淺探我國(guó)當(dāng)前分稅制財(cái)政體制

1、淺探我國(guó)當(dāng)前分稅制財(cái)政體制關(guān)鍵詞：現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制財(cái)政收入一、現(xiàn)行分稅制的財(cái)政收入功能及其缺陷從1978年到1993年，我國(guó)財(cái)稅改革根本上是遵循放權(quán)讓利的思路進(jìn)展的，導(dǎo)致了財(cái)稅體制的收入功能逐漸減弱。以實(shí)行財(cái)政大包大干的19881993年為例，中央財(cái)政每年從收入增量部分中獲得的收入根本被包死，既不能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，也不能與財(cái)政總規(guī)模的增長(zhǎng)同步，致使中央財(cái)政收入不斷萎縮，赤字逐漸增加，中央財(cái)政缺乏應(yīng)有的盤旋余地。從1994年起，把承包制改為合理劃分中央與地方事權(quán)根底上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系；按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)的原那么，改革和完善稅收制度。分稅制與承包制

2、相比，其財(cái)政收入功能明顯增強(qiáng)，一是根據(jù)財(cái)政權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原那么，在中央與地方之間實(shí)行分稅，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、施行宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅，將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅種。二是對(duì)稅制進(jìn)展了重大改革，大大增強(qiáng)了稅收收入功能。以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，具有隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不斷擴(kuò)大的稅源，并且收入入庫(kù)及時(shí)，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，標(biāo)準(zhǔn)稅前扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)了稅基；擴(kuò)大了資源征收范圍，開(kāi)征了土地增值稅等新稅種；清理取消了許多不標(biāo)準(zhǔn)、不合理的減免稅政策。三是為加強(qiáng)稅收征管，確保分稅制體制的順利施行，分設(shè)了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)

3、。特別需要指出的是，通過(guò)分稅，中央財(cái)政建立了穩(wěn)定增長(zhǎng)的運(yùn)行機(jī)制，一改正去依靠行政手段層層下達(dá)稅收方案的方法，減輕了工作難度?，F(xiàn)行財(cái)稅體制經(jīng)過(guò)4年的運(yùn)行，已根本進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行期，其收入效應(yīng)正在積極釋放。中央財(cái)政相對(duì)地方財(cái)政增長(zhǎng)少一些，但是進(jìn)展縱向比較可以明顯看出，中央財(cái)政增長(zhǎng)的規(guī)模和幅度是很大的，對(duì)于緩解中央財(cái)政困難起到了重要作用?，F(xiàn)行體制也大大調(diào)動(dòng)了開(kāi)展地方的財(cái)源和加強(qiáng)收入管理的積極性，地方財(cái)政的大幅度增收減輕了地方對(duì)中央的依賴。在充分肯定現(xiàn)行財(cái)稅體制收入功能增強(qiáng)的同時(shí)，我們還必須清醒地認(rèn)識(shí)到，財(cái)政收入占gdp下降的勢(shì)頭未能得到有效遏制，1994年為11.2，1995年為10.5，到1996年為

4、10.7。財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能同步增長(zhǎng)的主要原因何在？我們扼要分析如下：1.在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在一些稅收“真空，如農(nóng)民自產(chǎn)自用的農(nóng)產(chǎn)品、軍工產(chǎn)品、出口產(chǎn)品、福利企業(yè)和校辦企業(yè)消費(fèi)的產(chǎn)品等，這些產(chǎn)品都計(jì)入gdp中，并占有不小份額，而這些產(chǎn)品都享受不征稅，免稅或退稅待遇，沒(méi)有稅收奉獻(xiàn)。2.我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是屬于粗放型的，投入多，產(chǎn)出少，效益低，只注重產(chǎn)值而不顧產(chǎn)品是否適銷對(duì)路。這種粗放型增長(zhǎng)方式對(duì)商品稅和所得稅的奉獻(xiàn)低是必然的。3.由于在對(duì)地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的考核中過(guò)分側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模和程度，虛報(bào)gdp的現(xiàn)象比較普遍，人為夸大的分母帶來(lái)了占比的下降。4.分稅制存在不標(biāo)準(zhǔn)，不正確之處，如企

