公共行政管理概論課件

1、公共管理1 一、公共管理的由來(lái) 公共管理是在20世紀(jì)70年代末以來(lái)伴隨政府改革而在公共領(lǐng)域發(fā)生的重要變化，并體現(xiàn)著政府治理理念和制度設(shè)計(jì)的重大變化。這種變化首先在西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始，即從反思傳統(tǒng)公共行政模式的弊端和政府改革的實(shí)踐開始，然后以全球性政府改革浪潮的方式向世界范圍內(nèi)擴(kuò)展。 作為一門理論性與實(shí)踐性兼容的一門社會(huì)科學(xué)，公共管理學(xué)研究以政府為核心的各種公共組織依法運(yùn)用公共權(quán)力管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程及其規(guī)律，旨在幫助公共管理者獲得解決社會(huì)公共問(wèn)題、滿足社會(huì)公共需求以及有效治理社會(huì)公共事務(wù)所需要的知識(shí)、技能和策略。 （一）從學(xué)科性質(zhì)上看，公共管理研究突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的一系列缺

2、陷 作為在傳統(tǒng)行政學(xué)基礎(chǔ)上形成的一門新興學(xué)科，公共管理學(xué)體現(xiàn)著對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的繼承與發(fā)展。這種發(fā)展主要體現(xiàn)在： 1、研究范圍的擴(kuò)展：傳統(tǒng)行政學(xué)認(rèn)為公共領(lǐng)域的事務(wù)應(yīng)當(dāng)有政府來(lái)解決，政府被認(rèn)為是解決社會(huì)公共問(wèn)題的唯一管理主體，傳統(tǒng)的行政學(xué)也被稱為政府管理學(xué)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于政府自身的合法性與強(qiáng)制性，無(wú)疑它是解決社會(huì)公共問(wèn)題的最重要主體。但是，將公共事務(wù)治理的主體僅限于政府，則有失偏頗。一方面，從理論上看，依靠“獨(dú)角戲”來(lái)解決當(dāng)代某些復(fù)雜的公共問(wèn)題，政府既感到力不從心，也難以滿足多樣化的社會(huì)需求；另一方面，從現(xiàn)實(shí)角度分析，各種非政府2公共組織的發(fā)展以及私人部門和社會(huì)公民的參與，已成為解決各種實(shí)際社

3、會(huì)公共問(wèn)題、提供復(fù)雜多樣公共服務(wù)的巨大力量。因此，如何把在當(dāng)代社會(huì)公共生活影響日益巨大的非政府公共組織納入自己的研究范疇，同時(shí)轉(zhuǎn)換政府的角色，實(shí)現(xiàn)政府與私人部門、社會(huì)公民的參與，是當(dāng)代公共管理研究的重要課題。 2、研究視角的轉(zhuǎn)換：傳統(tǒng)行政學(xué)將政府管理對(duì)象確定為政府自身以及屬于政府管轄的社會(huì)公共事務(wù)，但由于當(dāng)時(shí)的理論研究過(guò)于關(guān)注科層制組織的機(jī)構(gòu)、人員、分工、規(guī)則、體制及其運(yùn)行的秩序、效率和機(jī)制，卻忽視了行政與外部環(huán)境之間的關(guān)系，忽視了社會(huì)的公共需求及其實(shí)際的有效滿足，忽視了社會(huì)公共事務(wù)這個(gè)最重要的對(duì)象。因此，公共管理研究試圖探索克服傳統(tǒng)行政理論“內(nèi)視性”、“狹隘性”的缺陷，主張把政府內(nèi)部組織管理

4、與外部社會(huì)取向結(jié)合起來(lái)，并以外部取向來(lái)調(diào)整和設(shè)計(jì)內(nèi)部組織管理。公共環(huán)境、公共利益、公共事務(wù)、公共權(quán)力、公共參與、公共資源、公共項(xiàng)目、公共倫理、公共政策、績(jī)效評(píng)估等“外部取向”的研究，成為公共管理的重要內(nèi)容。 3、研究方法的更新：傳統(tǒng)行政學(xué)理論一直在政治學(xué)和管理學(xué)之間搖擺。如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)政治學(xué)的規(guī)范取向，往往導(dǎo)致解決實(shí)際社會(huì)公共問(wèn)題能力和技巧的缺少；如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)管理學(xué)的工具取向，把政府行政看作是一般的管理問(wèn)題，則模糊了政府行政與私人部門管理的差異，導(dǎo)致政府行政公共性的缺失。因此，如何將政治學(xué)的規(guī)范取向和管理學(xué)的一般工具取向有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，同時(shí)能適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)科學(xué)日益分化和綜合研究的需要，將政策學(xué)、社

5、會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科納入自己的理論基礎(chǔ)和研究方法論體系之中，更好地為現(xiàn)實(shí)日益復(fù)雜公共問(wèn)題的有效解決提供解釋和理論指導(dǎo)，是當(dāng)代公共管理學(xué)所要解決的重要課題。 3 進(jìn)入20世紀(jì)80年代尤其是90年代以后，公共管理研究得以繼續(xù)發(fā)展，并匯聚了政策學(xué)派、公共行政、工商管理、公共選擇學(xué)派以及政治學(xué)等不同學(xué)科的學(xué)者。隨著政府行政改革實(shí)踐的不斷豐富化，他們彼此從不同的角度研究公共管理問(wèn)題，并促進(jìn)彼此研究的溝通與對(duì)話，推動(dòng)了公共管理研究?jī)?nèi)容的不斷深化與研究方法的整合。 4、政府功能與角色的變化：在傳統(tǒng)的政治與行政二分法假設(shè)下，傳統(tǒng)行政理論將政府行政看作是為達(dá)到即定政治目的而對(duì)人和物的組織與管理。政

6、府的功能就是科學(xué)組織國(guó)家政務(wù)、高效執(zhí)行國(guó)家法律與公共政策，實(shí)現(xiàn)政治決定的目標(biāo)。至于實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值以及法律與公共政策制定的相關(guān)事務(wù)，則交給政治家們和立法機(jī)關(guān)去完成。這種將行政與政治割裂起來(lái)的做法，忽視了政府行政系統(tǒng)的自主性與能動(dòng)性，既不現(xiàn)實(shí)也不可能。事實(shí)上，政府管理除了執(zhí)行政策之外，廣大公務(wù)員還參與政策制定。更主要的是，隨著行政國(guó)家的擴(kuò)張，政府的民主過(guò)程對(duì)社會(huì)和公民日益重要，如何把政府的執(zhí)行效率功能與社會(huì)參與的政府民主功能結(jié)合起來(lái)，一直是公共管理的重要努力方向。公共管理理論研究主張：公共問(wèn)題的解決，不是純管理和純技術(shù)的問(wèn)題，而必須將它們放在一個(gè)廣闊的“經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)”框架下進(jìn)行分析，必須揚(yáng)棄政治與行

7、政分離的傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)而關(guān)注政治管理、戰(zhàn)略管理和政策管理。 4 （二）從實(shí)踐上看，公共管理源自并服務(wù)于當(dāng)今世界性的政府改革實(shí)踐，并且隨著政府改革的深入而不斷發(fā)展和完善 1、西方國(guó)家公共管理模式的產(chǎn)生 如同十九世紀(jì)末公共行政取代傳統(tǒng)的人格化、隨意性、專制性政府模式一樣，公共管理也首先出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，并且也是政府改革的產(chǎn)物。它是20世紀(jì)70年代末期隨著西方國(guó)家的政府為了擺脫經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政危機(jī)、組織管理的績(jī)效危機(jī)、政治上的信任危機(jī)的產(chǎn)物，同時(shí)也體現(xiàn)著在信息化和全球化時(shí)代人們尋求與之相適應(yīng)的公共事務(wù)治理形式的探索。世界各國(guó)政府都在政府與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織管理機(jī)制等四個(gè)層面

