簡析片區(qū)開發(fā)PPP模式內(nèi)各方角色

1、2014年9月23日，財政部下發(fā)關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān) 問題的通知（財金2014） 76號），通知中首次提到利用政府和社會資本合 作模式（即Public-Private Partnership,簡稱PPP）進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，允許社會 資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠 道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變。國務(wù)院于2014年11月16日下發(fā)關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資 的指導(dǎo)意見（國發(fā)2014） 60號），財政部于2014年11月29日下發(fā)關(guān) 于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014） 113 號），國家發(fā)展和改革委員會于

2、2014年12月2日下發(fā)關(guān)于開展政府和社會 資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資2014） 2724號），分別對利用PPP模式 吸引社會資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的新型合作模式提出了政策指導(dǎo)意見。 PPP模式對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的相關(guān) 參與方在城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造過程中的定位以及后續(xù)發(fā)展提供了新思路與新方向。 城市片區(qū)開發(fā)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式中對整體性、協(xié)同性及復(fù)雜性要求極高 的一種綜合模式，在城市片區(qū)開發(fā)中施行PPP模式對于相關(guān)參與各方均具有重 要的價值。本文以目前全國各地已開展或正在洽商的PPP片區(qū)開發(fā)項目作為出發(fā)點，結(jié)合 我們在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗，對現(xiàn)行PPP模式進

3、行的城鎮(zhèn)化片區(qū)開發(fā)中各方的角色 進行簡要分析與介紹，以求拋磚引玉。:開發(fā)及PPP 模式片區(qū)開發(fā)，我們理解為：城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的參與方在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的 前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進行一體化的改造、建設(shè)與開發(fā)?，F(xiàn)階段全國范圍 內(nèi)的片區(qū)開發(fā)PPP項目方興未艾，除本文后續(xù)將分別闡述的中信地產(chǎn)汕頭濠江 濱海新城項目、五礦信托沈撫新城項目外，其他一大批片區(qū)開發(fā)PPP項目正在 洽商過程中，如2014年8月，重慶市將釣魚嘴南部片區(qū)土地整治項目作為片區(qū) 開發(fā)PPP項目的試點，長沙市長沙縣于2014年12月一次性推出了 8個片區(qū)開 發(fā)的PPP合作項目試點。片區(qū)開發(fā)作為整體性較強的城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式，其涵

4、蓋的范圍廣，相關(guān)參與 方多，亦需要相關(guān)參與方具備較強的合作能力。鑒于上述片區(qū)開發(fā)的特征，片區(qū)開發(fā)對資金需求量大，開發(fā)運營周期長，涉及領(lǐng) 域廣（包括土地一級開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等多方面的 工作，國發(fā)（2014）60號也對除土地一級開發(fā)外的上述其他幾個領(lǐng)域內(nèi)進行PPP 模式的合作提供了指導(dǎo)意見），單獨由政府或政府平臺公司完成難免會出現(xiàn)資金 缺口，進而導(dǎo)致片區(qū)開發(fā)進程停滯并影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進度。而單獨由社會資本 方進行開發(fā)建設(shè)與運營管理，則對社會資本方的開發(fā)建設(shè)能力與綜合水平有較高 的要求，亦可能因與政府監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通不暢對項目產(chǎn)生不良影響。此外由 于片區(qū)開發(fā)涉及公用事業(yè)與

5、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受限于相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的限制，單 獨由社會資本方完成亦不具有法律規(guī)制范圍內(nèi)的可操作性。在片區(qū)開發(fā)中使用PPP模式，可發(fā)揮政府方與社會資本方的各自優(yōu)勢。一般由 政府方與社會資本方合作設(shè)立項目單位（以下簡稱項目單位），由項目單位進行 片區(qū)開發(fā)的主要工作，政府提供法律法規(guī)政策方面的指導(dǎo)與意見，亦可作為公共 服務(wù)的提供方為項目單位提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)。而社會資本方則 可有效利用其資金方面的優(yōu)勢或項目經(jīng)營管理方面的優(yōu)勢參與片區(qū)開發(fā)，并按談 定的合作模式獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報與收益；同時，亦可根據(jù)不同片區(qū)開發(fā)項目 的實際情況引入其他參與方共同作為項目單位的合作方完成項目，以保證片區(qū)

6、開 發(fā)的進度與質(zhì)量。以下結(jié)合目前國內(nèi)相關(guān)片區(qū)開發(fā)PPP的成功案例以及我們的項目經(jīng)驗，對片區(qū) 開發(fā)PPP模式中各參與方的定位進行簡要闡述。政府方政府方一般作為PPP模式的發(fā)起者，通過政府平臺公司或其下屬單位作為項目 單位的合作設(shè)立者之一，由項目單位作為片區(qū)開發(fā)的主要執(zhí)行者，政府方為項目 單位提供必要的政策便利與公共服務(wù)（如相關(guān)項目審批與政策建議等）。結(jié)合項 目經(jīng)驗，政府方也可能對項目單位進行直接投資或通過財政補貼等方式支持項目 單位的片區(qū)開發(fā)進程；政府方同時亦會在項目開發(fā)運營周期內(nèi)與社會資本方共同 分享收益，并于項目開發(fā)運營周期屆滿后，根據(jù)項目的實際情況收回部分項目的 所有權(quán)（如高速公路、城鎮(zhèn)綠

