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文檔簡介
1、城市軌道交通票價管制政策研究摘要:PPP形式在我國城市軌道等根底設(shè)施行業(yè)仍屬新惹事物,這種新形式對政府管制提出新的要求,本文針對政府管制中最關(guān)鍵的地鐵票價政策進展了深化分析,指出現(xiàn)行票價管制理論中存在的問題,提出票價管制中政策目的、管制方式和管制模型的選擇,進展了相應(yīng)的實證分析并提出了PPP形式下票價政策的建議方案。關(guān)鍵詞:地鐵PPP形式票價政策實證分析在承辦2021年奧運會的背景下,北京軌道交通以下簡稱“地鐵迎來了前所未有的開展機遇。到2021年,力爭新增城市軌道交通線路156公里,總里程到達251公里,地鐵在城市客運出行量中的比例到達10%以上。此外,還將建立昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路,
2、使北京軌道交通運營總里程超過300公里,總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。為拓展地鐵工程融資渠道,進步建立和運營效率,減輕市政府財政負擔,按照北京市政府在市政公用行業(yè)引入多元化投資、推進市場化運作的政策精神,北京地鐵參照國際慣例,率先研究了采用公私合作形式投資建立和運營北京地鐵新線的方案。公私合作形式PPP形式,PubliPrivatePartnership是國際上城市軌道交通等根底設(shè)施領(lǐng)域新興的一種特許經(jīng)營形式,目前在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。由于PPP形式在我國地鐵等根底設(shè)施領(lǐng)域尚屬新惹事物,在詳細理論過程中,地鐵工程市場化
3、過程中的政府管制形式的優(yōu)化與選擇,成為地鐵工程實現(xiàn)PPP形式運作的前提條件;而地鐵定價問題由于是直接決定投資工程的價值評估,成為投資者對政府管制最關(guān)心的問題。筆者作為地鐵市場化改革和PPP運作理論的一線工作者,從經(jīng)濟學和公共管理學的角度,分析票價問題在PPP運作中的作用,嘗試確定我國地鐵票價管制形式取向,為建立完善合適我國國情的市場化地鐵票價政策做出努力。1地鐵票價管制現(xiàn)狀分析地鐵屬于大型根底設(shè)施工程,與公眾的生活親密相關(guān),且在運營上具有自然壟斷的特點,這就決定了政府必須對地鐵票價進展管制。根據(jù)?價格法?等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,地鐵票價屬于政府定價范圍,并實行政府價格決策聽證制度。目前我國地鐵定
4、價和聽證程序如下:1)由地鐵運營商根據(jù)需要制定票價機制和票價程度,并向市政府價格主管部門提交定價書面申請報告。2)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),價格主管部門對申請報告進展初步審查、核實,并對符合聽證條件的組織進展票價聽證。3)市政府進展定價決策時要充分考慮聽證結(jié)果,協(xié)調(diào)申請單位根據(jù)需要調(diào)整價格,必要時可以重新組織聽證。4)價格主管部門公布地鐵票價,并對票價執(zhí)行情況進展監(jiān)測和跟蹤調(diào)查。北京從1971年一線地鐵開場試運營以來,票價體系可以概括為三個階段:時段票制票價1971年1987年12月人工售檢票單一票制一線0.1元,結(jié)合月票10元環(huán)線1984年9月運營,票價0.1元,環(huán)線地鐵公共結(jié)合月票7元1987年1
