我國現行農村宅基地使用權制度的梳理

1、宅基地與耕地是廣大農民得以安身立命、實現“居者有其屋，耕者有其田”這一基本生存保障的兩大支點，宅基地與耕地的所有權或用益權制度，也因之成為保障廣大農民的生存利益的根本性制度。在我國漫長的農業(yè)社會發(fā)展史上，倡議或實施不同的宅基地與耕地制度，對于國家政權的穩(wěn)定與變迭，社會發(fā)展的進程與走向都有著十分巨大的影響。事實上，我國新近三十年的改革開放進程便是由上世紀七十年代末期開始的以“分產到戶”為表征的耕地制度的改革開始的，并由此衍生和推進了整體的經濟社會發(fā)展與政治制度文明建設，其成功有目共睹。可以說，建立和健全完善的農村宅基地以及耕地、林地、草地等農業(yè)用地制度，事關我國八億多農民的生存品質，事關我國農村

2、社會長期穩(wěn)定的發(fā)展大局，也事關目前正緊鑼密鼓地進行的社會主義新農村建設的成敗。在農業(yè)用地方面，我國于2002年通過了農村土地承包經營法，用法律的形成明確地賦予農村集體經濟組織的成員以長期而有保障的土地使用權，并就農村土地承包經營權的取得、保護與流轉等作了全面系統的規(guī)定；但在農村宅基地方面，雖然新分布的 HYPERLINK javascript:SLC(89386,0) 物權法在第三編“用益物權”專章規(guī)定了“宅基地使用權”制度，并于第 HYPERLINK javascript:SLC(89386,152) 一百五十二條對宅基地使用權作了法定定義，即“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使

3、用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”但根據第一百五十三條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。”的規(guī)定，宅基地使用權制度目前仍顯得零散、紊亂，缺乏系統性與周全性。本文擬通過對現行宅基地制度的梳理，勾劃其結構框架，進而論證其完善路徑。一、對我國現行農村宅基地使用權制度的梳理經過對新中國建立以來我國現有全部涉及農村宅基地使用權問題的政策、法律、規(guī)章等1這些政策、法律、規(guī)章等主要有1950年6月28日 HYPERLINK javascript:SLC(129481,0) 土地改革法、

4、1954年 HYPERLINK javascript:SLC(51974,0) 憲法、1962年9月27日中共中央農村人民公社工作條例修正草案、1963年3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知、1963年8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）、1979年2月2日 HYPERLINK javascript:SLC(494,0) 最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見（節(jié)錄）、1981年4月17日 HYPERLINK javascript:SLC(961,0) 國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知、1982年5月14日國務院國家建設征用土地條

5、例、1982年2月13日 HYPERLINK javascript:SLC(50571,0) 國務院關于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通知、1984年8月30日 HYPERLINK javascript:SLC(2099,0) 最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見、1986年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 中華人民共和國土地管理法及其后各次修正案、1990年1月3日國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知、1995年3月11日 HYPERLINK javascript:SLC(12728,0) 國家土地管理局關于印發(fā)確定土地所

6、有權和使用權的若干規(guī)定的通知、1995年 HYPERLINK javascript:SLC(12418,0) 中華人民共和國擔保法、1998年11月4日 HYPERLINK javascript:SLC(21056,0) 中華人民共和國村民委員會組織法、1999年5月6日 HYPERLINK javascript:SLC(22631,0) 國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知、2000年6月13日中共中央國務院關于小城鎮(zhèn)建設有關政策、2001年3月30日國發(fā)6號 HYPERLINK javascript:SLC(35597,0) 國務院批轉公安部關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見

7、的通知、2004年 HYPERLINK javascript:SLC(51974,0) 中華人民共和國憲法、2004年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 中華人民共和國土地管理法、2004年國發(fā)28號 HYPERLINK javascript:SLC(55784,0) 國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定、2004年11月2日 HYPERLINK javascript:SLC(55853,0) 國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見的通知、2005年12月31日 HYPERLINK javascript:SLC(74992,0) 中共中央、國務院關于推進社會主

8、義新農村建設的若干意見等。1認真、細致的耙梳，筆者認為，我國現行農村宅基地使用權制度的基本框架與主要內容是：1、農村宅基地所有權由農民所有轉變?yōu)榧w所有。由此引伸出的一個基本原則是宅基地所有權歸集體，而使用權歸農民。1950年 HYPERLINK javascript:SLC(129481,0) 土地改革法第 HYPERLINK javascript:SLC(129481,1) 1條及1954年 HYPERLINK javascript:SLC(51974,0) 憲法第 HYPERLINK javascript:SLC(51974,8) 8條明確規(guī)定實行農民土地所有制，國家依照法律保護農民的土