8、的一系列持續(xù)性的改革措施，尤其是政府內(nèi)部組織原則的企業(yè)化和外部功能輸出的社會(huì)化、市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)化，推動(dòng)了傳統(tǒng)公共行政模式向公共管理模式的轉(zhuǎn)變。尤其是英國(guó)的撒徹爾與美國(guó)的里根改革，掀起了一股持續(xù)性、全球性政府的改革。這些持續(xù)性政府改革也產(chǎn)生了不同于西方國(guó)家自19世紀(jì)末以來(lái)的傳統(tǒng)公共行政的某些特征，被稱為公共管理模式。 5 改革規(guī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由化； 打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，開放公共服務(wù)市場(chǎng)、引入民間資本或通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制融資，彌補(bǔ)政府能力與資源之不足，實(shí)現(xiàn)“以私補(bǔ)公”； 建立公私伙伴關(guān)系，通過(guò)采購(gòu)、招標(biāo)、合同、外包、委托等方式推行公共服務(wù)市場(chǎng)化，利用市場(chǎng)力量增加公共服務(wù)供給能力與供給質(zhì)量，政府實(shí)行合

9、同管理。 公共服務(wù)中進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 重新界定政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)行政府內(nèi)部的分權(quán)化。 減少政府內(nèi)部的各種規(guī)章制度，實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向、以績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系，增加公務(wù)人員的自主性與責(zé)任性，為政府內(nèi)部提供新的激勵(lì)與約束機(jī)制。 借鑒企業(yè)管理技術(shù)與工具，在政府與公共部門中引入戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、績(jī)效管理等，降低官僚主義，提高行政效能。 引進(jìn)企業(yè)管理文化，建立顧客導(dǎo)向的政府，將公民作為顧客，以增加對(duì)社會(huì)公眾需求的回應(yīng)性、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，引進(jìn)外在壓力；同時(shí)，推行公民參與，完善公共責(zé)任。 大量精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、管理層次和人員，以減輕財(cái)政壓力又提高辦事效率（克林頓頭五年美國(guó)聯(lián)邦政府減員28萬(wàn)人；新西蘭879

10、7減員60%）； 重新設(shè)計(jì)行政工作業(yè)務(wù)流程，實(shí)行模塊化和機(jī)動(dòng)化運(yùn)作（如大部制、經(jīng)濟(jì)圈協(xié)調(diào)制、流域制、AB角制、英國(guó)的執(zhí)行局）。 改革人事制度和預(yù)算制度，注重績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算管理制。7 第二個(gè)階段（20世紀(jì)90年代中期以后至今）：治理理論和新公共服務(wù)為主導(dǎo)提高公共服務(wù)質(zhì)量 通過(guò)信息化改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。利用日益普及的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來(lái)“再造政府”，構(gòu)建便捷、透明、快速的電子化公共服務(wù)體系。 注重發(fā)揮非政府/非營(yíng)利組織的自治理。強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮志愿團(tuán)體、慈善組織、社區(qū)組織、合作社、民間互助組織力量、企業(yè)公益活動(dòng)等民間自治理力量解決特定公共事務(wù)的治理問(wèn)題；通過(guò)社會(huì)自我規(guī)制取代政府規(guī)制。 弱化政黨的意識(shí)形態(tài)色彩，

11、共同為社會(huì)服務(wù)。團(tuán)結(jié)各種政治力量，更好地為公共利益服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，以矯正80年代以來(lái)對(duì)公平問(wèn)題的忽視。 重點(diǎn)完善和改進(jìn)各種公共服務(wù)機(jī)制，提供更人性、便捷和快速的公共服務(wù)。政府由依法管理轉(zhuǎn)向注重服務(wù)，重點(diǎn)完善各種服務(wù)措施，如顧客導(dǎo)向（納稅人就是上帝與企業(yè)的消費(fèi)者主權(quán)）、“單一窗口”、3S（See /stand/smile）、服務(wù)的親切化，進(jìn)一步深化公共服務(wù)的意識(shí)和質(zhì)量。 建立責(zé)任分擔(dān)的積極福利制度。以積極福利觀取代消極的福利觀。改革重點(diǎn)應(yīng)放在培養(yǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)與獨(dú)立精神、發(fā)揮社會(huì)力量貢獻(xiàn)于社會(huì)福利，主張建立“個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與安全分擔(dān)的責(zé)任機(jī)制。 在政府功能方面，不再是一味的私有化和民營(yíng)

12、化，政府重在規(guī)劃、引導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)市場(chǎng)與民間力量的發(fā)展，以及扮演“最后一著”的“元治理”、“兜底”的補(bǔ)救角色。 提升政府的談判、協(xié)調(diào)、交流、對(duì)話能力和技巧。這在合同管理、民意需求測(cè)定、政府間協(xié)議（包括上下級(jí)）、提高政府行為的社會(huì)認(rèn)同度方面非常重要。8 2、中國(guó)公共管理模式的產(chǎn)生 在中國(guó)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型以及現(xiàn)代化過(guò)程中社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，集權(quán)型、人治化、隨意性的傳統(tǒng)行政模式已不適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在20世紀(jì)90年代后期，隨著社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)⒐补芾砹袨楣芾韺W(xué)門類中與工商管理相并列的一級(jí)學(xué)科，尤其是隨著公共行政碩士教育（簡(jiǎn)稱MPA）的開展，人們對(duì)公共管理的熱情日益高漲。開放

13、的中國(guó)開始使用了和西方同一時(shí)代的知識(shí)話語(yǔ)體系。 經(jīng)過(guò)20多年的改革開放，中國(guó)政府體系內(nèi)部、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。這些變化主要體現(xiàn)在如下方面： （1）確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。表現(xiàn)為公有制經(jīng)濟(jì)比重下降，非公有制經(jīng)濟(jì)大幅度上升，私人的經(jīng)濟(jì)利益得到保障，國(guó)有企業(yè)改革取得突破，市場(chǎng)的開放性和自由度增加，各種市場(chǎng)體系基本形成，市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，市場(chǎng)配置社會(huì)資源的基礎(chǔ)性地位基本確立。 （2）政治體系內(nèi)部的關(guān)系逐漸理順。表現(xiàn)為黨政職能有了相對(duì)合理的分工、人大的功能得到加強(qiáng)、地方政府的自主性越來(lái)越大、社會(huì)主義法制體系逐步完善、司機(jī)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與公正性逐步得到保證、公務(wù)員制度建立起來(lái)、決策的科

14、學(xué)性得到提升。 （3）政府正在多個(gè)領(lǐng)域的作用逐漸隱退，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，獨(dú)立自主性的社會(huì)實(shí)體活動(dòng)空間逐步擴(kuò)大。表現(xiàn)為政府的大幅度放權(quán)、政企分開、政事分開、中央政府向地方政府放權(quán)、政府向社會(huì)組織放權(quán)的改革取得較大進(jìn)展。10 （4）政府日益重視法制與法治，行政法制體系初步確立，政府權(quán)力受到更多監(jiān)督與限制。 （5）政府職能逐步趨向合理。表現(xiàn)為政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)減少初步形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主與法制需要的職能體系，而且政府越來(lái)越重視利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改進(jìn)公共投資、公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化。 （6）政府的管理手段逐漸趨向合理與科學(xué)。表現(xiàn)為公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化的提高與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引進(jìn)、政務(wù)公開、決策論證或聽(tīng)證、離任

15、審計(jì)、間接管理、宏觀調(diào)節(jié)、政府引導(dǎo)等，提升了政府管理水平。 （7）社會(huì)與公民自由度得到提升，公民權(quán)利得到一定程度上的有效保障。表現(xiàn)為公民對(duì)單位制依賴越來(lái)越小、公民自主擇業(yè)與流動(dòng)等自由空間越來(lái)越大、基層民主建設(shè)取得較大發(fā)展、公民意見(jiàn)得到一定程度上的表達(dá)、新聞自由度提高、政府的公開性與公民參與程度有所提高。 （8）事業(yè)單位逐步走向市場(chǎng)化和社會(huì)化，社會(huì)中介組織、行業(yè)組織、民間功能性團(tuán)體發(fā)展很快。 上述政府體系內(nèi)部、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系的變化，為中國(guó)構(gòu)建公共管理模式奠定了基本前提條件。隨著改革開放的不斷深入、公共管理教育與培訓(xùn)的發(fā)展、公共行政研究力量的壯大，中國(guó)公共管理的實(shí)踐將得到快速的發(fā)展。