5、業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分，屬于傳統(tǒng)體制做法，又如把具有增收潛力和攸關(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的個(gè)人所得稅劃為地方稅。5.現(xiàn)行稅收體系還不健全，稅制設(shè)計(jì)還存在不合理之處。6.財(cái)經(jīng)秩序比較混亂，稅收征管不嚴(yán)，偷稅、騙稅現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，稅收流失嚴(yán)重。7.預(yù)算外對(duì)預(yù)算內(nèi)的沖擊較大，各種收費(fèi)、基金侵占稅基。8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始終不能消除，大量侵蝕了稅基。從上面的簡(jiǎn)單分析可以看出，導(dǎo)致財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步的原因是復(fù)雜的，需要探求多種政策措施。但必須特別強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制對(duì)稅收收入的不利影響。主要表達(dá)在：1.中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清楚。正確合理地劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)是推進(jìn)分稅制財(cái)政

6、體制改革的基矗從目前的情況來(lái)看，這方面的問(wèn)題仍然很多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的要求。一些本應(yīng)由地方承擔(dān)的事務(wù)卻由中央來(lái)承擔(dān)，一些本應(yīng)由中央來(lái)承擔(dān)的事務(wù)卻由地方來(lái)承擔(dān)，還有中央出政策地方出錢等現(xiàn)象的發(fā)生。中央與地方事權(quán)劃分不清楚，必然導(dǎo)致財(cái)權(quán)劃分不清楚，事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清楚，就留下了中央與地方以及地方與地方之間討價(jià)還價(jià)的余地，導(dǎo)致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加強(qiáng)稅收征管上，無(wú)形中加劇了稅收的流失。2.地方政府之間稅收收入劃分不標(biāo)準(zhǔn)。分稅制改革，在中央與省一級(jí)分配關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)化方面前進(jìn)了一大步，但省以下各級(jí)財(cái)政的分配仍很不標(biāo)準(zhǔn)。這方面的問(wèn)題主要表如今：地方財(cái)政只是和中央“分了稅，大

7、多省以下各級(jí)財(cái)政并沒(méi)有“劃分稅種，有的實(shí)行包干體制，有的實(shí)行總額分成體制，詳細(xì)形式多種多樣。也就是說(shuō)，省以下財(cái)政體制并沒(méi)有按照分稅制改革的要求去標(biāo)準(zhǔn)，地方政府之間稅收收入劃分很不標(biāo)準(zhǔn)，仍在很大程度上帶有舊體制的痕跡。由于地方收的稅有可能不歸本地所有，在一定程度上將影響地方征稅的積極性。3.轉(zhuǎn)移支付制度不標(biāo)準(zhǔn)。在事權(quán)和財(cái)權(quán)沒(méi)有劃分清楚的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度也不可能標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付制度仍然是按收支總額來(lái)確定，稅收返還帶有明顯的過(guò)渡性特征。省以下各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付更是五花八門，專項(xiàng)補(bǔ)助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向內(nèi)。4.財(cái)政系統(tǒng)與稅務(wù)系統(tǒng)之間，國(guó)稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)之間的運(yùn)作不協(xié)調(diào)

8、。1994年在國(guó)稅系統(tǒng)實(shí)行中央垂直指導(dǎo)之后，有一些地方又實(shí)行縣級(jí)地稅局的盛“垂直指導(dǎo)。這樣縣級(jí)政府對(duì)縣地稅局的管理才能根本喪失，不時(shí)發(fā)生縣稅務(wù)機(jī)關(guān)向地方政府和財(cái)政部門討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。按理說(shuō)，地稅局作為地方的征稅機(jī)構(gòu)應(yīng)依法征稅，有稅必征，但“垂直指導(dǎo)以后，出現(xiàn)了地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)以征稅努力程度為要挾，多要補(bǔ)貼，多要經(jīng)費(fèi)等不正?，F(xiàn)象，變成了縣政府、縣財(cái)政求縣地稅局征稅，導(dǎo)致稅收收入流失，財(cái)政收入沒(méi)有保障。此外，還有國(guó)稅部門與地稅部門之間的扯皮與摩擦問(wèn)題。這主要表如今兩個(gè)方面：一是在稅收征管上，比方國(guó)稅已核定的流轉(zhuǎn)稅稅基，在地稅征收城建稅與附加稅時(shí)認(rèn)為核定有誤時(shí)，雙方各執(zhí)一辭，互不相讓；二是在人員待遇上，

