中國(guó)區(qū)域綜合公共安全管理體制模式與對(duì)策探討

1、中國(guó)區(qū)域綜合公共平安管理體制形式與對(duì)策討論摘要本文研究了中國(guó)公共平安問題的現(xiàn)狀、管理、預(yù)警和對(duì)策，在通過廣泛調(diào)研國(guó)內(nèi)已采取的各種措施的根底上，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)歷，提出了區(qū)域綜合公共平安管理形式，即災(zāi)區(qū)政府、企業(yè)和公眾在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全過程中形成一個(gè)有機(jī)的整體，并提出了改良區(qū)域各級(jí)政府綜合公共平安管理體制的對(duì)策。關(guān)鍵詞公共平安管理管理體制突發(fā)公共事件形式一、公共平安管理概念公共平安是人們正常的生活和消費(fèi)秩序狀態(tài)，公共平安管理是對(duì)這種秩序狀態(tài)的維護(hù)與保持，對(duì)打亂該秩序狀態(tài)的各類事件的應(yīng)對(duì)，以及對(duì)事件后果的消除、對(duì)秩序狀態(tài)的恢復(fù)的全過程。在新西蘭被稱為“民防(ivilDefense)或“民防緊急

2、事態(tài)管理(ivilDefenseanageent)，在美國(guó)和澳大利亞，公共平安管理被稱為“緊急事態(tài)管理(Eergenyanageent)。美國(guó)將緊急事態(tài)管理的活動(dòng)、政策和工程分為4個(gè)功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，這就是緊急事態(tài)管理的生命周期理論或四個(gè)階段理論。澳大利亞也用四個(gè)階段將緊急事態(tài)管理分為預(yù)防減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，簡(jiǎn)稱為“PPRR。從詳細(xì)內(nèi)容上講，與美國(guó)的概念沒有什么區(qū)別。因此西方國(guó)家又把四個(gè)階段簡(jiǎn)稱為“PPRR或“PRR。雖然稱謂與我國(guó)的“公共平安管理不同，但內(nèi)涵一樣，只是管理機(jī)構(gòu)的組織和名稱有所區(qū)別。二、中國(guó)公共平安現(xiàn)狀分析20世紀(jì)下半葉以來(lái)，世界上天災(zāi)人禍頻發(fā)，群眾傳媒、電子

3、信息使之仿佛就發(fā)生在每個(gè)人身邊。中國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，如2022年的涉及全球的風(fēng)險(xiǎn)事件SARS，各地區(qū)煤礦平安事件的屢屢發(fā)生，2022年以來(lái)自然災(zāi)害，食品問題頻頻出現(xiàn)，使得人們不得不重視并且正視公共平安管理問題。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：(1)自然災(zāi)害；(2)事故災(zāi)難;(3)公共衛(wèi)生;(4)社會(huì)平安。按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級(jí)：I級(jí)(特別重大)、級(jí)(重大)、級(jí)(較大)和級(jí)(一般)。三、中國(guó)公共平安管理體制存在的問題雖然中國(guó)在公共平安管理領(lǐng)域已經(jīng)建立了一套比擬有特色的管理體制，但這種體制是以分領(lǐng)域

4、、分部門的分散管理為特點(diǎn)的，政府尚未建立統(tǒng)一的專業(yè)職能部門對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)行專業(yè)化管理，而是沿用“條塊方式將突發(fā)公共事件管理交由相應(yīng)的職能部門承當(dāng)。1.公共平安管理主體缺失。目前，中國(guó)還沒有建立“權(quán)威、統(tǒng)一的應(yīng)急中心，不同部門管理不同的災(zāi)害，涉及災(zāi)害管理的部門多達(dá)十幾個(gè)，這些“應(yīng)急中心無(wú)論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是效勞內(nèi)容上，彼此獨(dú)立，互不隸屬，自成一體。局部職能部門之間于是互相推脫、互不配合，在需多個(gè)職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因?yàn)榕浜喜荒趸蚧ハ嗤泼摱А?.管理體系不夠健全。由于中國(guó)政府綜合風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共平安管理體系，條塊分割嚴(yán)重，管理技術(shù)也

