資本（countercyclicalbuffer）:建立與信貸指標掛鉤的超額資本要求，在貸款過快增長時期增加資本積累，在貸款下降時期資本要求也下降，進而弱化銀行體系固有的親經(jīng)濟周期特性。三）首次引入杠桿率監(jiān)管標準“巴塞爾111〃提出的杠桿比率是指合格資本與總風險暴露的比率，以季度為計算周期，取季內(nèi)每月杠桿比率的平均值，適用于全球銀行業(yè)的3%的最低杠桿比率（即銀行總資產(chǎn)不能超過一級資本的33倍），以及100%的流動杠桿比率和凈穩(wěn)定資金來源比例要求。杠桿率的計算方法相對簡單，分子采用普通股或一級資本，分母采用表內(nèi)外所有風險暴露。實施杠桿率監(jiān)管可以緩釋不穩(wěn)定的去杠桿化帶來的風險，并且采用簡單的總量指標降低實施成本。該要求作為風險資本比例的補充指標，對資本充足率作了進一步補充。)在流動性風險監(jiān)管標準中引入兩項新的監(jiān)管指標：LCR和NSFR“巴塞爾III”針對短期流動性風險監(jiān)管引入流動性覆蓋率(LiquidityCoverageRatio丄CR)的監(jiān)管要求，用以衡量短期(30日內(nèi))壓力情景下的銀行流動性狀況，提高短期應對流動性中斷的彈性。流動性覆蓋率=高流動性資產(chǎn)儲備2/未來30日的資金凈流出量100%與此同時，針對中長期流動性風險還提出凈穩(wěn)定融資比率(NetStableFundingRatio,NSFR)的監(jiān)管要求”鼓勵銀行減少資產(chǎn)負債的期限錯配，多用穩(wěn)定的資金來源支持資產(chǎn)業(yè)務。所謂高質(zhì)量流動性資產(chǎn)是指以很小的成本就可以迅速地轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金的資產(chǎn)，一般包括現(xiàn)金、政府債券、中央銀行票據(jù)、存放央行超額準備金等，甚至可以包括高評級公司債券、抵押債券等?，F(xiàn)金流出量以模型計量的資金流出為基礎，具體包括穩(wěn)定的和較穩(wěn)定存款、無擔保的零售資金、以及有擔保的資金流出。凈穩(wěn)定融資比率=銀行可用的穩(wěn)定資金來源3/業(yè)務所需的穩(wěn)定資金來源100%LCR與NSFR兩個監(jiān)管指標是加強流動性風險管理的核心指標，具有相互獨立但互補的流動性功能。（五）對系統(tǒng)重要性銀行的特別資本要求系統(tǒng)重要性銀行或機構是指業(yè)務規(guī)模較大、業(yè)務復雜程度較高、發(fā)生重大風險事件或經(jīng)營失敗會對整個銀行體系帶來系統(tǒng)性風險的銀行。新協(xié)議對系統(tǒng)重要性銀行提出額外的資本要求，要求這種附加資本充足率要求為1%，這一附加資本可以由非核心一級資本來承擔。二、巴塞爾協(xié)議III對全球銀行業(yè)的影響由于各國銀行業(yè)發(fā)展程度的差異，新協(xié)議將對不同國家或地區(qū)的銀行業(yè)產(chǎn)生不同程度的沖擊。在短期內(nèi)，巴塞爾協(xié)議III對我國的影響不大，對歐洲和美國銀行業(yè)具有較大的影響，但在未來長期對我國影響也將很大。監(jiān)管當局按資金來源的性質(zhì)和穩(wěn)定性設定五檔系數(shù)（100%、85%、70%、50%、0%），系數(shù)的設定考慮存款是否加入存款保險體系、銀行是否與存款客戶有穩(wěn)定業(yè)務聯(lián)系、存款屬于批發(fā)還是零售等?？商峁┑姆€(wěn)定性資金=全部一級資本和二級資本+全部未包含在二級資本中且到期超過一年的優(yōu)先股+全部的一年期以上負債+85%穩(wěn)定的短期零售和小企業(yè)資金+70%較穩(wěn)定的零售和小企業(yè)融資+50%無抵押的批發(fā)融資。業(yè)務所需的穩(wěn)定資金包括：現(xiàn)金、期限不超過一年的有價證券、期限不超過一年的金融機構貸款+無產(chǎn)權負擔的可交易的國家債券、央行債券等，AA級及以上信用級別的無風險債券+黃金、流通股、期限超過一年的AA至A級公司債券、50%期限不超過一年的非金融機構貸款+85%零售貸款+全部其他貸款等。（一）巴塞爾協(xié)議III對歐洲銀行業(yè)的影響根據(jù)Harleetal.