1986-2022我國20年義務教育經費政策變遷特征審視

1、19862022，我國20年義務教育經費政策變遷特征審視摘要：我國分別于1986年和2022年公布了決定義務教育開展的根本性大法?義務教育法?，在我國義務教育開展史上具有里程碑式的意義。在這20年間，義務教育經費政策共經歷了八次大的沖擊變革。從政策變遷的事實分析及價值分析來看，我國義務教育經費政策處于劇變與混變的變遷狀態(tài)之中，其中缺乏之處也是明顯的。關鍵詞：義務教育；經費政策；劇變；混變1986年和2022年在我國義務教育開展史上具有里程碑式的意義，因為在這兩年我國分別公布了決定義務教育開展的根本性法規(guī)?義務教育法?。回憶我國20年義務教育的開展史，不能不聚焦義務教育的經費政策。因為教育與投入

2、是無法別離的，早在1776年，亞當斯密就確立了“教育即投資的觀念，所以經費投入政策是制約義務教育開展最關鍵的因素。本文試圖從事實分析與價值分析的雙維視角，透視20年來我國義務教育經費政策變遷史的特征，以期對今后的經費投入政策提供參考與借鑒。一、20年義務教育經費政策變遷特征事實分析“劇變式政策變遷劇變式政策變遷，說的是政策變遷的頻率，這是一個來自事實判斷的結論。從1986年我國公布?義務教育法?確立以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的根本投入政策至2022年新?義務教育法?公布施行，確立我國施行免學、雜費的義務教育，這20年對我國義務教育開展來說是一個質的飛躍與變化。在這20年間，我國義務教育經費政策進展了屢次重大

3、調整與變革。下面對我國義務教育經費政策重大變遷的時間、頻率進展統(tǒng)計分析：一事實回憶1986年7月，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主投入體制確實立。1994年11月，分稅制體制改革，義務教育投入主體縣鄉(xiāng)財政收入削弱。2000年1月，稅費改革。農村地區(qū)義務教育的主要投入主體鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和行政村收入銳減。2001年5月，義務教育投入主體由“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)上移為縣，確立“以縣為主的投入體制。2022年7月，全國中小學收費施行“一費制，削弱了學校自籌經費才能。2022年3月，施行“兩免一補政策。這意味著中央及省級政府參與了農村義務教育的投入。2022年12月，國務院公布?關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知?。中西部農村地區(qū)施行學

4、雜費全免的義務教育。意味著“一費制政策退出歷史舞臺，中央政府和省級政府成為農村義務教育投入主體。2022年6月，新?義務教育法?公布，義務教育以縣級管理為主，經費投入施行省級統(tǒng)籌，免學、雜費政策以法律的形式固定下來。20年間我國義務教育經費政策重大變遷周期統(tǒng)計如下：表119862022年義務教育經費政策變遷周期統(tǒng)計注：變遷時間區(qū)間是指上一次變革到下一次變革的時間段。何為政策劇變？社會學認為，政策劇變是指政策在較短時間內所發(fā)生的急劇的、具有根本意義的變遷。它具有兩個特征：一是變遷時間上具有周期短的特點，二是變遷程度上，每一次政策變遷對已有政策的沖擊具有根本意義。回憶我國20年政策變遷史，從變遷的

5、周期分析，我國義務教育經費投入政策最長的變革區(qū)間為8.3年，最短的變革周期僅為0.5年，平均2.5年就發(fā)生一次對已有政策產生宏大沖擊的“巨變；從變遷的程度分析，上述變遷都是根本意義的變遷，因為以上每一種政策變遷對已有的投入政策都是“重大的沖擊，甚至是“致命的改變。比方，分稅制改革及稅費改革是導致教育投入由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主變?yōu)橐浴耙钥h為主的主要原因；“兩免一補政策直接替代的是“一費制政策；等等?？傊瑥恼咦冞w的周期及變遷的程度分析，20年間我國義務教育的經費領域是社會變革最為劇烈的領域之一，義務教育經費政策已呈政策變遷劇變狀態(tài)，其缺乏之處也是明顯的。二劇變狀態(tài)政策變遷缺乏分析政策穩(wěn)定性是政策公正的

