立法不能只靠事故

1、大氣治污：立法不能只靠事故訪中國社科院法學所常紀文教授近兩年冬天長時間、大范圍的重污染天氣，使得學界重燃對大氣污染防治法的熱 議，而該法修訂草案稿在2010年1月由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦后，兩三年間一直處于“排 期”狀態(tài)。面對“單行法不能定得太細”、“一些環(huán)保觀念和政策需要在成熟時才能寫入該法”的質(zhì)疑聲，參與本輪修訂的中國社會科學院法學研究所常紀文教授直言：“不具有可操作性的法律不是善法?！彼粲酰袊默F(xiàn)實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”，這種狀況亟須改變。記者：作為全程參與本輪大氣污染防治法修訂的環(huán)境法學專家，能否介紹一下， 該法對包括PM2.5在內(nèi)的細顆粒物排放控制有何重點方向？您

2、認為控制細顆粒物排放的有 力抓手是什么？常紀文：這次大氣污染防治法修訂稿對居民家庭和餐飲行業(yè)排放的油煙、建筑工地排放的揚塵、燃煤鍋爐、工業(yè)企業(yè)、汽車尾氣排放的煙粉塵等污染源排放控制都做出了規(guī)定。記者：目前，歐盟、美國和加拿大的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作走在世界前列，其中，又 以歐盟做得最為出色。您能否介紹下歐盟經(jīng)驗？常紀文：我國的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍然處在污染控制階段，而歐盟早已超越了這 一階段，進入大氣質(zhì)量改善階段。歐盟加強區(qū)域大氣環(huán)境保護工作，首先考慮的是定期制定包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和措 施的歐共體環(huán)境行動規(guī)劃，如2001年第六個行動規(guī)劃就要求歐盟制定有關(guān)空氣質(zhì)量的實施 戰(zhàn)略。由于這一行動規(guī)劃

3、屬于政策性的文件，它需要條例、指令等立法予以實施。為此，歐盟制定了一系列包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施在內(nèi)的空氣保護立法。歐盟各成員國 將上述大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的法律或者法令予以貫徹落實。記者：與歐盟相比，我國的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法體系存在哪些缺陷？常紀文：一是高效力層次的大氣環(huán)境保護立法少，而且環(huán)境保護法過于陳舊，不 適應(yīng)目前的形勢需要。二是立法的協(xié)同性差，很多由國家環(huán)境保護部門制定的有利于保護區(qū)域大氣環(huán)境的規(guī) 章，難以得到其他部門的立法響應(yīng)。三是現(xiàn)行大氣污染防治法律仍然側(cè)重于點源控制，沒有設(shè)立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的 章節(jié)，缺乏以大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為主題的專門條例?；姻仓卫砉饪勘本?/p>

4、一個城市付出努 力遠遠不夠，天津、河北、內(nèi)蒙古、山西都要聯(lián)合采取措施。四是現(xiàn)行立法仍然側(cè)重于對傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規(guī)定不足，對 導(dǎo)致酸雨污染的氮氧化物、對灰霾和光化學煙霧的排放控制規(guī)定還處在初級階段。五是現(xiàn)行立法沒有把大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上升到保護大氣環(huán)境安全的高度，因而制 度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性。記者：那么具體到法律機制建設(shè)上，我國大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和歐盟相比又有哪些 不足？常紀文：一是欠缺區(qū)域之間的大氣環(huán)境保護監(jiān)督和法律對抗措施，現(xiàn)在的公眾參與和 公益訴訟規(guī)定渠道狹窄。和中國的濃度排放控制和總量控制制度相比，歐盟的國家排放上限 制度確定了完善的配套措施，如國家規(guī)劃、成