（2010）4對歐洲45家最大規(guī)模銀行的估算，如果以2010年中期報表為基數(shù)，到2019年歐洲銀行業(yè)將需要增加1.1萬億歐元的一級資本，1.3億歐元的短期流動性資產(chǎn)，2.3億歐元的長期融資。如果按50%留存贏余分配率和3%的名義年增長率計算，到2019年歐洲銀行業(yè)將需要增加1.2萬億歐元的一級資本，1.7億歐元的短期流動性資產(chǎn)，3.4萬億歐元的長期融資。要彌補這些資本或資產(chǎn)的缺口，銀行的盈利能力將受到極大的挑戰(zhàn)。當其它條件不變，巴塞爾協(xié)議［II將使歐洲銀行業(yè)的凈資產(chǎn)收益率下降4%。（二）巴塞爾協(xié)議III對美國銀行業(yè)的影響由于經(jīng)過多方注資，美國銀行業(yè)在短期內(nèi)資本充足率較高5，但長期內(nèi)他們也將面臨著資本短缺和盈利能力下降。考慮到巴塞爾協(xié)議III對扣除項的新標準和未來銀行加權風險資本的增長，以2010年中期報表為基數(shù)，到2019年美國銀行業(yè)將需要補充0.87萬億美元的一級資本，0.8萬億美元的短期流動性資產(chǎn)，3.2萬億美元的長期融資。當其它條件不變，巴塞爾協(xié)議（II將使美國銀行業(yè)的凈資產(chǎn)收益率下降3%。Harle,Luders,Pepanides,Pfetsch,Poppensieker,andStegemann,BaselIIIandEuropeanbanking:itsimpact,howbanksmightrespond,andthechallengesofimplementation,McKinsey,2010,11.根據(jù)2010年第二季度財務報告計算，以普通權益一級資本充足率為例，全美銀行業(yè)中位數(shù)為8.9%，超過了巴塞爾協(xié)議III的7%最低標準要求。（三）巴塞爾協(xié)議III對中國銀行業(yè)的影響根據(jù)中國銀監(jiān)會披露的資料，截至2010年三季度末，我國商業(yè)銀行加權平均資本充足率為11.6%，加權平均核心資本充足率為9.5%。然而按照巴塞爾協(xié)議III要求計算資本扣除項，17家上市銀行中則有5家未達到巴塞爾協(xié)議III標準要求，這5家未達標的銀行在2010年累計資本缺口為949億元?？傮w上來講，在短期內(nèi)中國銀行業(yè)的一級資本缺口并不大。然而，我國商業(yè)銀行近年來資產(chǎn)和負債平均增長率約為25%，以此為參照，我們按資本和加權風險資產(chǎn)增長率為20%的保守數(shù)據(jù)計算，到2019年中國銀行業(yè)資本缺口為10.86萬億元，大約折合1.65萬億美元的一級資本。三、中國版的新巴塞爾協(xié)議2012年6月中國銀監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（簡稱《資本辦法》），該辦法相當于“巴塞爾III”在中國的執(zhí)行，它于2013年1月1日起開始實施，并要求商業(yè)銀行于2018年年底前全面達標?！顿Y本辦法》在資本定義及標準等方面都既涵蓋了“巴塞爾II”的資本監(jiān)管體系，又保持與“巴塞爾III”一致。其規(guī)定了商業(yè)銀行資本充足率監(jiān)管的四個層次：第一層次為最低資本要求，要求核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%；第二層次為（緩沖）儲備資本要求和逆周期資本要求，分別為2.5%和0-2.5%；第三層次為系統(tǒng)重要銀行附加1%的資本要求；第四層次為根據(jù)單家銀行的風險狀況提出的第二支柱資本要求。根據(jù)《資本辦法》，我國大型和中小型銀行的資本充足率監(jiān)管要求分別為11.5%和10.5%。《資本辦法》的實施對我國商業(yè)銀行的影響主要有以下幾點：1、抑制信貸規(guī)模的粗放型擴張，推進商業(yè)銀行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，將引發(fā)商業(yè)銀行盈利模式和管理模式的深刻變革。2、促進商業(yè)銀行建立全面風險管理體系，加強公司治理和信息披露。3、引導商業(yè)銀行增加和改善對實體經(jīng)濟的金融服務。四、國際銀行監(jiān)管——以歐洲統(tǒng)一銀行監(jiān)管為例自金融危機爆發(fā)以來，歐洲銀行業(yè)一度陷入恐慌。