9、地所有權和其他生產資料所有權，讓農民能夠分享革命勝利的果實，實現“居其有其屋，耕者有其田”。此為農村土地（包括宅基地）農民所有制階段。其后，我國效仿前蘇聯推行社會主義農業(yè)集體合作化運動，并相應地將農村土地的農民所有制改革為勞動群眾集體所有制。實現農村土地集體所有制的規(guī)定，始自1962年中共中央農村人民公社工作條例修正草案，后為多層級政策、法規(guī)重申，最后由我國憲法與 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法所確認，成為一個基本原則。其在宅基地方面的表述，最為經典的是1963年3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知中的規(guī)定，即社員的宅基地，

10、包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租或買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。該規(guī)定不僅第一次明確了農村宅基地所有權與使用權分屬于集體與農民個體這一基本原則，并暗含了“宅基使用權”的概念。2、農村宅基地使用權的設立。農村宅基地由村集體依法設立，其設立程序與原則主要有：（1）由需用地農民提出申請，經村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣市審批。根據1982年村鎮(zhèn)建房用地管理條例（第14條）和 HYPERLINK javascript:SLC(55853,0) 國土資源部2004年關于加強農村宅基地管理的意見的規(guī)定，農村集體經濟組織成員等需要宅基地建房的，應向本集體經濟組織提出

11、申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣（市）審批。（2）審批宅基地需符合統一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地的原則。我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。根據1981年4月17日 HYPERLINK javascript:SLC(961,0) 國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知、1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例、以及 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法（第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,62) 62條，2004）的規(guī)定，農村建房用地，必須統一規(guī)劃（符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土

12、地利用總體規(guī)劃），合理布局，節(jié)約用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、園地；凡是就地改造的，應充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)空閑地。嚴格控制占用耕地，不允許占用基本農田保護區(qū)的土地。為了節(jié)約用地，要因地制宜選擇適當的建筑形式，在山區(qū)建房要依山就勢，黃土高原可提倡修建窯洞，城市郊區(qū)和人多地少經濟發(fā)達的地區(qū)，應鼓勵有條件的農戶建多層住宅。受自然條件限制，確實需要動用耕地建房的，要經過嚴格的審批。在審批權限上，1986年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,

13、38) 38條規(guī)定，使用原有的宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準；使用耕地的，經鄉(xiāng)級人民政府審核后，報縣級人民政府批準。而2004年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,62) 62條規(guī)定，農村村民住宅用地，經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，須依照該法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,44) 44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)，即審批主體升級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府。宅基地使用權的審批趨于嚴格。（3）一戶只能擁有

14、一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。1986年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,38) 38條與2004年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,62) 62條均規(guī)定，農村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，后者更進一步明確規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。此后，面積標準與“一戶一宅”原則不斷被強調，成為宅基地使用權制度的核心

15、要素。但是，對基于合法原因（讓與、繼承）而致宅基地面積超標的，可作變通處理。如1995年 HYPERLINK javascript:SLC(12728,0) 國家土地管理局確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定第 HYPERLINK javascript:SLC(12728,49) 49、 HYPERLINK javascript:SLC(12728,51) 51條規(guī)定，接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過當地政府規(guī)定標準，按照有關規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可暫時確定其集體土地建設用地使用權。繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權，但須在土地登記卡和土地證書內注明超過

16、標準面積的數量。等以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設時，再按當地政府規(guī)定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。（4）出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第15條規(guī)定，出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。1986年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,38) 38條、2004年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(5

17、4997,62) 62條重申了該規(guī)定，2004年 HYPERLINK javascript:SLC(55853,0) 國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見對該規(guī)定作了擴展，規(guī)定農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。3、農村宅基地使用權的保有與行使。（1）宅基地使用權可長久行使，受法律保護。1963年3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知、1963年8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）規(guī)定，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就

18、調劑。（2）宅基地上的附著物，由宅基地使用權人所有，可為買賣、租賃等處分。1963年3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知、1963年8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）規(guī)定，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠柵、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權利。房屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給房主，但宅基地的所有權仍歸集體所有。（3）宅基地使用權的權能受到限制，即不準對宅基地為出租、抵押、轉讓或買賣等。自1962年9月農村人民公社工作條例修正草案起，我國一些政策性文件 2這些規(guī)定主要有：1962年9月農村人民公社工作條例修正草案

19、、1963年3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知、1963年8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）。2規(guī)定，農村土地，包括宅基地，均屬于集體經濟組織（如生產隊）所有，一律不準出租或買賣。對此，筆者認為，根據這些規(guī)定的上下文語境判斷，其所強調的其實應為農村土地的集體所有制，說的是土地所有權不得買賣、租賃。1981年4月17日 HYPERLINK javascript:SLC(961,0) 國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知規(guī)定的是，分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權，不準出租、買賣和擅自轉讓。這里“不準出租、買

20、賣和擅自轉讓”的，究為所有權還是使用權，似有疑義。即使如此，該條規(guī)定還是為宅基地使用權的轉讓留了一個口子。1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第4條規(guī)定，“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權，沒有所有權。嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地?！迸c本條同義。同樣內含建房用地可依法轉讓的意思。1995 HYPERLINK javascript:SLC(12418,0) 擔保法第 HYPERLINK javascript:SLC(12418,37) 37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。該條有兩層突破，一是將宅基地使用權的權能