6、根底，它是政策得以有效執(zhí)行的重要前提條件。政策頻繁變動往往會導致政策有失公正。因為“政策的公正性要求一整套明示的、先定的、普遍的、客觀的行為規(guī)那么，假如政策隨意變動，朝令夕改，政策對財富、權利、社會地位、時機等社會價值所進展的權威性分配就會導致不公正的結果。義務教育經費政策同樣也不例外。第一，經費政策頻繁變動違犯了政策執(zhí)行的“共識原那么，影響政策執(zhí)行的效果。著名政策學家雷恩曾把“共識原那么列為政策執(zhí)行中所必須遵循的三個原那么之一。教育政策的執(zhí)行者假設要很好地執(zhí)行某項政策，首要的問題就是理解政策，要熟悉目的、根本內容、背景等一系列政策細節(jié)，重要的是在深入認識理解的根底上，對教育政策產生認同感，形

7、成共識，只有這樣，才能使教育政策得到積極、正確、順利的貫徹執(zhí)行。這就需要一定的時間來形成共識，頻繁變動的政策恰恰違犯了“共識原那么。由于政策的慣性，頻繁變動的政策還未被所有的教育政策制定者、執(zhí)行者所完全理解與掌握，新政策目的就難以落實。總而言之，處于劇變狀態(tài)的義務教育經費政策并沒有留出新、舊政策重新定位、整合的磨合“時間，其施行效果必將大打折扣。第二，經費政策的頻繁變動，造成政策終結本錢的增加與浪費。政策終結是指一項政策完成使命或通過修訂仍不能完成使命時，通過法定程序完畢其政策功能，撤銷該政策。但是頻繁的政策變動往往會使政策還沒有完成使命就被終結，造成政策經濟本錢的浪費。因為一項政策從制定到推

8、行會投入宏大的經濟本錢，同時也會引發(fā)社會資源的流動，這些本錢與資源會在政策運行過程中產生特定的作用，而政策一旦終結，已經使用的資本那么是一種浪費，而未產生作用的資本也很難抽回，故此成為一種浪費的“沉淀資本。這種現(xiàn)象還可從交易費用的角度來理解。科斯指出，任何交易的施行完成都需要本錢，交易費用就是經濟制度運行的費用。從某種現(xiàn)行政策安排轉變到另一種不同政策安排的過程，是一種費用昂貴的“政策交易過程。義務教育經費政策的變遷本質上是由屢次的甚至是無數(shù)次的“交易來完成的，頻繁的政策變動無形中增加了政策變遷的社會交易本錢。綜上所述，20年來，我國義務教育經費政策處于變遷的劇變狀態(tài)之中，這是基于政策變遷的周期

9、及變遷程度做出的事實判斷。下面從另一個維度價值分析的視角來審視我國20年義務教育經費政策變遷的特征。二、20年義務教育經費政策變遷特征價值分析“混變式政策變遷假如說劇變式的政策變遷特征是政策變遷的事實分析，那么混變式的政策變遷特征那么屬于義務教育經費政策的價值分析。什么是政策混變呢？它指的是這樣一種格局：新舊兩種政策同存于世，既互相耦合又互相沖突；同具功能，時而互相弱化，時而互相強化。政策混變與政策劇變并非同一層次的概念，政策劇變說的是變遷的形式與性質，是事實判斷，而政策混變指的是一種紊亂狀態(tài)，是價值判斷。從因果關系上說，政策劇變與政策混變二者并非完全處于獨立狀態(tài)，前者可能是造成后者的條件，政

10、策的劇變并非是一蹴而就的，相關配套措施很難跟上，于是可能造成政策混變的狀態(tài)。所以，處于劇變中的義務教育經費政策在一定程度上必將造成政策的混變狀態(tài)。從我國20年義務教育經費政策變遷的背景可以得出這樣的結論：我國義務教育經費政策缺乏獨立性，沒有制度保障，不斷受到社會開展過程中其他領域改革的沖擊。根本上處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的混變狀態(tài)！舉例如下：第一，國家財稅改革對義務教育投入政策的沖擊。國家財稅改革，其出發(fā)點是為了進一步收縮地方的財權與財力，但卻嚴重影響了義務教育的經費投入。最直接的后果是，大大削弱了義務教育投入主體地方政府的財力。主要表如今：其一，分稅制改革下縣級政府事權劃分的錯位導致縣級財政