由于大多數(shù)是混業(yè)經(jīng)營，歐洲銀行普遍存在著資本充足率緊張的局面，“巴塞爾iir對于仍處在主權債務危機陰影之中的歐洲銀行業(yè)的影響尤為明顯。為此，歐洲單一監(jiān)管機構（ssm）的提出是歐盟應對金融危機，解救問題銀行，以及改革銀行監(jiān)管體系的積極舉措。新的銀行監(jiān)管體系將于2014年3月1日建成并啟動。SSM協(xié)議是歐洲在邁向建立單一銀行業(yè)監(jiān)管機構方面取得的重大進展，是邁向未來成立歐洲銀行聯(lián)盟的重要一步，也將是克服歐洲主權債務危機的有效對策。SSM提出的目標主要有三個:一是打破成員國的國家主權和銀行債務之間的關聯(lián)，防止銀行體系內(nèi)部的危機跨國蔓延，對打破“國家和銀行間的惡性循環(huán)”至為關鍵；二是重建金融體系的可信度，保證銀行為社會和實體經(jīng)濟服務；三是統(tǒng)一的銀行監(jiān)管體系能夠彌補成員國對本國銀行監(jiān)管過于寬松等不足，防止個別金融機構的危機產(chǎn)生多米諾效應進而波及其他成員國，保障歐洲金融業(yè)整體不受拖累。SSM啟動后，歐元區(qū)的6000家銀行將由歐洲中央銀行進行統(tǒng)一監(jiān)管，同時也為使用歐元區(qū)就是基金注資困難銀行掃清障礙。SSM的監(jiān)管要求再一次印證了“巴塞爾III”體現(xiàn)出的當今全球金融業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢，其重要意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，SSM協(xié)議在于從根本上應對歐元區(qū)的主權債務危機。歐洲的銀行體系是歐洲主權債務危機的核心，而歐洲銀行體系的根本問題在于資本不足。在2008年到2009年金融危機發(fā)生時，歐洲沒有及時對銀行進行再融資，注入資本，同時做出大規(guī)模的公共部門壓力測試來向市場顯示銀行界的穩(wěn)健程度。因而當銀行資本缺口已經(jīng)無法應對時，成員國發(fā)放大量主權債務來轉(zhuǎn)移銀行系統(tǒng)性風險，最終導致了愈演愈烈的歐洲主權債務危機。SSM的建立將割斷國家主權和銀行債務之間的聯(lián)系，從根源上遏制歐元區(qū)債務危機的進一步深化。其次，SSM的建立為歐洲穩(wěn)定機制（ESM）迅速有效發(fā)揮作用掃清障礙。歐洲穩(wěn)定機制于2012年10月8日正式成立，其主要任務是為歐盟成員國提供金融救助，以提高歐元區(qū)應對主權債務危機的能力。歐元區(qū)國家將按照歐洲央行實收資本原則，對歐洲穩(wěn)定機制貢獻出資，構成歐元區(qū)救市基金。歐洲穩(wěn)定機制的歐元區(qū)救市基金有三項功能：一、購買面臨嚴重金融危機的成員國的國債；二、為重債成員國提供貸款，由其向出現(xiàn)問題的銀行進行注資；三、將來有可能直接為成員國的問題銀行進行注資。因此，要使用歐元救市基金向問題銀行注資，必須要同時對問題銀行進行監(jiān)管，才能夠?qū)Y金的使用方向有所掌控，從而達到預期救助目標。實行單一監(jiān)管以后，各國銀行將直接受歐洲央行監(jiān)管，為ESM的執(zhí)行在制度上提供了保障。第三ZSSM的建立是未來成立歐洲銀行聯(lián)盟的第一步。面對歐債形勢的不斷惡化，關于改革歐洲銀行監(jiān)管方式、建立歐洲銀行聯(lián)盟的呼聲日益高漲。在這樣的背景下，歐洲委員會于2012年6月12日提出了銀行聯(lián)盟（BankingUnion）的構想，主要目的是為17個歐洲成員國建立相互擔保的銀行存款體系，從而歐盟可以對各國銀行進行直接救助或資本重整。歐委會認為銀行聯(lián)盟可以增強現(xiàn)行的歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟的組織架構，甚至可以改善歐洲銀行業(yè)陷入衰退和歐洲各國政府超額發(fā)放貸款的混亂局勢。具體來說，銀行聯(lián)盟主要包括三個內(nèi)容：構建一體化銀行業(yè)監(jiān)管體系，統(tǒng)一歐洲存款保險制度，建立歐盟銀行風險處置基金。其中，歐元區(qū)統(tǒng)一的銀行業(yè)監(jiān)管將推動金融一體化，因此具有最重要的意義。