7、地公園等）。同時政府方應(yīng)同時作為監(jiān)管者，適時對相關(guān)政府采購、招投標(biāo)、競爭性磋商等流 程進行監(jiān)督與管理。在部分特殊的片區(qū)開發(fā)項目中，若涉及土地一級開發(fā)，政府方還需要協(xié)助項目單 位共同完成相關(guān)土地征收拆遷手續(xù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)以及地上附著物與地上房屋的征 收拆遷事宜。對政府方而言，如何使政府采購、招投標(biāo)等流程既符合國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定， 又保證項目開發(fā)的時間節(jié)點與靈活性，同時確保政府方投資的回報以及開發(fā)運營 周期屆滿后的項目處理，這些均需要在PPP項目合同中加以詳細(xì)的約定，也是 片區(qū)開發(fā)PPP中需要在實踐中進一步探討的內(nèi)容。片區(qū)開發(fā)PPP項目因其開發(fā)運營周期長，需要相關(guān)政府方與社會資本方在項目 啟動前

8、作好充分的內(nèi)部與外部調(diào)研，特別是在規(guī)劃方面以及對項目開發(fā)進度的整 體把握，避免因整體開發(fā)建設(shè)進程中的部分環(huán)節(jié)無法滿足國家及地方相關(guān)法律法 規(guī)的要求而導(dǎo)致項目停滯（如涉及征地與拆遷工作的時間估算與預(yù)算測算等）。 2015年初發(fā)生在重慶市石柱縣的某安置房項目因征地拆遷無法及時完成以及無 法滿足安置房建設(shè)手續(xù)等原因被迫終止的案例，值得片區(qū)開發(fā)PPP項目的參考與注，意。社會資本方社會資本方作為片區(qū)開發(fā)PPP中的主要資本投入方，其通過與政府方簽署PPP 項目合同，共同設(shè)立項目單位進行片區(qū)開發(fā)項目的建設(shè)與運營。社會資本方是項 目開發(fā)建設(shè)的資金主要投入方，負(fù)責(zé)在與政府方溝通的基礎(chǔ)上對片區(qū)開發(fā)進行整 體的控制

9、、運營與管理，這種全新的角色也對社會資本方運營管理綜合性質(zhì)項目 的能力提出了全新的要求。如2014年已啟動并已通過財政部研究所確認(rèn)為片區(qū)開發(fā)PPP試點項目的位于 汕頭市濠江區(qū)的中信濱海新城項目（廣東省目前最大的城市綜合開發(fā)運營項目， 其規(guī)劃控制占地面積約為168平方公里，主要由南濱片區(qū)、北山灣片區(qū)、“一江 兩岸”片區(qū)、臨港RBD片區(qū)、龍虎灘國際旅游度假區(qū)、由蘇埃過江隧道建設(shè)工 程及其捆綁統(tǒng)征地構(gòu)成的蘇埃通道捆綁項目幾部分組成，項目計劃開發(fā)周期為 25年），濠江區(qū)政府與中信地產(chǎn)已就該項目于2011年簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。 在中信濱海新城項目中，作為項目單位的中信濱海新城投資發(fā)展有限公司將負(fù)責(zé)

10、部分土地一級開發(fā)工作，以及部分項目運營與招商的工作。對于社會資本方而言，是否具有維持長期開發(fā)建設(shè)的持續(xù)融資能力、豐富的同質(zhì) 項目經(jīng)驗、經(jīng)營管理片區(qū)整體開發(fā)項目的能力，均是在進入片區(qū)開發(fā)PPP項目 之前值得考量的問題，如上述中信濱海新城項目，中信地產(chǎn)作為社會資本方，其 所依托的是中信集團的全金融牌照以及豐富的投融資經(jīng)驗。而該項目中因涉及蘇 埃過江隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地部分，與政府方關(guān)于征地的合作以及與專業(yè) 隧道建設(shè)公司（本項目中由濠江區(qū)政府設(shè)立的隧道公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)上述隧道建設(shè)工 程及其捆綁統(tǒng)征地工作）的合作也尤為重要，同樣也會考驗社會資本方的整體統(tǒng) 籌與綜合項目的運營能力與經(jīng)驗。再者，與政府方

