基于公共財政改革的高校財務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計

基于公共財政改革的高校財務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計基于公共財政改革的高校財務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟體制逐漸從方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，相應(yīng)的財政制度也從消費建立性財政向公共財政轉(zhuǎn)變。公共財政改革的核心是政府預(yù)算制度改革及支出構(gòu)造的調(diào)整和優(yōu)化，其主要內(nèi)容是復(fù)式預(yù)算制度的建立與標準化管理以及部門預(yù)算、績效預(yù)算、政府采購、國庫集中收付、收支分類改革等預(yù)算制度的配套改革。在公共財政改革的影響下，高校財務(wù)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)系發(fā)生顯著變化，本文由論文聯(lián)盟搜集整理由原來相對獨立、開放式的系統(tǒng)向互為基儲閉環(huán)式的系統(tǒng)轉(zhuǎn)化〔見圖1〕，在這一系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)間的聯(lián)絡(luò)越來越嚴密，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，只要其中任何一個系統(tǒng)出現(xiàn)問題，高校財務(wù)均將面臨重大風(fēng)險。因此，面對公共財政政策新形勢，高校需要健全財務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)建立，確保高校財務(wù)高效率低風(fēng)險運行。一、高校財務(wù)管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析〔一〕預(yù)算管理不到位高校預(yù)算在政府預(yù)算體系及高校內(nèi)部財務(wù)管理體系中均擔(dān)負著重要的角色：在政府預(yù)算體系中，高校預(yù)算屬于單位預(yù)算，是編制教育系統(tǒng)部門預(yù)算的根底，并進一步成為編制政府本級預(yù)算的根底，因此它是政府預(yù)算體系中必不可少的一項根底工作；在內(nèi)部財務(wù)管理體系中，高校預(yù)算是高校開展各項事業(yè)的先決條件，因為只有事先預(yù)算，才有充足的經(jīng)費保障，才能確保高校各項工作的順利組織和安排。然而，隨著公共財政改革的不斷深化，高校預(yù)算面臨著越來越多的困境，存在校內(nèi)外預(yù)算不銜接、預(yù)算編制不完好、預(yù)算執(zhí)行不標準、預(yù)算考核不健全等問題?！捕迟Y金執(zhí)行不嚴格擴招以來，高校資金總量呈現(xiàn)急劇上升趨勢，其擁有的資金數(shù)額動輒數(shù)百萬、上千萬甚至數(shù)億元。為了保證資金平安，加速資金流轉(zhuǎn)，高校資金根本上實行標準的收支兩條線管理政策，而實際執(zhí)行情況卻不盡如人意，存在資金上繳不及時、違規(guī)設(shè)置賬外賬和小金庫、資金挪用或擠占等現(xiàn)象，甚至個別高校還存在違規(guī)集資現(xiàn)象?！踩巢少徔刂撇粯藴首?022年我國施行?政府采購法?以來，納入政府集中采購目錄的工程不斷增加，小至辦公用品，大至重型設(shè)備都納入政府采購范圍。根據(jù)政府采購法的規(guī)定，納入集中采購目錄的采購工程及排除在集中采購目錄之外，但在規(guī)定的采購限額標準以上的采購工程須辦理政府采購。而現(xiàn)實中，未經(jīng)核準自行采購、超方案超標準采購、采購過程中違規(guī)收取回扣并滋生貪污、受賄等嚴重違法違紀等行為在高校還時有發(fā)生?！菜摹硶嫼怂悴煌旰煤怂闶乾F(xiàn)代會計的一項根本職能，是控制的根底，只有適宜的核算，才能反映根本的信息，才能實現(xiàn)有效地控制；而有效控制的結(jié)果，才能促進正確地核算，才能反映真實的信息。但直至目前，高校會計核算根底還比擬薄弱，賬目不清、科目混淆、工程混用、收支隨意列支等現(xiàn)象仍然存在。〔五〕財務(wù)信息不透明?2022～2022年度高校信息公開觀察報告?調(diào)研團隊在考察高校是否主動公開了學(xué)校財政性資金的使用和管理情況時發(fā)現(xiàn)，112所被觀察高校中居然有108家透明度測評為零，即沒有公開學(xué)校財政性資金的使用和管理情況；而得分的那4家高校，也僅僅是公布了自己學(xué)校財政資金的相關(guān)管理制度，并沒有交代如何詳細使用。