21、限制擴及到抵押；再一個就是第一次明確了受限制的是宅基地使用權，不再有客體不明之憾。 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法（2004年）第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,63) 63條規(guī)定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，從更宏觀的角度限制了土地使用權的權能。另外，對違法出賣、出租宅基地使用權的，根據1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第21條的規(guī)定，應限期將土地退回集體，沒收全部所得款項，并處以罰款。1990年1月3日國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知更規(guī)定，對現有住

22、宅有出租、出賣或改為經營場所的，除不再批準新的宅基用地外，還應按其實際占用土地面積，從經營之日起，核收土地使用費。（4）宅基地使用權的行使必須遵守其邊界。1963年8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）規(guī)定，社員不能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已經擴大侵占的必須退出。1984年 HYPERLINK javascript:SLC(2099,0) 最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見第 HYPERLINK javascript:SLC(2099,65) 65條規(guī)定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時，未按規(guī)定

23、辦理合法手續(xù)的，依法不予保護。行使宅基地的使用權而妨礙公共利益和他人利益的，應依法予以制止。4、宅基地使用權的流轉如前所述，現行政策法律禁止買賣、出租、抵押、擅自轉讓、違法轉讓宅基地使用權，但沒有絕對禁止宅基地使用權的合法轉讓。筆者認為，根據現行法源，所謂宅基地使用權的合法轉讓，指的應該是基于“地隨房走”原則而允許的宅基地使用權的移轉。如1963年3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知、1963年8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）規(guī)定，房屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給房主，但宅基地的使用權仍歸集體所有。值得注意的是，在禁止宅基地使用權為買

24、賣、出賣、出租、抵押的前提下，基于“地隨房走”原則而發(fā)生的宅基地使用權的轉讓，只能是無償的的，因而宅基地使用權不具有獨立的價值。不僅如此，為了防止宅基地使用權以房屋所有權的形式實際流通，確保農村宅基地使用權的非財產性質，現行法律政策規(guī)定，宅基地不得直接或間接向城市居民轉讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。雖然1986、1988年 HYPERLINK javascript:SLC(54997,0) 土地管理法第 HYPERLINK javascript:SLC(54997,41) 41條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、

25、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。為城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地開了口子，但因此帶來一些農村集體經濟組織和房地產商利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法利用農村宅基地進行房地產開發(fā)，3 尹飛： HYPERLINK javascript:SLC(89386,0) 物權法用益物權，中國法制出版社，2005年版，第257頁。3故1999年5月6日 HYPERLINK javascript:SLC(22631,0) 國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知明確規(guī)定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住

26、宅發(fā)放土地使用證和房產證。2004年 HYPERLINK javascript:SLC(55784,0) 國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。5、農村宅基地使用權的管理（1）依法收回空閑宅基地，防止宅基地閑置浪費。1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第15條規(guī)定，社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用。1995年 HYPERLINK javascript:SLC(12728,0) 國家土地管理局確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定第 HYPERLINK javascript:SLC(12728,52) 52條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以

27、上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。2000年中共中央、國務院關于小城鎮(zhèn)建設有關政策規(guī)定，為鼓勵農民進入小城鎮(zhèn)，從2000年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對進鎮(zhèn)農戶的宅基地，要適時轉換出來，防止閑置浪費。1990年1月3日國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知規(guī)定，對已經“農轉非”的人員，要適時核減宅基地面積。（2）禁止收取宅基

28、地使用權有償使用費。雖然1990年1月3日國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知，對山東省德州地區(qū)和全國二百多個縣的部分鄉(xiāng)、村試行的宅基地有償使用持肯定態(tài)度，并對進一步搞好農村宅基地有償使用的試點，進行了指導，如選擇經濟基礎較好，耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村，有組織、有步驟地進行試點；確定宅基地有償使用收費標準時，對在規(guī)定用地標準以內的，既要體現有償原則，又要照顧群眾的經濟承受能力，少用少交費，多用多交費；超標準用地的，應規(guī)定較高的收費標準；對級差收益較高地段，收費標準要適當提高；建立和完善土地使用費管理制度。宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之于村，使用得當”的原則

29、，實行村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶制度。專款專用，主要用于村內基礎設施和公益事業(yè)建設，不得挪作他用，等。但2004年 HYPERLINK javascript:SLC(55853,0) 國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見規(guī)定，各地一律不得在宅基地審批中向農民收取新增建設用地土地有償使用費。（3）加強農村宅基地登記發(fā)證工作。2004年 HYPERLINK javascript:SLC(55853,0) 國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見規(guī)定,市、縣國土資源管理部門要加快農村宅基地土地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內容規(guī)范清楚，切實維護農民的合法權益。要加強農村宅基地的變更登記工作，變更一宗，