5、2月1988年7月人工售檢票單一票制一線、環(huán)線0.2元,跨線0.3元,地鐵公共結(jié)合月票10元1988年8月-如今人工售檢票單一票制1988年8月1990年12月,票價0.3元,地鐵公共結(jié)合月票10元,一票換乘1991年1月1995年12月,票價0.5元,地鐵公共結(jié)合月票18元,一票換乘1996年1月1999年12月,票價2元,地鐵公共結(jié)合月票40元,一票換乘1999年12月至今,票價3元,地鐵公共結(jié)合月票80元,地鐵專用月票50元,一票換乘2002年9月28日至今,地鐵13號線票價3元,與其他線路換乘票價為單程每人次5元試運營階段;實行計程票制后為1-3站為2元,4-6站為3元,7-9站為4元
6、,9站以上為5元;現(xiàn)行地鐵月票對13號線無效八通線實行單一票價2元上海從1993年4月地鐵1號線一期工程通車至今,票價體系可概括為四個階段:時段票制票價1993年4月1995年3月人工售檢票單一票制1元1995年4月1995年11月人工售檢票多級計程票1元、2元、3元1995年12月1997年6月人工售檢票單一票制一號線票價2元,延伸段票價1元1997年7月如今自動售檢票多級計程票1、2號線從1999年開場采用自動售檢票,6公里以下2元,6-16公里3元,以后每增加6公里增加1元3號線采用人口售票,二級計程票,票價2元9站及以下和3元9站以上綜合來看,目前我國的地鐵票價管制形式存在以下幾個問題
7、:1)政府定價缺乏預期和彈性,信息傳導機制不暢。地鐵票價的制定是調(diào)節(jié)公眾、政府和地鐵公司三方利益的重要因素,地鐵票價的程度那么是影響地鐵客流量的主要因素。就目前票價相關(guān)政策和國內(nèi)各城市地鐵歷次調(diào)價的情況看,政府定價缺乏預期,企業(yè)無法對政府定價的原那么、目的以及調(diào)價的程度進展合理的預期,更無法根據(jù)市場承受才能及時制定或調(diào)整票價,也就無法表達地鐵票價對調(diào)節(jié)地鐵客流量的作用。地鐵運營商應(yīng)是最理解地鐵市場狀況的一方,應(yīng)在一定程度上給予其定價的權(quán)利,發(fā)揮地鐵票價的彈性作用。2)政府調(diào)價滯后于市場情況,造成對公眾和企業(yè)的不利影響。過長的調(diào)價周期不符合經(jīng)濟開展的漸進規(guī)律。由于幾次調(diào)價均滯后于經(jīng)濟的開展狀況,
8、調(diào)價周期過長,單次調(diào)價的幅度過高,超過了公眾對地鐵票價調(diào)整的心理預期,也就直接造成了票價上漲幅度過大帶來的客流量大幅度下降,進而影響了企業(yè)的票款收入,降低了地鐵運營效率,增加了企業(yè)和政府財政的負擔。3)現(xiàn)行票價政策下財政補貼風險很大。由于地鐵工程投資額宏大,投資風險很大,僅靠地鐵工程本身無法實現(xiàn)盈利,因此需要依賴于政府財政的支持才能滿足社會投資者對投資回報的要求。而票價程度又直接影響地鐵運營商財務(wù)狀況,在現(xiàn)行政府定價的政策下,地鐵運營商無法合理的預期將來工程收益,而運營期內(nèi)對票價的不可控性也大大降低了運營商對地鐵市場進而對自身財務(wù)狀況的調(diào)控才能,因此在引入社會投資者的同時其必然會保守的預測工程
9、前景而最大限度要求財政補貼的支持,加大了政府財政補貼的風險。4)現(xiàn)行票價政策無法適應(yīng)根底設(shè)施投融資改革大環(huán)境的需要。市政府于2022年12月12日批轉(zhuǎn)市開展改革委?關(guān)于本市深化城市根底設(shè)施投融資體制改革的施行意見?(京政發(fā)202230號),明確提出以地鐵四號線的建立和運營面向社會投資者招標為試點,深化根底設(shè)施投融資體制改革。在地鐵工程市場化運作中,社會投資者必然對定價政策的公開、公平、效率等原那么提出更高的要求,也會要求一定程度上的定價自主權(quán)以增強其對工程前景的合理預期。2地鐵票價管制目的確實定地鐵行業(yè)的管制票價程度不僅與地鐵運營企業(yè)的利潤程度親密相關(guān),而且會直接影響新企業(yè)進入地鐵行業(yè)的預期利