16、 11 需要說(shuō)明的是，由于不同社會(huì)發(fā)展階段、憲政體制和知識(shí)話語(yǔ)體系，中國(guó)的政府管理并沒(méi)有經(jīng)歷西方國(guó)家自現(xiàn)代國(guó)家以來(lái)的公共行政階段，其沿革有著不同于西方國(guó)家的階段性和特殊性。 有人會(huì)責(zé)問(wèn)中國(guó)的公共行政體系還沒(méi)有形成，現(xiàn)在談公共管理問(wèn)題似乎有點(diǎn)太理想化或超前了。的確，如果按照公共行政的基本精神（如公域與私域的分離、公民權(quán)利的確立和保護(hù)、公民社會(huì)的形成、完備的憲政規(guī)則與體制、行政與政治的相對(duì)獨(dú)立、國(guó)家內(nèi)部橫向與縱向的合理分工與制約體系、官僚制體系、公務(wù)員制度、行政法治的完善、公共財(cái)政體系、公共決策機(jī)制等）來(lái)衡量，中國(guó)的公共行政發(fā)展還有很長(zhǎng)的道路要走。 但我們研究中國(guó)的公共管理問(wèn)題，主要是出于如下三個(gè)

17、方面的考慮：一是中國(guó)現(xiàn)在所處的時(shí)代是全球化和信息化時(shí)代，介紹公共管理的基本理念、構(gòu)建中國(guó)特色的公共管理理論，有助于為中國(guó)公共行政實(shí)踐的發(fā)展提供一種可供選擇的理論導(dǎo)向（三個(gè)社會(huì)階段共處、三種治理模式并存）；二是中國(guó)經(jīng)過(guò)20多年來(lái)的改革開放（尤其是入世后），社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和政府管理領(lǐng)域發(fā)生了很大變化，并且這種改革正在加速的推進(jìn)，有了提倡公共管理的環(huán)境和基礎(chǔ)；三是中國(guó)地區(qū)發(fā)展極不均衡，一部分發(fā)達(dá)地區(qū)和城市可以率先嘗試推行公共管理模式。 當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)改革中，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)，必須反思中國(guó)政府改革的艱巨性和復(fù)雜性。在使用公共管理的有關(guān)概念和分析方式時(shí)，也要注意中西方實(shí)質(zhì)內(nèi)容的差異。中國(guó)政府

18、改革當(dāng)前的基本方向是突出政府的公共性，同時(shí)提升政府管理的科學(xué)性。它同時(shí)包含著西方國(guó)家公共行政和公共管理兩個(gè)階段的歷史使命和任務(wù)。 12 二、公共管理的基本特征與相應(yīng)的體系 （一）公共管理的涵義 由于公共管理模式是伴隨著對(duì)傳統(tǒng)行政模式進(jìn)行批判以及世界性政府持續(xù)改革的產(chǎn)物，政府改革仍在持續(xù)、從不同視角研究公共管理的理論流派也在發(fā)展，人們對(duì)公共管理的內(nèi)涵、意蘊(yùn)以及人們對(duì)其的理解也在發(fā)生變化。因此，對(duì)于公共管理的定義，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界以及政府部門并沒(méi)有形成比較一致的看法。 根據(jù)政府改革實(shí)踐與社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，綜合學(xué)術(shù)界較為認(rèn)同的觀念，我們這里對(duì)公共管理作如下界定：作為一種傳統(tǒng)公共行政相比較的公共事務(wù)治理模式

19、，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內(nèi)的多元社會(huì)力量，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，廣泛運(yùn)用各種機(jī)制、手段與方式，在公共參與下對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的治理活動(dòng)。 公共管理最基本的特征：公共事務(wù)治理主體的多元化和合作治理來(lái)解決公共問(wèn)題。 14 （二）公共管理的特征與體系 1公共管理的對(duì)象是國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù) 公共管理是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng),即負(fù)責(zé)對(duì)一定共同體成員普遍關(guān)注的公共問(wèn)題、普遍需求的公共物品和公共服務(wù)的組織與管理。其內(nèi)容包括公共安全與秩序、社會(huì)關(guān)注的公共問(wèn)題、公共政策、公共財(cái)政與公共資源、公共服務(wù)、公共項(xiàng)目等。 （1）實(shí)現(xiàn)公共管理功能的合理定位。凡屬于私人領(lǐng)

20、域自主的事務(wù)，就不應(yīng)納入公共管理的職能范圍，而政府更不能以強(qiáng)制的方式介入不具有消極外部性的私人自主領(lǐng)域。因此，公共管理應(yīng)堅(jiān)持私人領(lǐng)域自治優(yōu)先（市場(chǎng)優(yōu)先和公民自由優(yōu)先）的原則。 （2）公共事務(wù)治理的集體行動(dòng)并不等同于政府行動(dòng)。傳統(tǒng)公共行政只關(guān)注政府職能，卻忽視了非政府公共事務(wù)治理主體的公共職能。因此，要區(qū)分公共服務(wù)的政府屬性與非政府屬性、社會(huì)管理的政府屬性與非政府屬性。 （3）公共管理的成效以公共事務(wù)的有效治理為評(píng)價(jià)尺度。這種以外部導(dǎo)向和以結(jié)果為中心的追求，與傳統(tǒng)公共行政對(duì)內(nèi)部管理和機(jī)械效率的追求存在差異，它強(qiáng)調(diào)最大限度地利用各方面的社會(huì)資源不斷以及私人部門的有效管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)不斷增進(jìn)社會(huì)公共福利。

21、15 2公共事務(wù)治理主體的多元性 公共管理主體是指以政府為核心、非政府的公共部門（非政府組織和非營(yíng)利組織）為重要補(bǔ)充、在私人部門和公民積極參與下的公共事務(wù)治理主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)體系。因此，公共管理的主體不僅包括具有核心作用的政府，而且還包括非政府的公共部門。無(wú)論是政府或非政府的第三部門的自主行動(dòng)，還是它們與其他社會(huì)行為主體之間的合作行動(dòng)，它們的活動(dòng)都具有一定的“代表性、公務(wù)性、公益性和權(quán)力的法定性” 。 以政府為核心、非政府的第三部門為重要補(bǔ)充力量的開放性公共管理主體，具有如下四個(gè)突出特征： （1）公共權(quán)力的多中心。公共管理承認(rèn)政府管理的正當(dāng)性和核心地位，尤其是政府在提供憲政、法制、公共政策、

22、需要運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力的管制性公共事務(wù)領(lǐng)域，以及私人部門和第三部門無(wú)力承擔(dān)或不愿承擔(dān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，仍發(fā)揮著核心作用。但是，在公共管理視角下： 政府體系內(nèi)部也不再是單一的集權(quán)中心，而是強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同層級(jí)的政府與所其管轄的公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性，建立分權(quán)自治的、上下協(xié)作的、多中心的分級(jí)治理體系； 非政府的第三部門在區(qū)域性的社會(huì)自治領(lǐng)域、特定公共服務(wù)的功能性領(lǐng)域、自我服務(wù)與自我規(guī)制的行業(yè)領(lǐng)域則起到重要的作用，它們根據(jù)法律規(guī)定的自治權(quán)或政府授權(quán)，開展公共管理活動(dòng)。 思考：公共權(quán)力不等于政府權(quán)力。17 （2）更多的公共事務(wù)合作治理。由于沒(méi)有任何一個(gè)單獨(dú)的行動(dòng)者能夠擁有足夠的知識(shí)和資源來(lái)解決一切公共問(wèn)題，而全球化和

23、信息化時(shí)代的公共問(wèn)題又具有復(fù)雜性，各種自動(dòng)者之間必須相互合作、相互支持，才能有效解決問(wèn)題。這樣，政府機(jī)構(gòu)之間（無(wú)論是橫向還是縱向）、政府與非政府第三部門之間、第三部門之間、公共部門與私人部門之間、公共部門與公民之間，就構(gòu)成了一個(gè)互動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化的行動(dòng)結(jié)構(gòu)。這里，傳統(tǒng)的公私二元對(duì)抗結(jié)構(gòu)被瓦解，政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的功能實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；傳統(tǒng)的政府集權(quán)結(jié)構(gòu)也瓦解，上下政府間更多的不是命令與服從，而是積極配合與協(xié)作。 （3）政府的行為方式發(fā)生變化。政府不再是一切社會(huì)事務(wù)的“統(tǒng)攬者”和凡事親躬的“劃槳者”，而將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)劃、引導(dǎo)和“掌舵”，但這并意味著政府公共責(zé)任的降低或減少，而只是政府行為方式的變化：