11、公共支出的惡化；其二，分稅制改革下稅收分割的失衡導致縣級財政規(guī)?？s小，難以滿足相應事權的實現(xiàn)；其三，分稅制改革下轉移支付制度的嚴重滯后使得縣級財政失衡加劇、財政赤字難以彌補。“有學者調查發(fā)現(xiàn)，東北某縣自1993年實行分稅制財政體制使53.5的工商稅收上繳國家，而大部分開支卻要地方財政自行解決，地方只有用46.5的財力解決100的開支?？傊侄愔剖关斦杖朐谡g分配格局發(fā)生了很大變化，財力越來越向上一級政府集中，縣級財力越來越薄弱，導致當時義務教育經費來源的主渠道受到嚴重影響。第二，稅費改革解決了三農問題，卻使農村義務教育財政收入進一步萎縮。農村稅費改革的主要目的在于理順國家、集體和農民之間

12、的分配關系，減輕農民負擔，是解決“農民、農村、農業(yè)三農問題的核心政策，但卻沖擊到了義務教育財政投入，該政策有關義務教育財政投入的詳細規(guī)定是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。四川省教育廳在估計稅費改革將對農村義務教育產生的影響時說：“農村義務教育經費除財政預算安排外，農村教育費附加、農民捐集資、投工投勞等多渠道投入占了較大比例，近幾年平均達40左右。言外之意，稅費改革使農村義務教育經費產生40的經費缺口。第三，“一費制對義務教育財政投入的沖擊。從投入體制角度理解，國家義務教育投入體制中的重要組成部分之一是學校自籌，“一費制政策實際上沖擊的是學校自籌

13、才能。從理論上分析，在“一費制施行前，縱然財政對學校公用經費的支持力度缺乏，學?？梢酝ㄟ^收取學生的相關費用維持學校公用經費的開支，在施行“一費制的情況下，政府對公用經費量的投入沒有增加，而其他收入主要是雜費幾近消失，學校自籌才能受到了嚴重沖擊。“義務教育階段的大部分學?？峙乱矔衲切┙洜I不善的企業(yè)一樣，紛紛破產和倒閉了。本文在這里并非是支持學校亂收費，而是要指出，“一費制打破了傳統(tǒng)學校運作的財政機制，但其配套措施沒有跟上，導致已有投入體制的不合理。第四，“兩免一補政策對“一費制的沖擊。2022年，貧困地區(qū)施行“兩免一補政策，免除貧困地區(qū)學生的書本費、雜費，并資助寄宿學生生活費，2022年全國農

14、村學校普遍實行這一政策。這一政策的施行，從“一費到“不收費，宣告了“一費制政策在這些地區(qū)的完畢。從制度變遷的角度看，同一制度在短短四年不到的時間內發(fā)生“質的變遷，其變動的劇烈對已有政策的沖擊是難以想象的。三、劇變與混變式義務教育經費政策變遷特征分析與批判綜上所述，我國20年間義務教育經費政策變遷可以歸納為如下特點。第一，誘致性的政策變遷。制度變遷可分為誘致性制度變遷和強迫性制度變遷兩類?！罢T致性制度變遷是一群人在響應由制度不平衡引致的獲利時機時所進展的自發(fā)性變遷；強迫性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。從上述理論視角出發(fā)，回憶歷史，我們可以明顯地感覺到，我國義務教育經費政策變遷應屬于誘致性變

15、遷。但問題在于，誘致性變遷的誘因不是以義務教育本身開展為考慮出發(fā)點，而是財政因素或社會其他因素作為考慮重心，這種變遷對于義務教育開展來講是被動的，義務教育的開展處于附屬地位，被“邊緣化了。比方，在這幾次重大變遷中，無論我國義務教育是以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入為主還是以“縣投入為主，誘因并非是義務教育開展的需要，而是在農村治理機制發(fā)生重大變動后，為適應新的基層政權組織形式尤其是“分權化的財政體制改革趨勢下發(fā)生的，在政府的推動下，這些政策變遷又具有強迫性政策變遷特征。義務教育投入政策強迫性變遷難以實現(xiàn)教育政策變遷的根本假設：那就是教育政策變遷的根本動力，應在于教育政策變遷可以為教育個體帶來在現(xiàn)有教育政策下無法得到的潛在收益。第二，替代關系的政策變遷。從義務教育投入量的角