德國魯爾區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的啟示

1、德國魯爾區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的啟示責(zé)任編輯：劉 磊【字號大 中 小】為借鑒德國經(jīng)驗，促進我國資源型城市發(fā)展，根據(jù)國家外專局引智項目計劃，2009 年 12 月，國家發(fā)改委組織部分資源型城市赴德國開展培訓(xùn)。代表團與德國聯(lián)邦經(jīng)濟與技術(shù)部、北威州經(jīng)濟與能源部等政府部門就轉(zhuǎn)型政策進行了深入交流，在波鴻大學(xué)、萊比錫大學(xué)等接受了系統(tǒng)的理論培訓(xùn)，實地考察了埃森礦業(yè)同盟工業(yè)園區(qū)、赫爾騰工業(yè)園區(qū)等轉(zhuǎn)型項目。德國魯爾區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對推動我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的借鑒意義。魯爾區(qū)是指“魯爾區(qū)城市聯(lián)盟”，總面積 4435 平方公里，總?cè)丝?50 萬。魯爾地區(qū)一直是德國最重要的煤炭和鋼鐵基地，曾經(jīng)

2、為戰(zhàn)后德 世紀 60年代開始，陸續(xù)遭遇了“煤炭危機”和“鋼鐵危機”，以煤鋼為主導(dǎo)的重型工業(yè)逐步衰落，失業(yè)率大幅攀升，人口大量外流，陷入結(jié)構(gòu)性危機之中。面對危機，德國政府積極采取措施推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市功能轉(zhuǎn)型，經(jīng)過四十多年的探索和不懈努力，較為成功的完成了對傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的改造，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的根本性變革，基本實現(xiàn)了從傳統(tǒng)煤鋼工業(yè)基地邁向現(xiàn)代歐洲文化之都的轉(zhuǎn)變。一、魯爾區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基本做法（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立完善的工作機制和政策法規(guī)保障體系魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，各級政府發(fā)揮了重要作用。一是建立完善的工作機制。充分發(fā)揮政府的組織協(xié)調(diào)作用，聯(lián)邦、州和市分工明確而又協(xié)同配合。聯(lián)邦政府、州

3、政府提供資金和政策支持。市縣政府負責(zé)組織實施。魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整是政府做出的政治決策，也在各級政府和各經(jīng)濟主體之間達成共識，在具體實踐中得到貫徹和堅持。二是形成較為完善的政策體系。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，有財政補貼、投資降稅、支持企業(yè)兼并重組等政策。在促進就業(yè)方面，有對吸納就業(yè)項目的投資補貼、建立培訓(xùn)機構(gòu)、對個人創(chuàng)業(yè)的政策支持等。在社會保障建設(shè)方面，加大對社會保高度重視法律法規(guī)的作用，通過立法為魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，制定了德國歷史上第一個法律上正式生效的區(qū)域整治規(guī)劃。先后在環(huán)境保護、煤礦開發(fā)、投資援助、區(qū)域整治等法律法規(guī)中對轉(zhuǎn)型專門規(guī)范。（二）發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，明確各階段重點任務(wù)從全區(qū)整體的角度

4、來進行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，確保轉(zhuǎn)型工作順利進行。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃由州、市兩級政府作為規(guī)劃組織者提出總體框架，專業(yè)規(guī)劃部門、大學(xué)及各類學(xué)術(shù)團體、國內(nèi)外大公司、投資商、轉(zhuǎn)型區(qū)居民都是規(guī)劃制定者，對規(guī)劃中的核心部分，如未來新技術(shù)產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃要通過市議會形成決議，通過立法形式確定，并委托專門的執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)相應(yīng)的法律條款嚴格執(zhí)行。針對不同時期經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所面臨的主要矛盾和問題，魯爾區(qū)制定和實施了十多項規(guī)劃。魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型大致經(jīng)歷了三個階段。不同階段規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容有較大的差異，但整體思路十分清晰，各階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任務(wù)十分明確。前10年，以改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主線，實現(xiàn)“再工業(yè)化”；中間10年，以傳統(tǒng)工業(yè)為基礎(chǔ)，