24、政府必須對(duì)良好的公共管理負(fù)最終的責(zé)任； 政府行為的合法性，不僅僅來(lái)自代議制和法律的授權(quán)，更來(lái)自公眾參與下的認(rèn)可、配合與監(jiān)督，必須提高政府行為的公開性與社會(huì)參與度； 政府不再是高高在上和發(fā)號(hào)施令，而是必須與公民社會(huì)建立相互依賴與互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系； 政府不僅要弱化對(duì)公民社會(huì)的各種非正當(dāng)控制，還要強(qiáng)化政府對(duì)公民社會(huì)的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)措施，提高社會(huì)對(duì)政府服務(wù)的滿意度； （4）私人部門角色的變化。私人部門雖不是公共管理的主體，但政府與非政府公共部門的任何有效公共管理活動(dòng)，都離不開它們的積極參與、配合與合作；同時(shí)，在一定的制度安排下，私人部門也具有公共角色，可以實(shí)現(xiàn)公益目的。 18 私人部門直接投資公益事

25、業(yè)。即從所有權(quán)入手，創(chuàng)辦公共事業(yè)，如舉辦私立學(xué)校、私立醫(yī)院等。在這種情況下，私人不但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)公共物品和公共服務(wù)，而且必須為之進(jìn)行投資。此時(shí)的私人提供“公益服務(wù)”，一方面可以增加公共服務(wù)的供給，另一方面也可以增加社會(huì)消費(fèi)的選擇機(jī)會(huì)。當(dāng)然，免費(fèi)的公益服務(wù)，直接幫助政府解決難題；收費(fèi)的公益服務(wù)，則對(duì)政府的供給不足“拾遺補(bǔ)缺”，滿足個(gè)性消費(fèi)。 私人部門對(duì)公共物品或服務(wù)的過(guò)程參與。即通過(guò)把公共物品或公共服務(wù)的“提供”（或安排）與“生產(chǎn)”分開，不同的環(huán)節(jié)可以由不同的主體承擔(dān)，私人部門可以成為其中的主體之一。就“提供”而言，可以有公共的財(cái)政資金投入，也可以有私人資金投入。就“生產(chǎn)”而言，可以采取公共生產(chǎn)

26、即政府親自組織公共部門生產(chǎn)的方式進(jìn)行，如由國(guó)營(yíng)企業(yè)提供的物品和服務(wù)，也可以由私人生產(chǎn)的方式來(lái)進(jìn)行，如政府可以通過(guò)簽訂合同、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、法律保護(hù)等手段，委托私人部門生產(chǎn)，政府的任務(wù)是指定私人部門生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少并確定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)行監(jiān)督。 私人部門參與公共事業(yè)、供給公共物品和服務(wù)的方式有許多種。E. S.薩文斯通過(guò)分析世界上49個(gè)國(guó)家的民營(yíng)化模式，把公共物品和服務(wù)供給的制度安排歸納為10類，它們是：政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)（排他）、特許經(jīng)營(yíng)（非排他）、補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、有合同承包的志愿服務(wù)、自我服務(wù)。在這10種制度安排中，只有政府服務(wù)、政府出

27、售、政府間協(xié)議三種制度安排的生產(chǎn)者是政府，而合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)和有合同承包的志愿服務(wù)等方式均是由私營(yíng)部門生產(chǎn)的。其中，合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和憑單制，是最為主要的幾種機(jī)制與方式。19 合同承包方式的重要特點(diǎn)就是政府出錢、民間出力辦事。政府的責(zé)任和作用體現(xiàn)在：首先，政府要確定某種可以承包給社會(huì)生產(chǎn)的公共物品和公共服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)政治過(guò)程，民主的政治機(jī)制起主導(dǎo)作用；然后，政府組織競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)活動(dòng)，與中標(biāo)的承包商簽訂承包合同；合同簽訂之后，公共物品進(jìn)入生產(chǎn)過(guò)程，政府還負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的如實(shí)執(zhí)行；最后，政府用稅收購(gòu)買承包商按合同生產(chǎn)出來(lái)的公共物品和公共服務(wù)，用

28、以滿足社會(huì)公共需求。 特許經(jīng)營(yíng)即指政府核準(zhǔn)私人部門進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的資格。獲得資格的私人部門投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理公共事業(yè)，擁有一定的收益權(quán)，政府則保留價(jià)格核準(zhǔn)權(quán)。在這種方式中，政府以特許、優(yōu)惠政策或其他方式吸引私人部門進(jìn)入學(xué)理上似乎應(yīng)該由政府壟斷的某些公共事業(yè)領(lǐng)域，政府并不投資但在必要情況下也可能會(huì)給予一定的補(bǔ)貼，私人部門完全按照市場(chǎng)規(guī)則操作，負(fù)責(zé)投資、融資并生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，其成功或失敗完全依靠它們?yōu)楣姺?wù)的能力。私人部門具有一定期限的投資受益權(quán)，投資成本是由消費(fèi)者付費(fèi)來(lái)承擔(dān)，即對(duì)消費(fèi)者實(shí)行付費(fèi)消費(fèi)制度，而不象在政府單中心供給公共物品和服務(wù)的情況下由廣大納稅人承擔(dān)投資成本。在美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家，

29、其電廠、廢水和固體廢物處理設(shè)施、橋梁、隧道、港口、收費(fèi)公路、江河大壩、自來(lái)水、煤氣、電信、飛機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的供給中，都大量采用私人部門融資并建設(shè)運(yùn)營(yíng)的方式。如目前在全世界流行的BOT方式，就是特許經(jīng)營(yíng)的一種。 在補(bǔ)助和憑單制度下，政府和消費(fèi)者支付公共服務(wù)的成本，而私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織是具體的生產(chǎn)者，但消費(fèi)者能夠在政府指定的范圍享有有限選擇權(quán)，從而形成消費(fèi)者市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。20 由于每個(gè)國(guó)家的公共管理組織存在差異，中國(guó)的公共管理組織主要包括： 政府組織，主要是指各級(jí)各類行政組織。 準(zhǔn)政府組織，主要是指那些屬于事業(yè)單位性質(zhì)、但又經(jīng)政府授權(quán)具有某種行政職能、介于國(guó)家行政機(jī)關(guān)與一般事業(yè)單位之間的機(jī)構(gòu)，

30、如中國(guó)氣象局、中國(guó)地震局、國(guó)家專利局、國(guó)家商標(biāo)局、證券監(jiān)會(huì)、中國(guó)貿(mào)易促進(jìn)會(huì)等。 公益性國(guó)有企業(yè)（在西方國(guó)家一般稱為公共企業(yè)），主要是指為社會(huì)提供公共服務(wù)或半公共物品的公用事業(yè)、公共交通運(yùn)輸企業(yè)等公益性企業(yè)。 公益性事業(yè)單位，主要指公共基礎(chǔ)教育、公共基礎(chǔ)科研、公共性質(zhì)的文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共體育等的事業(yè)單位。 非營(yíng)利性社會(huì)中介組織。它們的活動(dòng)具有中介性、獨(dú)立性、自律性、公正性、權(quán)威性。如行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等。 非官方的民間公益組織。包括根據(jù)社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例向國(guó)家民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體；各種基金會(huì)；民辦非企業(yè)單位。 基層群眾的自治組織。主要是指城市中的居民委員會(huì)和農(nóng)村中的村民委員會(huì)。

31、其他公共管理主體：8個(gè)人民團(tuán)體；基層的草根組織；農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作社組織。21 3、公共管理以追求公共利益更有效的實(shí)現(xiàn)為宗旨 公共管理的對(duì)象是治理公共事務(wù)，而任何公共事務(wù)的背后都體現(xiàn)和反映著一定的公共利益，因此，維護(hù)、分配和增進(jìn)一定共同體的公共利益便成為公共管理的宗旨。在公共管理中，公共管理主體必須以公眾的公共需求為導(dǎo)向，并以公共需求的實(shí)際滿足為衡量標(biāo)準(zhǔn)，這既是公共管理“公共性”的最重要體現(xiàn)，也是公共管理具有合法性的基石。 在傳統(tǒng)政府模式下，由于政府是公共事務(wù)治理的單一行為主體，人們寄希望于構(gòu)建一套完備的政治制度框架或政府倫理框架，通過(guò)政府的善政，即政府的良好統(tǒng)治、良好管理，如“嚴(yán)明的法律