二、高校財務(wù)管理內(nèi)部控制問題成因分析〔一〕內(nèi)部控制意識淡薄隨著改革開放的不斷深化和開展，高校逐步成為獨立自主辦學(xué)的法人實體，經(jīng)費來源也由國家財政單一撥款方式向以國家撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費的方式轉(zhuǎn)變。長期以來，受傳統(tǒng)教育管理思想的影響，高校管理者大多只注重教學(xué)、科研、招生和創(chuàng)收等工作，對高校財務(wù)管理內(nèi)部控制建立認識缺乏、重視不夠；有些管理者甚至還認為財務(wù)管理內(nèi)部控制是財務(wù)人員的職能，與自己無關(guān)?！捕硟?nèi)部控制制度不健全目前我國高校財務(wù)管理內(nèi)部控制制度的建立尚停留在初級階段：有的高校沒有按標準要求建立健全內(nèi)部控制制度；有的雖然建立了內(nèi)部控制制度，但僅停留在業(yè)務(wù)的初始狀態(tài)，并未根據(jù)業(yè)務(wù)的變化以及出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)及時建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制制度；有的即使制定了較為全面的內(nèi)部會計控制制度，但僅僅印在紙上，掛在墻上，執(zhí)行不力，對違規(guī)行為也只是一味地寬容，使得這些制度形同虛設(shè)，喪失了其應(yīng)有的剛性和嚴肅性；還有一些制度由于受設(shè)計人員認識、經(jīng)歷和知識程度的限制，存在著控制內(nèi)容、約束對象和控制范圍不全面等情況?！踩筹L(fēng)險識別及評估機制缺失方案經(jīng)濟體制下，我國高等教育事業(yè)一直被視為由政府支出的公益性福利事業(yè)，高校屬于政府辦學(xué)，政府對高校實行高度集中的管理形式，表如今學(xué)校由政府統(tǒng)一管理、經(jīng)費由政府統(tǒng)一提供、招生由政府統(tǒng)一方案、畢業(yè)生由政府統(tǒng)一分配的四統(tǒng)一上。在這種管理形式下，高校沒有自負盈虧的責(zé)任，其在收支平衡的條件下保持學(xué)校的正常運行即可，因此高校辦學(xué)根本上不存在任何風(fēng)險，也造就了高校從學(xué)校黨政指導(dǎo)、中層管理者到全體教職工既無清醒的風(fēng)險管理意識，也無豐富的風(fēng)險識別、評估及應(yīng)對的理論經(jīng)歷，更談不上建立起一套行之有效的風(fēng)險預(yù)警及防范機制?！菜摹晨刂葡到y(tǒng)集約化程度不高良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)是以先進、高效、快捷、通暢的高校信息管理系統(tǒng)為依托的。目前，我國高校根本上都建成有較為完備的局域網(wǎng)系統(tǒng)，還有局部高校已開場向數(shù)字化校園建立邁進，然而，受系統(tǒng)建立進程、信息處理手段及運行維護等客觀條件限制，高校財務(wù)管理內(nèi)部控制信息共享程度不高或無法共享情況仍時有發(fā)生，如高校指導(dǎo)無法全面掌握學(xué)校財務(wù)運行狀況、學(xué)院或職能部門無法及時理解經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況、教職員工無法知曉經(jīng)費到賬及支出構(gòu)造情況、學(xué)生無法查詢獎學(xué)金或貸款發(fā)放情況等。〔五〕監(jiān)視檢查力度缺乏高校內(nèi)部控制的監(jiān)視檢查一般從兩個層面進展：一是外部檢查，主要是教育主管部門、財政部門或其他相關(guān)管理部門組織的檢查；二是內(nèi)部檢查，主要由審計部門組織，根據(jù)高校管理需要而開展的各類檢查。但無論是外部檢查還是內(nèi)部檢查，以高校財務(wù)管理內(nèi)部控制名義組織的全面檢查還從未組織過。實際工作中，外部檢查多以專項調(diào)研的形式出現(xiàn)，檢查頻次較少，檢查期間較短，檢查范圍較窄，致使檢查的深度和廣度受到很大的限制；而且由于缺乏后續(xù)的跟蹤，使得各類檢查在提交相應(yīng)整改報告后也就草草完畢。內(nèi)部檢查由于內(nèi)部審計缺乏獨立性，內(nèi)部審計職能不明晰，加之受到環(huán)境、人員、經(jīng)歷、技術(shù)等條件的約束，其審計職能并未充分發(fā)揮。三、高校財務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計〔一〕預(yù)算管理控制系統(tǒng)設(shè)計現(xiàn)階段我國政府正著力推進以三個子收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子為目的的綜合預(yù)算改革，該項改革對單位預(yù)算管理的要求越來越高。