5、增加教育和研發(fā)投入，培養(yǎng)結(jié)構(gòu)20勢特點，培育新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，發(fā)展有創(chuàng)造力的經(jīng)濟，逐步改良整個產(chǎn)業(yè)格局，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型實施的主要規(guī)劃年份 規(guī)劃名稱 主要內(nèi)容1968年 魯爾發(fā)展綱要 清理整頓，將采煤業(yè)集中到贏利多和機械化水平高的大礦井，調(diào)整企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品技術(shù)含量。1969年 魯爾區(qū)域整治規(guī)劃 提出了“以煤鋼為基礎(chǔ)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，拓展交通運輸”的目標(biāo)，以及“穩(wěn)定第一地帶、控制第二地帶、發(fā)展第三地帶”的整治方案。1970年 北萊茵威斯特法倫75計劃 加強地區(qū)的經(jīng)濟、教育、交通和運輸建設(shè)，通過提供經(jīng)濟和技術(shù)方面的資助，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以掌握結(jié)構(gòu)調(diào)整的主動權(quán)。1979年

6、 1980-1984年魯爾行動計劃 對污染嚴重的工業(yè)用地煤礦用地進行整治，用于發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，同時加強人員培訓(xùn)。1985年 煤鋼地區(qū)的未來倡議 的重點轉(zhuǎn)移到利用地區(qū)的創(chuàng)新力量上。1989年 國際建筑展計劃 爾區(qū)工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、舊工業(yè)建筑和廢棄地改造和重新利用、自然和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。1989 年 歐盟與北威州聯(lián)合計劃 充分發(fā)揮魯爾區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的區(qū)2007 年 “未來魯爾”倡議 提出了未來魯爾地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級與城市功能轉(zhuǎn)型的方向，確立了以創(chuàng)新帶動魯爾地區(qū)可持續(xù)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)升級和城市功能轉(zhuǎn)型的方向，制定了從教育政策到經(jīng)濟政策以及基礎(chǔ)設(shè)施政策的綜合性配套政策。（三）加強軟硬環(huán)境建設(shè)，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型奠定堅實基礎(chǔ)魯爾

7、區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中，一方面大力加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)。另一方面，積極發(fā)展教育與科技，改善制度環(huán)境，著力打造有創(chuàng)造力的經(jīng)濟。在教育方面，把教育作為實施魯爾地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的重要驅(qū)動力，新建了 6 所綜合性大學(xué)和 10 所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，魯爾區(qū)已成為歐洲大學(xué)最密集的經(jīng)濟區(qū)。在科技創(chuàng)新方面，積極推進產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，政府幫助企業(yè)擬定技術(shù)革新計劃，把高等院校的教育與本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，建立了橫貫全區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新基地。在制度基礎(chǔ)方面，不斷推進行政制度改革，推行市鎮(zhèn)重組，調(diào)動地區(qū)發(fā)展各參與方的積極性與首創(chuàng)性。在交通方面，把建設(shè)綜合性運輸網(wǎng)絡(luò)放在首位，發(fā)展區(qū)內(nèi)快車線，使區(qū)內(nèi)任何地點距高速公路的

8、距離都不超過 6 公里，同時最大限度發(fā)揮本區(qū)水運優(yōu)勢的基礎(chǔ)上搞好水陸聯(lián)運，加速南北向交通線路的建設(shè)，魯爾區(qū)已建成了歐洲最稠密的交通運輸網(wǎng)。（四）大力發(fā)展工業(yè)旅游和文化產(chǎn)業(yè)，打造歐洲文化之都魯爾區(qū)充分發(fā)揮工業(yè)遺跡多且集中的優(yōu)勢，在轉(zhuǎn)型過程中大力發(fā)展 年魯爾區(qū)開始實施國際建筑展覽 10 2001 年被聯(lián)合國列為世界文化遺產(chǎn)。魯爾地區(qū)聯(lián)合會開發(fā)了兩條旅游路線，一條 22 9 個展現(xiàn)工業(yè)化景觀的 12 個重要的工人生活區(qū)和 6 個國家級的優(yōu)秀博物館。在發(fā)展工業(yè)旅游的同時，魯爾區(qū)積極發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。魯爾地區(qū)已形成獨一無二的文化設(shè)施資源，共計擁有200 個文化中心、100 個音樂廳、100 個劇院、250