32、、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)”，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。 而在公共管理模式下，隨著公共事務(wù)治理主體多元化與運(yùn)作機(jī)制的彈性化，“善治”成為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的途徑。善治強(qiáng)調(diào)如何最終有效的解決社會(huì)公共問(wèn)題，滿足社會(huì)公共需求。此時(shí)，人們不僅關(guān)注“作為公共利益代表者和維護(hù)者的政府，如何才能對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理”，還關(guān)注“怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”。而且，公共利益的實(shí)現(xiàn)并不取決于它是由公共部門來(lái)完成還是由私人部門來(lái)完成，而在于作為這種共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的“公共”還是“私人”屬性?，F(xiàn)實(shí)中，公共部門也有的是追求私人利益或“特殊利益”，私人部門也可以提供公益物品。 22

33、 4公共事務(wù)治理過(guò)程的民主化 與傳統(tǒng)行政模式把民主作為政治議程不同，公共管理的全過(guò)程都強(qiáng)調(diào)民主化。除了傳統(tǒng)的委托代理的代議制間接民主機(jī)制外，公共管理更強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)公共事務(wù)治理過(guò)程的參與和監(jiān)督。這種民主化主要表現(xiàn)在： （1）政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的社會(huì)力量進(jìn)行自治和責(zé)任分擔(dān)。區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行業(yè)自治是公共管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。 （2）基層政府有更多的自主權(quán)和自治權(quán)。地方性公共事務(wù)的治理具有地方自主性；即使上級(jí)或中央政府為了更大范圍的共同體利益而采取的行動(dòng)，對(duì)下級(jí)或地方政府更多采用協(xié)商和合作方式，同時(shí)對(duì)次級(jí)共同體帶來(lái)的利益損失也往往采取相應(yīng)的利益補(bǔ)償。 （3）政府權(quán)力的運(yùn)行方式，既包括政治、法律

34、、管制、命令、懲罰等強(qiáng)制性方式，也包括運(yùn)用規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、契約、合作等非強(qiáng)制性方式，而且未來(lái)的公共管理更多依賴于非強(qiáng)制性公共權(quán)力以及公私合作，協(xié)商、談判、討論、契約等方式以及相關(guān)的行動(dòng)技巧，將直接決定公共權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果。 （4）公共部門的組織設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)的是外部取向的戰(zhàn)略性、靈活性、回應(yīng)性和創(chuàng)新性，以及能夠提供責(zé)任激勵(lì)和合作的參與式、扁平式組織結(jié)構(gòu)，不再追求普適的最佳組織規(guī)則和機(jī)械的組織效率。 （5）在涉及公共事務(wù)和公共利益的領(lǐng)域，無(wú)論是否有無(wú)政府的參與，都必須保持開放性。只有經(jīng)過(guò)利益相關(guān)者的積極參與和公開討論，才能最大限度地顯示、聚合公共需求和公共利益，提升公共利益分配的公平性、公正

35、性和正當(dāng)性。24 5、強(qiáng)調(diào)對(duì)私人部門管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒 公共管理作為人類社會(huì)的一種管理活動(dòng)，具有一般管理的基本內(nèi)容、活動(dòng)過(guò)程、活動(dòng)目標(biāo)等。公共管理強(qiáng)調(diào)以開放的視野，在關(guān)注“政治議程”和“公共價(jià)值”的前提下，在技術(shù)操作層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機(jī)制、管理技術(shù)與管理手段。 自20世紀(jì)80年以后，伴隨著市場(chǎng)機(jī)制活力的重新崛起和企業(yè)管理機(jī)制對(duì)公共部門運(yùn)作所產(chǎn)生的示范效應(yīng)，以及實(shí)踐中的政府合同、政府公司、公共服務(wù)市場(chǎng)化的不斷涌現(xiàn)，通用管理學(xué)派提出的“向企業(yè)學(xué)習(xí)”的口號(hào)和新公共管理理論提出的“管理主義”，使得外部關(guān)系管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、資源管理、項(xiàng)目管理、方案管理、績(jī)效管理、合同管理、質(zhì)量管理、靈活

36、用工制、績(jī)效工資制、組織再造、顧客導(dǎo)向的組織文化、組織學(xué)習(xí)、知識(shí)管理等一系列新的管理理念、管理知識(shí)和管理技巧，開始引入公共部門。 這一系列管理思想和管理實(shí)踐的變化，既糾正了傳統(tǒng)公共行政組織理論過(guò)于狹隘、內(nèi)視和古板的內(nèi)在缺陷，提高了公共部門的靈活性與回應(yīng)能力，同時(shí)也為公共管理人員提供了新的激勵(lì)與責(zé)任機(jī)制，最終促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量的改善與公共管理效率的改進(jìn)。25（一）傳統(tǒng)公共行政模式的外部環(huán)境 傳統(tǒng)公共行政模式，產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動(dòng)，它是資產(chǎn)階級(jí)革命后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民權(quán)利的確立，代議制憲政體制的逐步完善的產(chǎn)物，并成為現(xiàn)代政府的發(fā)端。理論界普遍將政務(wù)官與事務(wù)官加以區(qū)分的文官制度看作是現(xiàn)

37、代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志。市場(chǎng)（企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)） 社會(huì)（公民自治） 公共領(lǐng)域（代議制政府）27評(píng)論：沒(méi)有真正的私，就沒(méi)有真正的公。 馬克思在共產(chǎn)黨宣言中對(duì)資本促進(jìn)生產(chǎn)力的評(píng)價(jià)； 恩格斯對(duì)私利的追求是人類進(jìn)步的基本動(dòng)力（每個(gè)人所奮斗的一切都和自身的利益息息相關(guān)）； 商品經(jīng)濟(jì)對(duì)保護(hù)公民權(quán)利以及實(shí)行憲政的必然性及其條件性。（馬克思黑格爾哲學(xué)批評(píng)導(dǎo)言）； 中國(guó)全國(guó)人大十屆二次會(huì)議關(guān)于保護(hù)“私有產(chǎn)權(quán)”和“人權(quán)”的必然性； 中國(guó)改革開放27年的最大貢獻(xiàn)在于承認(rèn)和逐漸開始保護(hù)人的合理利益；下一步改革的重點(diǎn)是釋放更大的人們追求正當(dāng)利益的空間。 結(jié)論1：私不一定就壞，公不一定就好。私人的合理逐利行為照樣可以實(shí)現(xiàn)公益；

38、公部門的行為如果異化照樣可以違背公共利益。 結(jié)論2：只要建立尊重私的社會(huì)結(jié)構(gòu)政府才能“天下為公”。28 1公共行政的社會(huì)結(jié)構(gòu)：公私分離 公共領(lǐng)域 私人領(lǐng)域 公共事務(wù)（公共問(wèn)題） -私人事務(wù)（私人問(wèn)題） 公共權(quán)力私人權(quán)利 公共利益私人利益 開放性與參與性獨(dú)立性與隱私性 2、公共行政的憲政結(jié)構(gòu)：國(guó)家體系進(jìn)行明確分工與制約 縱向分工：地方自治。公民主權(quán)基層政府次級(jí)上級(jí)政府中央政府，并依據(jù)責(zé)任確立事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。這樣需要統(tǒng)一治理的事項(xiàng)在宏觀能管好，微觀事項(xiàng)又能靈活地方自治，體現(xiàn)了根據(jù)利益相關(guān)性的公共事務(wù)分級(jí)治理； 橫向分工：三權(quán)分立與相互制衡。每一層級(jí)保證國(guó)家機(jī)器的合理分工與權(quán)力制約。立法機(jī)關(guān)決策行政