因此，高校預(yù)算管理控制系統(tǒng)設(shè)計，首先是設(shè)計預(yù)算管理控制目的，如進步預(yù)算編制精細化程度、協(xié)調(diào)部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的銜接、促進資源的合理配置等；其次是設(shè)計預(yù)算管理組織體系，明確機構(gòu)職責(zé)和人員組成；再次是對預(yù)算管理主要活動進展設(shè)計，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析、績效評價等控制，其中預(yù)算編制控制需明確預(yù)算編制的總體原那么、根本要求、根本方法、根本程序等；預(yù)算執(zhí)行控制需明確預(yù)算下達、工程執(zhí)行、支付審批等詳細規(guī)定；預(yù)算調(diào)整控制需明確預(yù)算調(diào)整方案、調(diào)整時間、調(diào)整條件及調(diào)整程序等；預(yù)算分析控制需明確分析內(nèi)容、分析方法、結(jié)果應(yīng)用等；績效評價控制需要明確評價指標體系、評價方法及獎懲方法、責(zé)任追究方法等?！捕迟Y金管理控制系統(tǒng)設(shè)計公共財政改革推出的國庫集中支付制度，其主要思路是建立以國庫單一賬戶為基儲資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。國庫集中支付制度推出后，高校資金形態(tài)〔貨幣性資金轉(zhuǎn)為指標性性資金〕、支付方式〔現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬支付轉(zhuǎn)為直接支付和受權(quán)支付〕、結(jié)算方式〔由先撥款后支付轉(zhuǎn)為先支付后清算〕、使用期限等均發(fā)生顯著變化。因此，高校資金管理控制系統(tǒng)設(shè)計，首先是設(shè)計資金控制目的，如減少資金的擠占、降低資金拒付風(fēng)險、進步資金的使用效率等；其次是設(shè)計資金控制的根本方式，如系統(tǒng)操作控制、支付方式控制、工程資金控制、定期對賬控制等；再次是設(shè)計資金控制的主要內(nèi)容，包括資金收繳控制、資金方案控制、資金支付控制等，其中資金收繳控制側(cè)重專戶資金的結(jié)報和票據(jù)核銷控制；資金方案控制側(cè)重用款申請和方案編報控制；資金支付控制側(cè)重支付令的錄入和審核控制等?！踩痴少徔刂葡到y(tǒng)設(shè)計政府采購是西方興旺國家公共支出管理普遍采用的一種手段，也是我國公共財政改革的一項重要內(nèi)容，其施行的主要目的是通過對政府采購行為的監(jiān)視和管理，確保政府采購過程的公開、公平和公正，同時杜絕采購過程的腐敗現(xiàn)象，保證政府采購資金的有效使用。結(jié)合政府采購的目的，高校政府采購控制系統(tǒng)設(shè)計，首先是設(shè)計政府采購控制目的，即確保政府采購的公開性、合法性、合規(guī)性等；其次是設(shè)計政府采購控制的根本方式，如崗位分工控制、受權(quán)審批控制、采購類型控制、采購方式控制、合同備案控制等；再次是設(shè)計政府采購控制的主要內(nèi)容，包括采購預(yù)算控制、招標控制、貨物驗收及保管控制、貨款結(jié)算及對賬控制等；其中采購預(yù)算控制側(cè)重采購預(yù)算的編報、調(diào)整、執(zhí)行和結(jié)余控制；招標控制側(cè)重供給商的選擇、招標程序及合同的訂立控制；貨物驗收及保管控制側(cè)重貨物的質(zhì)量及實物資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)控制；貨款結(jié)算及對賬控制側(cè)重資金支付及往來款的控制?！菜摹硶嫼怂憧刂葡到y(tǒng)設(shè)計核算工作是財務(wù)的一項根底工作，公共財政改革推出的各項政策，都無一例外地需要在核算系統(tǒng)中反映出來，因此，會計核算控制系統(tǒng)設(shè)計，首先是設(shè)計核算的控制目的，如核算的完好性、系統(tǒng)性、全面性等；其次是設(shè)計核算控制的根本方式，如崗位分工控制、審批權(quán)限控制等；再次是設(shè)計核算控制的主要內(nèi)容，包括科目體系控制、工程體系控制、業(yè)務(wù)受理控制等，其中科目體系控制主要是根據(jù)政府收支分類科目設(shè)置合理的科目體系及維護科目的正確使用；工程體系控制主要是根據(jù)國庫集中支付及政府采購的要求，設(shè)置匹配的國庫工程和政府采購工程，確保核算系統(tǒng)與國庫系統(tǒng)及采購系統(tǒng)的工程的同步確認；業(yè)務(wù)受理控制主要是制定標準的業(yè)務(wù)處理流程，即分別業(yè)務(wù)發(fā)生、受理、審核、審批、制單、支付等環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的控制措施?！参濉承畔⑴犊刂葡到y(tǒng)設(shè)計隨著政府信息公開及高校信息