10、益。因此,票價管制政策是地鐵建立和運營市場化改革過程中政府管制政策的核心內(nèi)容。政府要制定科學的票價管制政策,必須明確票價管制的根本目的。地鐵票價管制的政策目的表達著政府對票價管制的偏好,它是政府制定管制票價的指導思想和主要政策根據(jù)。從整體、長期的角度看,促進社會分配效率、鼓勵地鐵運營企業(yè)進步運營效率、維護運營企業(yè)開展?jié)摿?、充分考慮居民收入承受才能應(yīng)是價格管制的四大政策目的。1)地鐵通常由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營,由于這些企業(yè)擁有市場壟斷地位,假如不存在任何外部約束機制,它們就成為市場價格的制定者而不是價格承受者,就有可能通過制定壟斷價格,把一部分消費者剩余轉(zhuǎn)化為消費者剩余,從而扭曲分配效率
11、。這就要求政府對地鐵票價實行管制,以促進社會分配效率。2)政府通過一定的票價管制政策與措施,建立一種鼓勵競爭的鼓勵機制,以刺激地鐵運營企業(yè)進步運營效率。因此,價格管制作為一種重要的管制手段,其管制功能不僅僅是通過制定最高管制價格,以保護消費者利益,實現(xiàn)分配效率,而且要刺激運營企業(yè)優(yōu)化消費要素組合,充分利用規(guī)模經(jīng)濟,不斷進展技術(shù)革新和管理創(chuàng)新,努力實現(xiàn)最大運營效率。3)地鐵行業(yè)具有投資額大、投資回報期長的特點,而且隨著國民經(jīng)濟的開展,對軌道交通的需求具有一種加速增長的趨勢。為適應(yīng)這種大規(guī)模的、不斷增長的需求,要求地鐵行業(yè)的經(jīng)營企業(yè)不斷追加投資,以進步交通效勞供應(yīng)才能。這就需要政府在制定票價管制政
12、策時,考慮到使企業(yè)具有一定的自我積累、不斷進展大規(guī)模投資的才能。4)地鐵的公共交通屬性,決定了其票價程度的制訂必須考慮居民收入承受才能。制定地鐵票價時必須考慮居民的出行習慣和交通支出占可支配收入的比例。通過對城市居民收入狀況和消費構(gòu)造的統(tǒng)計分析,可以推算出所在城市居民交通支出的承受才能,從而為制定合理的票價提供上限值。3地鐵票價定價方式的選擇PPP運作形式下地鐵票價制定的政策目的確定以后,還需要考慮的就是定價的方式和程序。從國內(nèi)外公用設(shè)施行業(yè)的市場化理論過程中看,定價方式大致可分為事前競價和事后介入兩種。所謂事前競價是指在公用事業(yè)特許權(quán)招標的過程中,以地鐵票價或者特許經(jīng)營權(quán)作為評標標的選擇投資
13、者或經(jīng)營者的方式。假如以地鐵票價為評標標的,那么出價最低者中標;假如以特許經(jīng)營權(quán)為標的,那么出價最高者中標。后一種做法,如今一般是被否認的。因為假如政府只是對特許權(quán)公開招標而不對票價進展管制,那么企業(yè)中標后就會按地鐵壟斷價格進展定價。事前競價的優(yōu)點就是引入了競爭機制,但這種定價方式的缺點那么是:1對效勞質(zhì)量的判斷很復雜時不適用。在效勞質(zhì)量不易判斷的情況下,最低價出價有可能影響效勞質(zhì)量。2容易產(chǎn)生締約后時機主義,即先低價進入后再會談。企業(yè)有可能在競標時以低價進入,一旦進入后企業(yè)就有了在位者的優(yōu)勢,企業(yè)投了很多錢,可以與政府進展討價還價,同時,相關(guān)政府官員即使發(fā)現(xiàn)錯了,也不愿成認。威廉森?資本主義