39、機(jī)關(guān)執(zhí)行司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。 思考：關(guān)于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的三種理解。29 （二）公共行政的基本特征 1、政府行政的“公共性”：現(xiàn)代政府最基本的特征 政府存在的本質(zhì)目的和合法性在于追求公共利益； 政府權(quán)力屬于公共權(quán)力，按照委托代理機(jī)制行使 政治領(lǐng)域：公民-議會(huì)-政府-官員 （公民主權(quán)：用腳投票） 主權(quán)者-立法者-執(zhí)行-執(zhí)行者 納稅人服務(wù)者 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域：股東-董事會(huì)-經(jīng)理層-雇員 （消費(fèi)者主權(quán)：看不見(jiàn)的手決定） 為了實(shí)現(xiàn)委托代理機(jī)制的良好運(yùn)行，必須解決四個(gè)問(wèn)題： 委托人的的真實(shí)意志表達(dá)； 委托人對(duì)代理人的約束和監(jiān)督力度必須加大； 對(duì)代理人激勵(lì)與約束的成本盡可能內(nèi)化； 解決好政府利益、政府部門利益、官

40、員利益和公共利益的沖突。 政府活動(dòng)依據(jù)是公共意志體現(xiàn)的法律和公共政策 思考：1）重新思考國(guó)家、政治、法律的定義：只有在專制社會(huì)中，國(guó)家才是暴力機(jī)器，才是為少數(shù)人謀利的工具；2）政府行為是服從公共意志，并按照公共意志行事。 政府活動(dòng)的范圍即政府職能限于公共領(lǐng)域；其使命是解決國(guó)家和社會(huì)公共問(wèn)題，并提供一視同仁的公共管理和公共服務(wù)。 思考：1）私人領(lǐng)域是自主的和自治的； 2）政府的行為是非歧視性的。 30 -市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的定位：邏輯的視角 一是政府管制：解決公民和企業(yè)的消極外部性行為所帶來(lái)的問(wèn)題，形成政府的（市場(chǎng)、公共生活和執(zhí)政）秩序供給和維護(hù)功能。 二是公共服務(wù)：主要是提供企業(yè)和社會(huì)力量

41、無(wú)力（競(jìng)爭(zhēng)性不足具有規(guī)模成本性或成本沉淀性、公益或公害的消費(fèi)非分割性）或不愿解決（具有消費(fèi)的非排他性導(dǎo)致成本收益的不對(duì)稱）而又對(duì)社會(huì)公眾和社會(huì)發(fā)展具有必要性公共產(chǎn)品。 31政府A；公共管制B：公共服務(wù)社會(huì)（公民自治）市場(chǎng)（企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)）32 關(guān)于政府管制有四個(gè)邏輯： 管制以實(shí)現(xiàn)秩序?yàn)槟康?。因此，任何公共管制必須以公民和企業(yè)的某種行為具有客觀的消極外部性為前提；同時(shí)不能為謀求部門利益、個(gè)人利益而管制，更不能“以罰款和創(chuàng)收”來(lái)管。 管制具有強(qiáng)制性并有可能侵害私人權(quán)利和自由。因此，任何公共管制必須以事先公布的、為社會(huì)所周知的法律明文禁止為依據(jù)，不明確“禁止”則社會(huì)可為。 管制必須具有合法性。因此，任

42、何關(guān)于公共管制的禁止性規(guī)定和法律必須是經(jīng)過(guò)民主過(guò)程而作出。 政府的管制并不能解決所有的消極外部性問(wèn)題。當(dāng)采取強(qiáng)制力解決不了某個(gè)問(wèn)題時(shí)，必須善于引導(dǎo)、疏導(dǎo)和社會(huì)自治理的方式，將某種行為的消極外部性降低到最低或控制在一定范圍內(nèi)。 33關(guān)于政府服務(wù)也有四個(gè)邏輯： 必須以市場(chǎng)和公民無(wú)力或不愿解決、而且為社會(huì)所需要為前提，反之政府不得介入（政府要從生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性和自主性領(lǐng)域退出）； 政府服務(wù)的成本是以社會(huì)稅收的方式提供，因而其消費(fèi)具有社會(huì)性和公平性，即消費(fèi)的非排他性（零收費(fèi)是追求目標(biāo)）； 政府提供的服務(wù)往往和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，因而在即定經(jīng)濟(jì)和財(cái)政約束條件下，政府服務(wù)供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、數(shù)量必須以社

43、會(huì)需求為依據(jù)，要優(yōu)先滿足社會(huì)最基本的公共需求，并接受社會(huì)評(píng)價(jià)； 政府服務(wù)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式是多元的，可以根據(jù)公共物品的不同層級(jí)屬性，不同程度的排他性、競(jìng)爭(zhēng)性、可分割性，采取不同的制度安排，并非所有的公共服務(wù)都由政府直接生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。34 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的定位：列舉的角度 通過(guò)制定和實(shí)施法律規(guī)則，提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序與穩(wěn)定的社會(huì)生活公共秩序； 通過(guò)制定和實(shí)施法律規(guī)則，平等地保護(hù)公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益； 保護(hù)和治理環(huán)境，預(yù)防和治理自然災(zāi)害及各種傳染??； 發(fā)展社會(huì)所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)； 提供義務(wù)性的基礎(chǔ)教育； 引導(dǎo)社會(huì)保障機(jī)制的建立，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行必要的救濟(jì)； 通過(guò)宏觀

44、政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展； 保障國(guó)家安全與外交； 實(shí)現(xiàn)國(guó)家稅收以及對(duì)公共財(cái)政（包括轉(zhuǎn)移支付）做出安排； 保障國(guó)家公共機(jī)構(gòu)的公正、高效、廉潔地運(yùn)轉(zhuǎn)。 35 中國(guó)政府職能的兩個(gè)特殊： 此外，作為社會(huì)主義的人口大國(guó)，中國(guó)政府還要承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)與公共資源管理、實(shí)行計(jì)劃生育管理等特殊公共職能。 此外，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)各級(jí)政府還要承擔(dān)社會(huì)轉(zhuǎn)型的相應(yīng)成本，而不能推給市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人。 中國(guó)政府職能問(wèn)題最關(guān)鍵是不是越位和錯(cuò)位，而是缺位和不到位。如社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能都應(yīng)當(dāng)是最主要的?？平涛男l(wèi)體、安全、環(huán)境等的投資要確保占總投資的30%以上,這是中國(guó)政府1995年在哥本哈

45、根會(huì)議上作了承諾的。哥本哈根會(huì)議之所以作出硬性規(guī)定，是因?yàn)樯鐣?huì)病是會(huì)交叉感染的。許多實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)的國(guó)家的比例均在50%以上?？纯茨壳肮卜?wù)領(lǐng)域的困難：雖一再“嚴(yán)禁”教育、醫(yī)療等亂收費(fèi)，但目前社會(huì)抱怨最多的仍是“上不起學(xué)”“看不起病” ！ 問(wèn)題是資金從哪里來(lái)？說(shuō)難也難，說(shuō)不難也不難。只要把那些建立在犧牲社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)上的、破壞社會(huì)和諧的經(jīng)濟(jì)超常高速度降下來(lái)，把只能起到GDP統(tǒng)計(jì)效應(yīng)的低水平重復(fù)建設(shè)壓縮一下，發(fā)展社會(huì)事業(yè)的資金就會(huì)源源而來(lái)。 36 2、公共行政受制約性：保證政府的公共性 制約之一：社會(huì)權(quán)利與公共權(quán)力的平衡 私人領(lǐng)域的自主性（風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)），是政府公共性目的根本，

46、也是構(gòu)建公共領(lǐng)域、公民社會(huì)和塑造公民人格的前提，更是抗衡國(guó)家暴力的基礎(chǔ)。它強(qiáng)調(diào)： 私人領(lǐng)域（包括企業(yè)和公民以及它們的自組織化組織的行為）如果沒(méi)有消極外部性，除非自愿，沒(méi)有接受外部強(qiáng)制的義務(wù)。 無(wú)論是以何種名義、理想、崇高目標(biāo)，政府都不得強(qiáng)迫社會(huì)做好事和善事或犧牲私人利益。 尤其是公民人身、財(cái)產(chǎn)、言論、信仰、出版、結(jié)社自由是天賦人權(quán)，也是保留權(quán)利，在任何情況下都不讓渡給政府。 重大意義： 我國(guó)當(dāng)前必須加速政府職能轉(zhuǎn)變，從競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性、自主性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府退出，以及減少政府的審批、檢查、收費(fèi)、評(píng)比、達(dá)標(biāo)，這是遏制腐敗的第一個(gè)工作。 人權(quán)保障的第一步是確保人人平等享有最基本的生命權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、