5、員國報告制度、委員會報告制度和與第三國合 作制度等，違反區(qū)域控制措施的規(guī)定，成員國還應(yīng)承擔法律責任。這些措施，需要通過修訂大氣污染防治法予以引進，建立和完善省際報告制度、 省際合作制度、省際污染補償制度等制度。二是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域大氣質(zhì)量評價制度，缺乏國家層面的區(qū)域大氣污染補償機制。與 歐盟相比，我國雖然建立了空氣質(zhì)量評價指標體系，并初步建立了包括PM2.5在內(nèi)的細顆粒 物空氣質(zhì)量評價辦法，但僅限于工作層面，在法律層面體現(xiàn)還不明顯，而且標準化、規(guī)范化、 區(qū)域化、協(xié)調(diào)化還存在一定的欠缺。三是重點城市大氣環(huán)境保護制度作為一個區(qū)域性大氣污染防治法律制度，不適用于重 點城市以外的其他區(qū)域；在法律層面上缺

6、乏區(qū)域大氣環(huán)境保護的目標機制，如缺乏各省向國 家和其他行政區(qū)域通報污染警戒閾的信息規(guī)定。四是信息通告與報告機制不健全，向公眾、環(huán)境組織、消費者組織、敏感人群、相關(guān) 衛(wèi)生保健團體通報的制度不健全。五是灰霾、光化學煙霧、二氧化氮、氮氧化物的聯(lián)合控制機制還不健全。記者：2010年5月11日，經(jīng)國務(wù)院批準，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了九部委共同制定的關(guān) 于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見。2012年9月27日，國務(wù)院 批復(fù)了三部門編制的重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃。您怎么看？常紀文：顯然，上述文件與單個部門徑自發(fā)布的規(guī)范性文件相比，更加具有權(quán)威性、 適用普遍性和政策性，但仍然不屬于專門的

7、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行政法規(guī)，因為按照立法法 規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布”。而上述文件既不等于國務(wù)院發(fā)布，也不等于國務(wù)院辦公廳發(fā)布，效力等級充其量僅屬 于行政規(guī)章。此外，和歐盟相比，我國的工作目標制度和機制的行政管控性明顯，忽視了司 法機關(guān)的責任追究作用。記者：上述規(guī)劃范圍為京津冀、長三角、珠三角地區(qū)（簡稱“三區(qū)”），以及遼寧中 部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆 烏魯木齊城市群（簡稱“十群”）。在其中又劃分出包括47個城市在內(nèi)的重點控制區(qū)。這 和歐盟有何不同？常紀文：歐盟相關(guān)指令要求，各成員國在其領(lǐng)域建立“區(qū)”、“塊”兩個基本管理區(qū) 域，空

8、氣質(zhì)量評價和空氣質(zhì)量管理應(yīng)在所有區(qū)內(nèi)和塊內(nèi)實行。可以說，“區(qū)”、“塊”遍及 歐盟各成員國領(lǐng)土范圍，而中國的區(qū)域管理范圍目前只能是大氣污染防治重點區(qū)域，以及其 中的重點控制區(qū)。兩者相比，前者比后者覆蓋的范圍要大得多。由于區(qū)域大氣環(huán)境評價與管理不是針對 哪個城市進行的，而是針對區(qū)域大氣環(huán)境特質(zhì)進行的，因此前者的設(shè)立要科學得多。正是因為認識到了立法差距，我國正在借鑒歐盟、美國、加拿大等發(fā)達國家或者地區(qū) 的上述立法經(jīng)驗，特別是歐盟的立法經(jīng)驗，修訂大氣污染防治法。修訂的一個特點是考 慮設(shè)置專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控章節(jié)。由于制度和機制的法律改革，一般需要先以“指導(dǎo)意見”或者“建議”的形式試點， 再把試點的經(jīng)

9、驗和教訓進行歸納，然后在法律修訂時上升到法律制度的層面予以確認和推 廣。記者：有的立法參與者認為，一些大氣污染防治的觀念和政策是從發(fā)達國家引進的， 在中國全面推廣還太超前，還沒有經(jīng)過充分的實踐檢驗，不建議將其納入本輪修訂后的大 氣污染防治法。您怎么看？常紀文：早在2005年，國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定指出：“經(jīng) 濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。”中國文字很講究的，誰跟誰相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)的是誰配合 誰的問題。因此，這句話實際上體現(xiàn)了 “環(huán)境優(yōu)先原則”。中國經(jīng)濟發(fā)展到今天這樣的體量， 速度已經(jīng)不是第一位的了。PM2.5已經(jīng)構(gòu)成對中國經(jīng)濟含金量的考驗。中國已經(jīng)進入了注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的新階