11、溝通商談中，最為核心的仍然是項目開發(fā)建設(shè)周期中以及項目開 發(fā)建設(shè)完成后，如何回收其投資，以及投資的收益如何分配與體現(xiàn)的問題。我們 理解，此問題亦需要根據(jù)不同片區(qū)開發(fā)PPP項目的性質(zhì)區(qū)分對待。如涉及土地 一級開發(fā)與征地的項目部分，可考慮通過該地塊在二級市場上公開招拍掛所取得 的土地出讓收入對社會資本方進行補償（需符合國有土地使用權(quán)出讓收支管理 辦法及相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地出讓收入“收支兩條線”的規(guī)定）。涉及交通基礎(chǔ) 設(shè)施的項目部分，可考慮通過特許經(jīng)營權(quán)的出讓對社會資本方進行補償。涉及其 他市政基礎(chǔ)設(shè)施的項目部分，政府方或可通過直接回購的方式支付社會資本方的 收益。發(fā)改投資20142724號的第三條

12、中也對投資收益收回的模式進行了積極 的探討。此外，坊間流傳的項目收益?zhèn)鶚I(yè)務(wù)指引也為PPP項目回收投資提 供了另一種具有探討意義的方式。此外，目前社會資本方中亦存在較為活躍的金融機構(gòu)投資者，如信托公司、基金 公司等資金方。這些金融機構(gòu)投資者若其作為社會資本方參與片區(qū)開發(fā)PPP項 目，則因其財務(wù)投資人的性質(zhì)，往往不對片區(qū)開發(fā)與項目整體進行實質(zhì)控制，而 是傾向于由政府方作為項目的實際開發(fā)運營方。在這種情況下，金融機構(gòu)投資者 實質(zhì)上仍類似于通過片區(qū)開發(fā)PPP模式向政府方融資的債權(quán)人，但政府方可以 通過片區(qū)開發(fā)PPP模式有效控制政府方的地方債務(wù)。結(jié)合我們的經(jīng)驗，片區(qū)開 發(fā)PPP項目的最佳途徑仍是由具備綜

13、合實力的社會資本方與政府方共同合作開 發(fā)運營項目，并積極地參與到項目中來?；蛟S在未來發(fā)展過程中，金融機構(gòu)投資 者或可考慮通過類似于有限合伙企業(yè)中有限合伙人的身份加入片區(qū)開發(fā)PPP項 目，以其充足的資金能力為片區(qū)開發(fā)PPP提供支持。服務(wù)提供方片區(qū)開發(fā)PPP項目中的服務(wù)提供方主要指作為第三方機構(gòu)為項目單位提供服務(wù) 的公司或企業(yè)，如片區(qū)開發(fā)PPP項目中承擔(dān)部分建設(shè)工程的承包商、設(shè)計單位、 監(jiān)理單位，具有專業(yè)開發(fā)運營能力的道路公司、軌道交通公司、隧道橋梁公司等 專業(yè)單位，以及在片區(qū)開發(fā)PPP過程中提供其他專業(yè)性服務(wù)的第三方機構(gòu)。按 照財政部于2014年12月31日下發(fā)的政府和社會資本合作項目政府采購管

14、理 辦法（財庫2014） 215號），項目單位就片區(qū)開發(fā)PPP項目與服務(wù)提供方 的洽商與合同安排，均須滿足我國關(guān)于政府采購的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。財金 2014） 113號通知也要求，項目采購應(yīng)根據(jù)中華人民共和國政府采購法 及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性 磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采 購方式，并應(yīng)符合該通知第四章關(guān)于政府采購的相關(guān)詳細(xì)規(guī)定。此外，服務(wù)提供 方亦可考慮通過作為項目單位的合作設(shè)立者之一加入片區(qū)開發(fā)PPP項目，即服 務(wù)提供方與政府方及社會資本方共同簽署PPP項目合同，共同設(shè)立項目單位， 并在片區(qū)開發(fā)過程中負(fù)

15、責(zé)提供其所擅長的服務(wù)。如中國建筑（一局）集團有限公司（以下簡稱“中建一局”）與五礦國際信托有限 公司（以下簡稱“五礦信托”）、撫順沈撫新城管委會共同合作的沈撫新城項目， 就是服務(wù)提供方作為片區(qū)開發(fā)PPP的參與方之一的體現(xiàn)。沈撫新城跨沈陽與撫 順兩市，由撫順沈撫新城管委會負(fù)責(zé)管理，是國務(wù)院批準(zhǔn)的國家新型工業(yè)化配套 改革試驗區(qū)。沈撫新城按規(guī)劃分為核心區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)三種不同的城市 功能區(qū)，總投資超過150億元。中建一局與五礦信托以及撫順沈撫新城管委會 共同簽署了沈撫新城政府購買服務(wù)合作框架協(xié)議，并由中建一局、五礦信托與撫 順沈撫新城管委會共同出資設(shè)立項目單位。在片區(qū)開發(fā)過程中，沈撫新城區(qū)域內(nèi) 的電力、供熱、給水、排水、場地平整及相應(yīng)的征地動遷等工程，將由中建一局 下屬單位負(fù)責(zé)施工。此外，中建一局以類似的模式參與了位于山西省長治市轄區(qū) 的襄垣縣河?xùn)|移民安置新區(qū)項目，并與國泰路安（北京）資產(chǎn)管理有限公司、襄 垣縣政府共同簽署了襄垣縣河?xùn)|移民安置新區(qū)合