5、相對(duì)落后。在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關(guān)部門進(jìn)展專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作，地方予以配合。遇重大危機(jī)事件，一般是由中央政府或部門行政指導(dǎo)做決策，組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)(即災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作組)，缺乏專門機(jī)構(gòu)和完善的應(yīng)對(duì)體系。3.法律體系不完善而且進(jìn)程緩慢。近些年來(lái)，雖然中國(guó)相繼公布了多個(gè)與減災(zāi)相關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)，但面對(duì)緊急狀態(tài)，中國(guó)仍沒有建立一整套減災(zāi)法規(guī)體系，防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律體系的不完善，造成中國(guó)公共平安管理中責(zé)任不明確，特別是涉及到災(zāi)害救助、災(zāi)后重建財(cái)政補(bǔ)助、災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)民減免稅等方面還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)根本上是單一災(zāi)種法規(guī)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)

6、綜合的防災(zāi)減災(zāi)，綜合協(xié)調(diào)部門沒有明確的法律地位。4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息搜集渠道過窄，信息發(fā)布不力，雖然各部門都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴(yán)重缺乏的缺陷在公共危機(jī)時(shí)期暴露不已。5.綜合危機(jī)防范技術(shù)薄弱,應(yīng)急救援才能有限。目前中國(guó)對(duì)消費(fèi)平安事故和災(zāi)害發(fā)活力理、識(shí)別理論和技術(shù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、危險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)監(jiān)控理論及技術(shù)等公共平安技術(shù)缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共平安綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫(kù)建立較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術(shù)平臺(tái)和緊急救護(hù)網(wǎng)

7、，缺乏系統(tǒng)和長(zhǎng)期規(guī)劃，缺乏物資儲(chǔ)藏和資金保障機(jī)制。專業(yè)技能培訓(xùn)不夠、應(yīng)急救援人力少、力量分散造成搶險(xiǎn)救災(zāi)專業(yè)隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng)，防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于互相分隔的狀態(tài)，救援才能嚴(yán)重缺乏。6.宣傳教育不夠，公眾危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自救才能。要減少公共平安問題，除了政府與社會(huì)的重視，公眾危機(jī)意識(shí)也急需進(jìn)步。目前宣傳教育工作主要包括兩個(gè)方面：一方面是對(duì)廣闊群眾的宣傳教育；另一方面是對(duì)應(yīng)急管理工作人員的教育培訓(xùn)。應(yīng)急管理工作與其它工作不同，直接關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)平安，對(duì)工作人員進(jìn)展培訓(xùn)，進(jìn)步各級(jí)應(yīng)急管理人員的才能、程度對(duì)加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作有著重要的意義，但如今這方面的教育根本處于空白狀態(tài)。四、中國(guó)區(qū)

8、域綜合公共平安管理體制形式改良對(duì)策在公共平安管理方面，西方興旺國(guó)家己經(jīng)探索出一系列有效的應(yīng)對(duì)形式，比方“強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)的美國(guó)形式，“大總統(tǒng)、大平安的俄羅斯形式，“強(qiáng)內(nèi)閣、大平安的日本形式等。這些國(guó)家在應(yīng)對(duì)公共平安時(shí)做法雖然不盡一樣，但總的看來(lái)都有一些共同的成功經(jīng)歷，借鑒國(guó)外經(jīng)歷，同時(shí)針對(duì)中國(guó)公共平安管理體制中存在的問題，本文提出新的區(qū)域綜合公共平安管理形式，以及改良中國(guó)公共平安管理體制的對(duì)策。1.借鑒國(guó)外經(jīng)歷，健全政府公共平安管理組織機(jī)構(gòu)。完備的組織機(jī)構(gòu)是政府對(duì)公共平安突發(fā)事件進(jìn)展管理的依托和組織保證，同時(shí)也是政府對(duì)公共平安突發(fā)事件進(jìn)展預(yù)警、決策和溝通的前提。不少興旺國(guó)家紛紛設(shè)置了專門指導(dǎo)、協(xié)