第四SSM銀行統(tǒng)一監(jiān)管標準將反映歐洲對國際監(jiān)管標準巴塞爾III的執(zhí)行。歐洲委員會在2011年7月20日發(fā)布了一個草擬的立法提案，該提案包括資本要求指令（CRD）和資本要求規(guī)則（CRR，含規(guī)則1,2,3），合稱“CRDIV”。該提案是對資本要求指令的第三次修改，被廣泛認為是巴塞爾III在歐洲的實行，也是歐洲委員會應對金融危機的不可或缺的舉措。CRDIV在重復了巴塞爾III的核心要求之外，還包含了一些額外的細節(jié)要求。SSM的統(tǒng)一監(jiān)管標準將與CRDIV共同反映歐元區(qū)對巴塞爾III的執(zhí)行。五、“巴塞爾III”體現(xiàn)出的國際監(jiān)管發(fā)展趨勢“巴塞爾III”的出臺體現(xiàn)出金融危機后全球金融業(yè)監(jiān)管的五個發(fā)展趨勢：（一）進一步強化資本約束，重視資本質(zhì)量新的監(jiān)管要求主要集中體現(xiàn)在商業(yè)銀行資本的數(shù)量和質(zhì)量上，促使商業(yè)銀行改變以往的過度投機行為，提高商業(yè)銀行抵御系統(tǒng)性風險的能力，緩解經(jīng)濟周期對銀行造成的沖擊。（二）更加強調(diào)銀行信息的透明度以及及時披露提高商業(yè)銀行的信息透明度對于緩解金融產(chǎn)品交易中的信息不對稱有著非常重要的作用，使投資者可以充分了解投資風險，避免金融系統(tǒng)中風險的過度擴大。（三）促使銀行更多為實體經(jīng)濟提供金融服務在后危機時代，商業(yè)銀行應該更加重視金融產(chǎn)品的實體經(jīng)濟基礎，使金融創(chuàng)新立足于滿足實體經(jīng)濟的有效需求，更多地回歸經(jīng)濟基本面。切實推動貨幣資本向產(chǎn)業(yè)資本的轉(zhuǎn)化，并最終推動實體經(jīng)濟的發(fā)展。（四）要求加強逆周期金融監(jiān)管本次金融危機表明，單個金融機構穩(wěn)健并不必然等于整個金融體系的穩(wěn)健。在傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管的基礎上加入宏觀審慎監(jiān)管是本次金融危機后國際金融監(jiān)管改革的共識，而逆周期監(jiān)管則是宏觀審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容。各國金融監(jiān)管層面普遍認同應建立逆周期的金融監(jiān)管機制以緩解金融體系的順周期性。五）更加重視及強化政府在金融監(jiān)管中的作用金融危機暴露出金融市場自身存在的不足，過度信賴市場自我完善和調(diào)節(jié)最終將使風險積聚而導致危機爆發(fā)。各國政府在此次金融危機之后也意識到市場的不足，開始強化政府在金融監(jiān)管中的作用。（六）國際金融監(jiān)管標準趨于一致“巴塞爾III”為全球金融監(jiān)管設定了統(tǒng)一的最低標準，要求各國在協(xié)議規(guī)定的執(zhí)行日期內(nèi)各自制定出相應的規(guī)則。六、對我國商業(yè)銀行的幾點建議“巴塞爾III”的提出以及《資本辦法》的實施，對于我國商業(yè)銀行的經(jīng)營模式、盈利結(jié)構和核心競爭力的提升會產(chǎn)生重大影響。首先，我國銀行業(yè)應該努力拓寬融資渠道，以滿足業(yè)務擴張的需要。盡管從數(shù)據(jù)上看，國內(nèi)大、中、小各類商業(yè)銀行的平均一級資本充足率和資本充足率均已滿足新監(jiān)管標準，短期內(nèi)不存在明顯壓力。然而銀行業(yè)的穩(wěn)定性，一方面要取決于銀行帳面上的資本充足率，但更重要的是銀行有沒有一個強有力的資本補充渠道和機制。國內(nèi)各主要銀行均為資本消耗型銀行，表內(nèi)業(yè)務占其業(yè)務的大部分，因此拓寬再融資渠道是首要任務。其次，推進我國商業(yè)銀行業(yè)務轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變盈利模式。我國商業(yè)銀行到目前為止仍維持著存貸差為主的盈利模式，存在過度依賴信貸規(guī)模高速增長的問題。新規(guī)中對資本集體要求和杠桿率要求提出了更嚴格的標準，這將大大抑制商業(yè)銀行的信貸擴張沖動。