47、自由表達(dá)權(quán)等的消極權(quán)利；其次是人們追求幸福的發(fā)展權(quán)，如受教育、住房、社會(huì)保障等的積極權(quán)利。37 制約之二：法權(quán)與行政權(quán)的均衡 法律和公共政策是公共意志的體現(xiàn)，不是暴力機(jī)器，更不是為少數(shù)人謀利的工具。 任何法律和公共政策必須經(jīng)過(guò)民主過(guò)程制定，實(shí)現(xiàn)量良法的治理； 依法行政的核心是控制政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。政府守法、政府依法行政和政府責(zé)任追究，是法治政府的基本要求。 法律為強(qiáng)者和弱者之間提供了平等說(shuō)理?xiàng)l件和依據(jù)。若強(qiáng)者擁有真理，弱者很難不從；若弱者擁有真理而遇強(qiáng)者不從，弱者常常無(wú)可奈何。所以，為了創(chuàng)造強(qiáng)者和弱者平等對(duì)話和充分說(shuō)理的氛圍，依據(jù)公正原則解決問(wèn)題，法律首先要約束強(qiáng)者。當(dāng)政府及其官員道德高尚、嚴(yán)

48、守倫理或依法秉公行事時(shí)，法律發(fā)揮的是提醒或警告官員行為不要出軌的作用；當(dāng)政府及其官員心理失控甚至獸性發(fā)作時(shí)，法律發(fā)揮的是懲罰官員行為出軌（責(zé)任自負(fù)）的制裁作用。 大量的實(shí)體法和程序法，規(guī)范了政府權(quán)力的運(yùn)行； 法律調(diào)整公民與政府的角度不同：對(duì)政府是限制，而對(duì)公民和企業(yè)是排除和禁止。 有罪推定方式不同：法律對(duì)政府及其官員的某種不良行為是“有罪推定”；而對(duì)公民則是“無(wú)罪推定”。 因此，法律的目的在于平衡現(xiàn)實(shí)中公共權(quán)力與公民權(quán)利的不對(duì)稱性。鑒于行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)，行政法必然是“控權(quán)法”，依法行政是“政府守法”和法治責(zé)任政府，而不是法律工具主義的以法行政。38 對(duì)依法行政的進(jìn)一步理解：人從動(dòng)物轉(zhuǎn)化而來(lái)這一事實(shí)

49、本身，注定了人永遠(yuǎn)具有獸性。假如有可能，每個(gè)人都愿意成為上帝?！皺?quán)力的支配性+人性的缺陷”，必須給行使公權(quán)力的政府和官員給予控制，否則當(dāng)其獸性發(fā)作時(shí)，國(guó)家、社會(huì)和民眾都要承受巨大的痛苦和災(zāi)難。因此：法律的出臺(tái)從來(lái)都以官員是無(wú)賴為假設(shè)；法治國(guó)家和法制國(guó)家并非等同：法的本意是維護(hù)統(tǒng)治秩序還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義；是良法與惡法是體現(xiàn)公共意志還是統(tǒng)治意志、是否保障公民權(quán)利和維護(hù)人性尊嚴(yán)；是僅治民不治官還是一切行為主體都是治理對(duì)象；立法和司法是統(tǒng)治者的御用工具、官員意志高于法律，還是司法只認(rèn)事實(shí)和法律依據(jù)。依法行政不同于以法行政。 處理人民內(nèi)部矛盾，慎用警力；當(dāng)行政工作只能依賴國(guó)家暴利才能進(jìn)行時(shí)是很危險(xiǎn)的。39

50、 制約之三：公共權(quán)力的分工與制約，以公權(quán)控制公權(quán) “絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。即使公權(quán)權(quán)力也必須給予分割和制約。橫向的權(quán)力制約：行政權(quán)力受到立法權(quán)力的制約，即理念上的法律優(yōu)先（紅頭文件和土政策）、法律保留（不一定是“黨委”和“人大”或“政府”制定的都對(duì)）和實(shí)踐中的嚴(yán)格依法行政；行政權(quán)力受違憲審查理念上的司法獨(dú)立與公正及實(shí)踐中的行政訴訟、司法審查與法律責(zé)任。地方自治，將公共權(quán)力分為國(guó)家權(quán)力和地方權(quán)力，各自互不干涉。思考：黨內(nèi)民主是否能實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)社會(huì)的政治民主？四川雅安嘗試黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三分；湖北黨委領(lǐng)導(dǎo)體制改革：宜都縣試行縣委委員會(huì)推選制；羅田縣在借鑒浙江臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推

51、行建立“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的委員會(huì)制的新型權(quán)力格局，并啟動(dòng)評(píng)議制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行監(jiān)督。40 制約之四：選舉政治的制約 經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的消費(fèi)者主權(quán)和上帝待遇關(guān)鍵在于自由選擇。 對(duì)下負(fù)責(zé)的關(guān)鍵在于民主選舉制度。在民主制度下，對(duì)下負(fù)責(zé)就是對(duì)上負(fù)責(zé)。 政府的組成及公共政策的制定與執(zhí)行，是按照代議制的委托代理原則進(jìn)行的，以體現(xiàn)公民主權(quán)； 近代以來(lái)的政黨政治：執(zhí)政黨獲勝的組閣、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，顯然受公民“用腳投票”的限制，從而體現(xiàn)對(duì)公民的責(zé)任。 列寧：如何保障社會(huì)主義國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者永做人民“公仆”關(guān)鍵在于民主選舉； 毛澤東：跳出政權(quán)周期律的關(guān)鍵在于以選舉為基礎(chǔ)的民主。 陳云：如何實(shí)現(xiàn)干部的不惟書、不惟上而惟下，關(guān)

52、鍵在于自下而上的責(zé)任制； 鄧小平：如何解決官僚主義問(wèn)題，關(guān)鍵在于實(shí)行民主基礎(chǔ)上嚴(yán)格的責(zé)任制。 41 制約之五：大眾傳媒的輿論監(jiān)督當(dāng)代除立法、司法和行政之外的第四種權(quán)力；是社會(huì)性公共領(lǐng)域的直接載體。新聞功能的第一要義在于監(jiān)督公共權(quán)力，維護(hù)公民權(quán)利和自由，反映和表達(dá)民情、民怨、民訴和民意，提出公共問(wèn)題并引起對(duì)政府的社會(huì)壓力（馬克思關(guān)于“喉舌”的來(lái)源及其功能充當(dāng)人民的喉舌，時(shí)刻對(duì)執(zhí)政者保持高度警惕）；第二要義在于社會(huì)化的工具，傳播符合時(shí)代需要的公共精神、公民倫理和理性意識(shí)；第三要義在于傳播社會(huì)資訊，使公民了解社會(huì)和有關(guān)問(wèn)題；第四要義在于娛樂(lè)休閑。為了防止新聞被某一集團(tuán)控制，產(chǎn)生只有一個(gè)聲音的結(jié)果，導(dǎo)

53、致社會(huì)公民被輿論左右或蒙蔽，因此新聞采訪和報(bào)道自由、新聞機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)就非常關(guān)鍵。思考：中國(guó)媒體的改革方向：社會(huì)化、市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化官員如何學(xué)會(huì)和媒體打交道。42 3、公共行政的獨(dú)立性：保證政府管理的科學(xué)性 政府機(jī)關(guān)依法行政，不受政黨的直接干預(yù)。政黨領(lǐng)導(dǎo)政府的環(huán)節(jié)是：選舉獲勝而組閣、執(zhí)政黨的意志必須轉(zhuǎn)化為法律才對(duì)政府有效，政黨不能對(duì)政府直接發(fā)號(hào)施令。 政府依據(jù)職能分工，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不得隨意干預(yù)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作，除非該項(xiàng)事務(wù)上級(jí)享有管轄權(quán)。 政府依據(jù)屬地和業(yè)務(wù)管轄原則，不論級(jí)別高低，依法履行自己的職責(zé)。 行政人員按照崗位分工，依據(jù)其職責(zé)開展行政工作，不受任何人的干預(yù)。政治中立、職務(wù)常任、司法獨(dú)立為公