14、經(jīng)濟制度?中有一個美國亞特蘭大市的關(guān)于有線電視的競標,就是這樣一個例子,它的價格是很低的,又沒有按期完成,后來又變相抬價,政府都容忍了。所謂事后介入是指當消費者對地鐵票價產(chǎn)生抱怨時,政府管制部門介入。德國公用設(shè)施行業(yè)的定價一般采取這種方式,政府在事前對公用事業(yè)不做價格管制,假如消費者對價格報怨,政府將介入。這樣的安排有一定的合理性。有時壟斷企業(yè)并不見得一定要把價格定得很高。因為定得過高會嚇走很多消費者,尤其是在價格可調(diào)性比擬大的情況下。假如價格進步一點,就會嚇跑一大批消費者。尤其地鐵行業(yè)不是絕對壟斷的,它與其他城市公共交通方式,如公共汽車、出租車等,是互相競爭的,因此會受到競爭的制約,所以定價
15、過高對地鐵運營企業(yè)自己來講也是一種損失。由于有政府的事后介入,地鐵運營企業(yè)面臨宏大的無形壓力,而且政府的介入可能對其它企業(yè)有示范效力。政府事后介入的做法有一個好處,確實無需政府管制的行業(yè)就無需政府再事先介入,節(jié)約了大量政府行政費用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事業(yè),相對而言不適用于相對較大的公用事業(yè)。假如公用事業(yè)影響范圍比擬大,政府事前不介入,一旦出現(xiàn)問題,將比擬嚴重。二是政府事后介入的做法,要求供需雙方的力量相比照擬平衡。在德國,有很多消費者協(xié)會,他們在與壟斷企業(yè)會談時比擬有實力,約束了壟斷企業(yè)??紤]到地鐵行業(yè)牽涉面廣,與城市居民生活親密相關(guān),以及我國公共交通領(lǐng)域的消費者協(xié)會社會影響
16、力弱小等方面。筆者認為我國地鐵票價的制定還是采取事前競價的方式比擬妥當。4地鐵票價管制模型的選擇目前,國際上存在兩種典型的票價管制模型,即美國的投資回報率票價管制模型和英國的最高限價管制模型1。美國的票價管制模型是通過對投資回報率的直接控制而間接收制票價。其理論根據(jù)是,地鐵行業(yè)需要足夠的投資,用投資回報率票價管制模型有利于鼓勵企業(yè)投資。但這種模型也存在明顯的缺陷:1企業(yè)在一定時期內(nèi)按照固定的投資回報率定價,幾乎不存在政府管制對進步效率的鼓勵機制;2由于投資回報率的基數(shù)是企業(yè)所用的資本,這就會刺激企業(yè)通過增加資本投入而獲得更多的利潤,所以這種票價管制模型會產(chǎn)生AJ效應(yīng)2,企業(yè)過度投資會增加運營本
17、錢,降低運營效率;3政府和運營商不僅要就投資回報率的程度問題做反復的討價還價,而且管制者還要為正確計量投資回報率的基數(shù)大傷腦筋。英國試圖通過直接收制票價以防止美國投資回報率票價管制模型的上述缺乏。英國基于通貨膨脹的PI3X4,票價管制模型的根本優(yōu)點是:在一定時期內(nèi)固定票價的上漲幅度,使企業(yè)只有通過降低本錢才能獲得較多的利潤。同時,票價管制限制了企業(yè)的利潤率,促使企業(yè)對消費要素實行優(yōu)化組合,但不至于出如今投資回報率票價管制下過度資本密集化的現(xiàn)象。此外,從以下幾個方面看,英國的票價管制模型也相當簡便。針對建議的這種票價政策方案,我們搜集了北京地鐵和國民經(jīng)濟開展的相關(guān)數(shù)據(jù),對其進展了實證分析,結(jié)果說明這種票價政策方案充分考慮了運營商的本錢因素,同時根據(jù)北京市居民收入增長情況和交通支出情況,也是居民可以承受的。2022年北京市居民交通費支出占人均收入的比重僅為5.16%見表1,根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計,開展中國家交通支出占居民收入的比重一般為5-10%的范圍內(nèi)。另一方面,北京市居民收入程度增長速度也非常快,19852002年平均名義增長率到達16%,實際增長率為8%9%。另外,北京市政府“十五規(guī)劃中將來5年居民收入實際凈增長率預期到達6%,所以將來北京居民的收入仍會保持較高增長,保證了居民對將來這種票價調(diào)整的承受才能。而且,根據(jù)國際客
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