因此我國各商業(yè)銀行應該推進銀行業(yè)務轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展創(chuàng)新中間業(yè)務，促進盈利模式的轉(zhuǎn)變。最后，在目前傳統(tǒng)行業(yè)信貸需求不足的情況下，我國商業(yè)銀行可增加對國家重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)領域，如新能源、節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)的信貸支持。以國開行為例，應繼續(xù)積極配合國家宏觀經(jīng)濟調(diào)整政策，進一步發(fā)揮開發(fā)性金融“順境隱于市，逆境托舉市”的逆經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)功能。對國開行來說■在完成商業(yè)化改制之后，隨著巴塞爾協(xié)議m的實施，有兩個沖擊特別值得注意：一、債信不確定性問題作為經(jīng)國務院批準設立的政策性金融機構，自1994年成立以來，國開行發(fā)行的債券一直享有政策性金融債地位，風險權重為0%，商業(yè)銀行、保險公司等機構投資開行金融債不受投資集中度限制。商業(yè)化改造之后，開行債的債信評級出現(xiàn)了不確定性。如果將開行債定位為普通商業(yè)銀行債，一方面，開行債券風險權重由0%上升到20%；另一方面，開行債會受到授信集中度約束。這不但關系到開行自身的生存也影響整個金融體系的穩(wěn)定。作為債券型銀行，截至2008年末，開行發(fā)行的債券存量占到開行總資產(chǎn)的72%；作為我國重要的政策性銀行，開行債券余額占到政策性金融債的74%左右，占除央票外的整個債券市場份額的27%左右。如果取消債信支持，開行籌資成本約上升50-60個基點，未來五年收益累計減少約600億元，ROA、ROE等指標將大幅下降。盈利能力的減弱將進一步弱化資本積累能力，從而使可持續(xù)發(fā)展能力受損；新債券成本上升造成老債券貶值，按3.2萬億存量計算，市值每下降1%，將使投資者遭受320億元的浮虧，容易導致金融市場恐慌；債券風險權重上升到20%，投資開行新發(fā)行的債券將每年占用商業(yè)銀行資本約200億元，銀行資本金補充壓力增大，可能引發(fā)股市波動；受到授信集中度約束，我國全部商業(yè)銀行的資本總量所能支持的對開行債的授信僅為7000億元左右，未來5年開行每年債券發(fā)行量將達到8000-9000億元，即使所有商業(yè)銀行和保險機構均按上限對開行授信，額度也會在1-2年內(nèi)耗盡，一旦開行債券發(fā)行出現(xiàn)困難，資金鏈斷裂，會造成金融機構交叉違約，形成系統(tǒng)性風險。事實上，由于受到債信不確定性的影響，開行2010年發(fā)行的5年期債券收益率已經(jīng)高出其他政策性金融債10個基點。二、長期資本充足率缺口由于受到盈利水平下降的影響，如果沒有外部注資，開行將在長期面臨資本缺口的增加。假設開行2010-2015年間維持13%的資產(chǎn)增速，在現(xiàn)有資本結(jié)構、盈利水平和利潤分配機制不變并維持10%目標資本充足率的情況下，根據(jù)初步測算，將會產(chǎn)生約1400億元的資本缺口。由于國開行屬于系統(tǒng)重要性銀行，且作為服務于國家戰(zhàn)略的債券型開發(fā)銀行在我國經(jīng)濟發(fā)展中的作用舉足輕重，所以在監(jiān)管中要考慮到這些特殊性，不能完全采取一刀切的監(jiān)管標準，而應當實行有差別化的監(jiān)管。例如，針對普通商業(yè)銀行的存貸比、貸款集中度等監(jiān)管指標，對國開行來說并不適用。從世界范圍來看，美國、韓國、日本等國家對債券型、政策性銀行在監(jiān)管方面也進行了特殊考慮。開發(fā)性金融機構通常在債信問題上得到政府支持，而且享有差異化的監(jiān)管標準。開行會同麥肯錫工作組進行了國際債權銀行對標研究，利用Bankscope數(shù)據(jù)庫從全球約3萬家銀行選出16家債券銀行，按如下標準選擇國際對標銀行：（1）債券融資占負債比例高于30%；（2）資產(chǎn)超過900億美元；（3）業(yè)務特點與國家開發(fā)銀行可比性較高。研究結(jié)果表明：第一，無論是否