9、同為稅務(wù)人員，經(jīng)費(fèi)情況、工作條件、生活待遇卻有很大不同，造成互相攀比。二、分稅制財(cái)政體制的完善為了保證稅收收入與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)，有必要從以下幾個(gè)方面完善分稅制財(cái)政體制：1.合理劃分中央與地方的事權(quán)。中央與地方事權(quán)的劃分應(yīng)有助于減少中央與地方討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象的發(fā)生。要確定中央與地方的事權(quán)，首先必須明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能范圍。從國(guó)外的經(jīng)歷來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府主要承擔(dān)以下職責(zé)：1負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，如國(guó)防、外交等；2幫助提供混合產(chǎn)品，混合產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有私人產(chǎn)品屬性，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等；3直接控制或者管制具有“自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)，如 、電力等；4對(duì)具有外部效應(yīng)的產(chǎn)品進(jìn)展調(diào)節(jié)

10、或控制；5調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，地區(qū)開(kāi)展差距；6促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定開(kāi)展。詳細(xì)到中央與地方事權(quán)的劃分，大體上可根據(jù)以下三個(gè)原那么來(lái)確定：1受益原那么。也就是說(shuō)，凡政府提供的效勞，其受益對(duì)象為全國(guó)民眾，那么支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡受益對(duì)象為地方居民，那么支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。2行動(dòng)原那么。也就是說(shuō)，凡政府公共效勞的施行在行動(dòng)上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域，其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動(dòng)在施行過(guò)程中必須因地制宜的，其支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。3技術(shù)原那么。也就是說(shuō)，凡政府公共活動(dòng)或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高度技術(shù)才能完成的公共工程。那么其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；否那么，應(yīng)

11、屬于地方政府的財(cái)政支出。2.合理劃分各級(jí)政府稅收來(lái)源。在中央與地方以及地方與地方之間事權(quán)劃分比較清楚的情況下，分稅制要求中央與地方都應(yīng)有比較穩(wěn)定、標(biāo)準(zhǔn)的收入來(lái)源，其中很重要的一點(diǎn)就是各自要有穩(wěn)定的稅收來(lái)源，也就是說(shuō)各自財(cái)政都應(yīng)有自己的主體稅種。假設(shè)稅收收入劃分清楚，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征稅積極性必將得到很大的進(jìn)步。在主體稅種的選擇上，應(yīng)主要考慮以幾個(gè)原那么：1效率原那么，該原那么是以征稅效率上下為劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，所得稅由于所得地點(diǎn)流動(dòng)性強(qiáng)，中央政府就比地方政府征收有效率，而財(cái)產(chǎn)稅由于財(cái)產(chǎn)地點(diǎn)相對(duì)固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。2經(jīng)濟(jì)原那么，該原那么是以該稅種是否有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控為劃分標(biāo)準(zhǔn)。

12、假設(shè)該稅種有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，調(diào)整產(chǎn)業(yè)構(gòu)造，統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，象所得稅，消費(fèi)稅就應(yīng)劃歸中央政府，否那么歸地方政府。3公平原那么，該原那么是以該稅種是否有利于稅收公平負(fù)擔(dān)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。如個(gè)人所得稅是為了調(diào)節(jié)個(gè)人收入，公平稅收負(fù)擔(dān)而設(shè)立的，這種稅如由地方政府來(lái)征收，在勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)的情況下，地方政府為了進(jìn)步本級(jí)財(cái)政收入，就有可能擅自降低征收標(biāo)準(zhǔn)，搞稅收競(jìng)爭(zhēng)，不利稅收的公平負(fù)擔(dān)，所以個(gè)人所得稅應(yīng)歸中央政府。3.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。一個(gè)好的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有助于標(biāo)準(zhǔn)中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，促進(jìn)地方征稅積極性的發(fā)揮，盡可能地防止“跑部向錢等不良現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付大體可以分為三類：1一般性補(bǔ)助，2專項(xiàng)補(bǔ)助，3特殊災(zāi)害補(bǔ)助。一般