9、個節(jié)慶與慶典、3500 個工業(yè)保護遺址、6 個交響樂團、5 個芭蕾舞團。2006 年 9 月，歐盟委員會宣布以埃森市為首的魯爾大都會當(dāng)選為 2010 文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進了整個城市環(huán)境和功能的轉(zhuǎn)變，提高了整體形象，完善了區(qū)域功能。魯爾工業(yè)區(qū)經(jīng)過 40 展成為以煤炭和鋼鐵為基礎(chǔ)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭，多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合新經(jīng)濟區(qū)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，煤鋼比重大幅下降，現(xiàn)產(chǎn)值僅占全區(qū)的 16%，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，在信息技術(shù)領(lǐng)域中魯爾區(qū)的發(fā)展速度在德國遙遙領(lǐng)先。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，煤、鋼兩大部門職工人數(shù)也從20 世紀 50 年代初占工業(yè)部門總數(shù)的 60%降至 90 年代初的 33%，而同期非煤鋼工業(yè)的就

10、業(yè)人數(shù)卻從 32%上升到目前的 的比重已從 29.8%提高到了 56%。二、對我國的幾點啟示資源型城市可持續(xù)發(fā)展是我國工業(yè)化進程中凸顯的一個重大戰(zhàn)略問題。做好資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求和戰(zhàn)略任務(wù)，是全面建設(shè)小康社會的要求和戰(zhàn)略任務(wù)，是保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和加強能源資源保障的要求和戰(zhàn)略任務(wù)。目前，我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作取得了良好開端，政策支持體系初步形成，工作機制初步建立,但依然任重而道遠。（一）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一項長期艱巨的歷史任務(wù)資源型城市轉(zhuǎn)型既是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期的任務(wù)。魯爾區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已走過 40 年，制定十多項規(guī)劃，出臺了一系列政策，投入了大量

11、資金，但只能說是初見成效。目前，魯爾區(qū)的經(jīng)濟增長率仍 年高達 18%。與魯爾區(qū)相比，我國資源型城市發(fā)展面臨的問題更加艱巨。一是存在大量的歷史遺留問題。我國資源型城市經(jīng)歷了較長一段時間的計劃經(jīng)濟時期及經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，在為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出突出貢獻的同時，也積累了大量的歷史遺留問題，生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴重。二是體制、機制建設(shè)的任務(wù)十分艱巨。資源產(chǎn)品價格形成機制、資源管理制度需要進一步完善，資源稅費制度改革需要進一步推進，資源型企業(yè)改制改組需初步統(tǒng)計，我國有各類資源型城市 150 余座，市轄區(qū)人口約 1 億人。未資源環(huán)境的矛盾進一步凸顯。資源型城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善民生、維護穩(wěn)定的任務(wù)更加艱巨。（二）

12、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換從魯爾區(qū)的實踐來看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換展開的。我們育和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前要組織實施好組織實施好資源型城市吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)專項，支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，扶持和引導(dǎo)資源型城市盡快形成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時，要在產(chǎn)業(yè)布局、項目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)、市場準(zhǔn)入等方面對資源型城市給予支持。（三）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個發(fā)掘文化資源、重塑城市形象的過程魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中創(chuàng)造性地發(fā)展工業(yè)旅游，推進文化建設(shè)，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)煤鋼工業(yè)基地向現(xiàn)代歐洲文化之都的轉(zhuǎn)變。我國資源型城市大多具有豐富的旅游資源和厚重的歷史文化沉淀。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中要注重發(fā)揮文化旅游發(fā)展對于促進資源型城市轉(zhuǎn)型的獨特助推作用，挖掘與整合資源型城市的工業(yè)歷史遺產(chǎn)資源，彰顯資源型城市的文化旅游資源特色。要引導(dǎo)資源型城市不斷優(yōu)化人文環(huán)境，提高文化品位，打造城市精神，改善和重新塑造城市形象。（四）不斷完善促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的支持政策鑒于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和艱巨性，魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型的不同階段出臺了許多有針對性的政策措施。英國、法國的資源型城市轉(zhuǎn)型也與魯爾區(qū)的做法相近，政府分階段明確轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和任務(wù)，