54、務(wù)員開展工作提供了保證 思考：1）如何看待政績(jī)工程中的動(dòng)力機(jī)制？ 2）如何落實(shí)公務(wù)員可以對(duì)上級(jí)說(shuō)“不”？ 43 4、公共行政的主導(dǎo)功能 管理意義上，執(zhí)行代議機(jī)關(guān)通過(guò)的法律和公共政策； 功能意義上，解決所有公共事務(wù) 斯密的“守夜人”消極政府時(shí)期； 政府干預(yù)、福利國(guó)家的功能擴(kuò)展時(shí)期； 統(tǒng)治功能逐漸弱化、社會(huì)服務(wù)功能逐漸強(qiáng)化。 5、公共行政的組織形態(tài) 職業(yè)化和專業(yè)化的文官制度確立：官員的職業(yè)化 職業(yè)化的核心是公共精神：公私分明、公事公辦、對(duì)事不對(duì)人 政府內(nèi)部按照科層制原則進(jìn)行部門和層級(jí)組織分工，并依據(jù)理性規(guī)則運(yùn)行：組織管理的規(guī)范化，提供可靠的運(yùn)行機(jī)制。 政府組織尋求科學(xué)的行政管理原則，以實(shí)現(xiàn)效率化：

55、組織管理的科學(xué)性 6、公共行政的運(yùn)行機(jī)制 依法行政，法律至上； 有限責(zé)任，直接對(duì)法律與議會(huì)負(fù)責(zé)，從而在委托代理機(jī)制下間接對(duì)社會(huì)和公民負(fù)責(zé)； 在執(zhí)行功能定位下，實(shí)現(xiàn)效率至上是公共行政追求的行動(dòng)指南和組織管理依據(jù)。44 對(duì)公共行政的評(píng)價(jià)： 首先是西方資本主義國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)專制和隨意性政府管理模式的取代；是現(xiàn)代政府模式的發(fā)端和主流形式； 公共行政與大工業(yè)時(shí)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、注重理性和契約的西方文化、資本主義的憲政模式，一起推動(dòng)了資本主義國(guó)家的發(fā)展，但也有其歷史局限性和社會(huì)階段性； 目前中國(guó)學(xué)術(shù)界批判的傳統(tǒng)行政模式在中西方有著重大差異。中國(guó)的政府管理并沒(méi)有經(jīng)歷“公共行政”的發(fā)展階段，還有統(tǒng)治（管制）行政的強(qiáng)烈

56、色彩，不能人云亦云。中國(guó)學(xué)術(shù)界批評(píng)的傳統(tǒng)行政模式乃是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)體制下的“管制型/控制型/人治型”政府。45 （三）公共管理對(duì)公共行政的新發(fā)展 1、政府行政的民主化 不僅政治要求民主，行政也要求民主； 政府不僅要對(duì)政治和法律負(fù)責(zé)，還要對(duì)社會(huì)公民直接負(fù)責(zé)，體現(xiàn)的是一種間接民主制和直接民主制的結(jié)合。 有三個(gè)原因： 代議制民主的局限； 行政國(guó)家的擴(kuò)張； 行政權(quán)力的合法性，來(lái)自社會(huì)參與基礎(chǔ)上的認(rèn)同，而不僅僅是法律。 46 2、公共管理社會(huì)化：社會(huì)的自我管理（自治理）功能或利益性自治 非功利性的民間公益組織或行動(dòng) 社區(qū)自治47社區(qū)自治社會(huì)基層的自我當(dāng)家作主與自我管理；利益性、功能性社會(huì)團(tuán)體的自治市場(chǎng)中

57、的企業(yè)、公民社會(huì)中的社會(huì)團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我規(guī)制，以及向政府施加利益表達(dá)；非功利性的民間公益組織，對(duì)政府提供的公益服務(wù)，拾遺補(bǔ)缺。學(xué)術(shù)上稱為第三部門（市場(chǎng)為第一部門、政府為第二部門，它是處于政府與市場(chǎng)之間的龐大連續(xù)帶的第三領(lǐng)域。相對(duì)于政府：非政府組織（NGO）相對(duì)于企業(yè)：非營(yíng)利組織（NPO）其基本特征： 組織性 民間性 不以營(yíng)利為宗旨 自治性 志愿性 不同程度的公益性。第三部門的興起，反映了當(dāng)代社會(huì)的結(jié)社革命與社會(huì)自治，體現(xiàn)社會(huì)文明，也完全符合馬克思所講的“小政府、大社會(huì)”，以及未來(lái)國(guó)家消亡的規(guī)律。48第三部門的運(yùn)行方式與資金來(lái)源及其與政府、市場(chǎng)的關(guān)系三種運(yùn)行方式： 獨(dú)立行動(dòng) 與政府合作 與企

58、業(yè)合作經(jīng)費(fèi)來(lái)源： 募捐 政府資助或減免稅 會(huì)費(fèi) 經(jīng)營(yíng) 項(xiàng)目合作 與政府的關(guān)系： 受政府立法控制和政府監(jiān)管； 政府為其創(chuàng)造良好的自治環(huán)境與公平發(fā)展平臺(tái)； 接受政府委托承擔(dān)政府職能； 監(jiān)督和制約政府。與企業(yè)的關(guān)系： 既競(jìng)爭(zhēng)又合作49 對(duì)中國(guó)民間組織發(fā)展不足的評(píng)價(jià)：公益心缺乏的原因：公共財(cái)政使用的不當(dāng)；沒(méi)有具有公信力的民間組織作為載體（國(guó)家不允許建，同時(shí)自律性不足）；政府對(duì)自組織化機(jī)制的控制，不允許舉辦具有利益代表性的組織，即使出于公益目的的組織也盡量不發(fā)展，如中國(guó)沒(méi)有農(nóng)民協(xié)會(huì)、對(duì)河南民辦艾滋病救助中心的關(guān)閉；各種被納入統(tǒng)治體系的社會(huì)組織的“政權(quán)化”和“二政府”大量的社會(huì)團(tuán)體被納入統(tǒng)治與控制體系，缺

59、乏利益代表性；行業(yè)協(xié)會(huì)的評(píng)價(jià)：“戴著市場(chǎng)的帽子、拿著政府的鞭子、坐著行業(yè)的轎子、收著企業(yè)的票子、供著官員兼職的位子”，缺乏應(yīng)有的代表性和公信力，也起不到政府與企業(yè)的自我規(guī)制、自我管理和自我服務(wù)功能；政府直接壟斷各種事業(yè)：河北邯鄲市民政部門下的官辦殯儀館，收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)30多項(xiàng)，一個(gè)花圈由5元賣到125元，壟斷經(jīng)營(yíng)使一個(gè)死人要花4000元左右，“死不起人”。社區(qū)成為政府的腿。在區(qū)街道社區(qū)體制不順的情況下，社區(qū)感到“上面的會(huì)多、考核多、檢查多、上報(bào)的材料多、承擔(dān)街道和區(qū)政府職能部門的職能多”。無(wú)法自治，更無(wú)法向社會(huì)服務(wù)。 思考： 1）如何增強(qiáng)民間組織的利益代表性和公信力？關(guān)鍵在于自組織化。 2）如何增

60、強(qiáng)民間組織的自律性？政府通過(guò)立法、規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)管，為其發(fā)展提供公平競(jìng)爭(zhēng)與自我發(fā)展的環(huán)境。 50 3、公共服務(wù)的市場(chǎng)化 公共服務(wù)的市場(chǎng)化，是指兩個(gè)意思； 一是對(duì)政府承擔(dān)的一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域也開始開放，允許以私補(bǔ)公，以彌補(bǔ)政府能力和財(cái)力之不足，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療。 二是指一部分本應(yīng)由政府有責(zé)任提供的公共服務(wù)，也采取掌舵與劃槳分開的形式。即將政府的供給者角色同具體的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理者角色分開。通過(guò)采用政府供給、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)化生產(chǎn)、消費(fèi)者自主選擇的運(yùn)作機(jī)制，提高公共需求顯示和滿足的有效性，改進(jìn)公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給能力，克服由政府直接生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的低效率、官僚主義等問(wèn)題。51公共服務(wù)市場(chǎng)化