9、調(diào)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)，對(duì)危機(jī)處置的各項(xiàng)事情進(jìn)展統(tǒng)一安排。本文提出政府公共平安管理組織機(jī)構(gòu)。首先，在中央政府一級(jí)建立突發(fā)公共事件綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)。其次，在地方設(shè)立“人員代替部門的組織形式，即指在不擴(kuò)大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發(fā)公共事件管理部門的職能，可以解決因?qū)ｉT機(jī)構(gòu)設(shè)置而帶來(lái)的機(jī)構(gòu)膨脹和費(fèi)用增加等問題，同時(shí)也解決了地方政府缺少對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)展專門管理的職能部門的現(xiàn)實(shí)。2.建立中國(guó)區(qū)域綜合公共平安管理新形式。在構(gòu)建政府公共危機(jī)管理機(jī)制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會(huì)和公眾個(gè)人所承當(dāng)?shù)奈C(jī)風(fēng)險(xiǎn)邊界，建立政府與社會(huì)合作互助，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共度難關(guān)的新機(jī)制。這里

10、的社會(huì)主要是指國(guó)家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國(guó)內(nèi)外專家在公共平安管理方面經(jīng)過不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經(jīng)歷積累，以及中國(guó)公共平安管理的復(fù)雜性，提出中國(guó)區(qū)域綜合公共平安管理形式(見圖1)，這一形式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會(huì)和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個(gè)有機(jī)的整體。3.明確公共平安緊急事務(wù)管理流程。正如美國(guó)管理學(xué)家戴維奧斯本和特德蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療，最有效的危機(jī)管理是防止危機(jī)與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機(jī)管理的工作重心更傾向于災(zāi)前防范。本文提出公共平安緊急事務(wù)管理流程

11、見圖2：注重事前的預(yù)防；事后的處理和總結(jié)；構(gòu)建興旺的信息管理系統(tǒng)。4.建立公共平安突發(fā)事件應(yīng)急法制評(píng)價(jià)制度。在中國(guó)現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對(duì)于工作人員的職能履行效果評(píng)價(jià)往往是以突發(fā)公共事件責(zé)任追究方法為載體來(lái)進(jìn)展。因此，建立科學(xué)合理的突發(fā)公共事件應(yīng)急法制評(píng)價(jià)制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉(zhuǎn)化到以預(yù)防為主的公共平安管理形式，與此同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)展系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進(jìn)展法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機(jī)管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補(bǔ)償作為目的的行政補(bǔ)償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場(chǎng)機(jī)制(例如保險(xiǎn)方式)的各種救濟(jì)

12、制度等。5.建立綜合危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，提供人才保障。應(yīng)針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)開展的區(qū)域差異，配合行業(yè)消費(fèi)與運(yùn)行平安建立，開發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災(zāi)害危機(jī)防范所需關(guān)鍵技術(shù)，建成假設(shè)干綜合災(zāi)害危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，并形成促進(jìn)這些典型關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用的配套政策體系。為此應(yīng)做好以下幾方面的工作：應(yīng)從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質(zhì)的全面提升；應(yīng)出版一些相關(guān)的培訓(xùn)教材，建立各種分類的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的應(yīng)急部門和人員進(jìn)展專業(yè)培訓(xùn)；加強(qiáng)“專家?guī)旌汀百Y源庫(kù)的建立。6.進(jìn)步學(xué)習(xí)才能，增強(qiáng)公眾公共危機(jī)意識(shí)。首先要建立危機(jī)管理教育機(jī)制，要樹立公眾的公共危機(jī)意識(shí)、進(jìn)步公共危機(jī)的處理才能

13、，就必須進(jìn)展教育機(jī)制的改善，對(duì)公眾進(jìn)展專門的危機(jī)管理教育。因此，有必要將危機(jī)管理教育納入先進(jìn)的教育體制之內(nèi)，通過危機(jī)意識(shí)教育和案例教學(xué)，掌握一定自我保護(hù)的方法，通過學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)的才能。其次是加強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)學(xué)習(xí)。通過積極開展公共危機(jī)管理的科學(xué)研究和培訓(xùn)工作，建立高素質(zhì)的公共危機(jī)管理人員隊(duì)伍，為公眾樹立學(xué)習(xí)典范。五、結(jié)論作為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)一個(gè)緊迫的研究課題，公共平安管理問題既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)理論性很強(qiáng)的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發(fā)事件。區(qū)域綜合公共平安管理形式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會(huì)和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個(gè)有機(jī)的整體，為此，仍需做大量的科學(xué)研究和廣泛的理論，推動(dòng)公共平安問題進(jìn)入政府議程、促使重新評(píng)估其行為，改良政府管理缺失的作用。參考文獻(xiàn):1夏保成:西方國(guó)家公共平安管理的理論與原那么芻議J河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022,(01):35382Natinalivi