10、 段，企業(yè)再不能只顧自身的利潤最大化而讓老百姓喝臟水、吸臟空氣，中國已經(jīng)不得不轉(zhuǎn)方 式、調(diào)結(jié)構(gòu)了。任何以現(xiàn)狀為由拒絕推動環(huán)境保護改革的觀念，都是不可接受的。還有的企業(yè)抱怨，說大氣污染防治會增加企業(yè)的環(huán)保成本，增加企業(yè)的環(huán)境負擔，這 實際上變成了有關(guān)利益集團向中央和地方財政伸手要錢的借口我國油價比國外高得多， 我不相信中石油、中石化升級油品質(zhì)量就會虧本。按道理說，立法機關(guān)應(yīng)當未雨綢繆，但中國的現(xiàn)實往往是“事故推動立法”或“污染 推動立法”。沒爆發(fā)重特大環(huán)境事故，沒產(chǎn)生大規(guī)模環(huán)境污染，大氣污染問題往往引不起足 夠的重視。大氣污染防治法修訂往往是被老百姓牽著鼻子走，這種狀況要改變。記者：您認為下一階

11、段的大氣污染防治法修訂應(yīng)該如何進一步治理PM2.5？常紀文：首先，交通擁堵也是造成灰霾天的元兇之一。本來只燒一升油，一擁堵要燒 兩升油；堵車時，發(fā)動機在怠速狀態(tài)下還會增加尾氣排放。要從大氣污染防治的高度來看待 和解決交通擁堵問題。要優(yōu)化交通管理體系，如借鑒歐洲經(jīng)驗將狹窄街道改為單行道。與此 同時，要注重提高汽車的燃油經(jīng)濟性和尾氣凈化能力，做到既節(jié)能又環(huán)保。其次，我國城市大氣污染有相當一部分來自居民家庭和餐飲行業(yè)的油煙排放。北京、 上海等大型城市幾乎是一家一個抽油煙機，把煤氣燃燒產(chǎn)生的煙粉塵往空中吹。此外，我國 的食用油和抽油煙機的質(zhì)量都比發(fā)達國家差，炒菜過程中的油煙排放量也就比發(fā)達國家多。這方

12、面的改進措施要在大氣污染防治法修訂中有所體現(xiàn)。再次，一旦重污染天氣爆發(fā)，要在立法上向公務(wù)用車限行下手，不僅應(yīng)該從目前北京 停駛1/3公務(wù)用車擴展至停駛所有公務(wù)用車（執(zhí)法車輛除外），還應(yīng)在中長期內(nèi)逐步取消省 部級以下官員的公務(wù)用車，實行補貼貨幣化改革政府部門應(yīng)該為改善空氣質(zhì)量做出垂 范。最后，北方居民過冬在家穿襯衣或薄毛衣的取暖模式值得商榷。南方居民在家過冬要 穿棉襖，為什么北方就可以通過燃煤取暖享受高溫，并因此向空氣中排放大量污染物呢？我建議，本輪大氣污染防治法修訂明確規(guī)定兩點：一是居民家庭取暖借鑒歐洲經(jīng) 驗，由固定收費改為按流量收費，居民出門關(guān)空調(diào)的同時也要關(guān)暖氣；二是公共場所取暖實 施限溫令，室內(nèi)最高溫度不能超過16或18攝氏度，并借助現(xiàn)階段的能源消費總量控制政策， 對公共場合取暖超額用電實施懲罰性電價。記者：環(huán)境法學界還有一種觀點認為，大氣污染防治法與“實施條例”和“指導(dǎo) 意見”不同，不能規(guī)定得太細，您怎么看？常紀文：作為環(huán)境基本法的環(huán)境保護法不能在大氣這一方面過多著墨，這就意味 著作為單行法的大氣污染防