蒙大行政法教案04行政行為

1、第四章 行政行為教學(xué)目的與要求：了解行政行為的概念、特征，行政行為的分類；掌握和理解行政行為的構(gòu)成要件、合法要件及效力；分析行政行為的無效與撤銷的區(qū)別，以及我國行政法理論和實踐在這方面存在的問題及欠缺。教學(xué)方法：講 授教 時：學(xué)時教學(xué)重點：行政行為的構(gòu)成要件與合法要件；行政行為的效力。行政行為概述 一、行政行為的概念與特征 （一）行政行為的概念 行政行為一詞最早出現(xiàn)于法國行政法學(xué)，但作為一個涵義明確的、特定的理論概念，最早卻是由德國行政法學(xué)鼻祖奧圖梅葉爾運用概念法學(xué)的方法而提煉、概括出來的。此后，它超越了國界和法系，并經(jīng)過許多法學(xué)家的不斷提煉而成為各國行政法學(xué)的一個核心范疇和概念。然而，即使如

2、此，行政法學(xué)界對什么是行政行為，在理論上仍然有著不同的學(xué)說。 1.行為主體說 該說認(rèn)為，行政行為是指行政機關(guān)的一切行為。也就是說，凡是行政機關(guān)的行為，包括行政機關(guān)運用行政機關(guān)所作的事實行為和非運用行政權(quán)所作的私法行為，都屬于行政行為。該說流行于19世紀(jì)初期行政法學(xué)的產(chǎn)生階段。行為主體說是以對國家機關(guān)的劃分，即把國家機關(guān)公為立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)為前提的，因此又稱為行政行為的形式界定說。在當(dāng)時，西方國家對三權(quán)分立的實行比較嚴(yán)格，行政法學(xué)也正經(jīng)歷著與其他學(xué)科的分離過程，對行政行為各要素尚未作出精確有分析。隨著行政法學(xué)的成熟，尤其是19世紀(jì)末以來分權(quán)體制的發(fā)展變化，該說在行政法學(xué)上已經(jīng)沒有多少

3、支持者了。但個別大陸法系學(xué)者卻仍然認(rèn)為，把統(tǒng)一的行政機關(guān)分裂為兩種不同性質(zhì)的公法主體和私法主體，存在著諸缺陷，行政機關(guān)的私法行為應(yīng)作為行政私法行為納入行政行為范疇，并由行政法來規(guī)范；行政機關(guān)的事實行為也應(yīng)由行政法來規(guī)范。第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著行為科學(xué)的興起，行為主體說在行政法學(xué)上成了一種具有廣泛支持者的學(xué)說。 2.行政權(quán)說 該說認(rèn)為，只有行使行政權(quán)的行為，即運用行政權(quán)所作的行為才是行政行為。例如，臺灣學(xué)者張金鑒認(rèn)為，“行政行為系指行政機關(guān)或組織的構(gòu)成人員依法規(guī)推行職務(wù)及執(zhí)行方案或計劃的活動；換言之，亦是公務(wù)人員推行政令及處理公務(wù)的活動?！币簿褪钦f，行政行為包括行政法律行為、行政事實行為和準(zhǔn)法

4、律行為三類，而不包括行政機關(guān)非運用行政權(quán)所作的私法行為。行政權(quán)說是以對國家權(quán)力的劃分及對行政權(quán)的界定為前提的，因此又稱為行政行為的實質(zhì)界定說。持該說的多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)的享有者是行政機關(guān)，行政行為是行政機關(guān)運用行政權(quán)的行為；但也有的學(xué)者認(rèn)為，行政機關(guān)以外的國家機關(guān)或組織也享有部分行政權(quán)，其行使行政權(quán)的行為也是行政行為。行政權(quán)說主要流行于行政學(xué)界。盡管行政法學(xué)上也討論行政事實行為，但并沒有達成將行政事實行為納入行政行為范疇的共識，一般認(rèn)為只有當(dāng)行政事實行為侵害了行政相對人合法權(quán)益時才是一種法律行為，才屬于行政行為。 3.公法行為說 該說認(rèn)為，行政行為是具有行政法（公法）的意義或效果的行為。公法

5、行為說一致認(rèn)為應(yīng)將私法行為和事實行為排除在行政行為范圍之處，但在外延上卻存在不同的觀點。 （1）全部公法行為說 該說認(rèn)為，行政行為包括全部有公法意義的行為。也就是說，行政行為既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。抽象行政行為是為不特定行政相對人設(shè)定行政法上權(quán)利義務(wù)的行為，具體行政行為是為特定行政相對人設(shè)定行政法上權(quán)利義務(wù)的行為。全部公法行為說是法國和我國行政法學(xué)界的通說，在德國和日本早期的行政法學(xué)界也頗為盛行。 （2）行政立法行為除外說 該說認(rèn)為，行政行為包括除行政立法行為以外的全部有行政法意義的行為。也就是說，抽象行政行為中的行政立法行為不屬于行政行為，但制定規(guī)范性文件的行為屬于行政行為；

6、行政行為包括制定規(guī)范性文件的行為和具體行政行為。 （3）具體行為說 該說認(rèn)為，行政行為是行政主體就具體事件所作的公法行為。該說認(rèn)為，行政權(quán)僅指具體行為，不包括行政主體對不特定人或事所作的抽象行為，且該說中的多數(shù)學(xué)者還認(rèn)為行政主體對內(nèi)部行政相對人所作的內(nèi)部行為及行政契約，亦不性于行政行為。具體行為說是當(dāng)今德、日和我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)上的通說，在法國行政法學(xué)上也有一定的支持者。我國學(xué)者楊建順也持具體行為說。他認(rèn)為，對行政行為的界定必須從行政訴訟的現(xiàn)實需要和與國際上主流學(xué)說相一致的角度來進行，“行政行為，是指行政主體依法行使國家行政權(quán)，針對具體事項或事實，對外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果使具體事實規(guī)則

7、化的行為。” （4）合法行為說 該說認(rèn)為，行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體所作的一種合法行為。只有合法的行為才能發(fā)生預(yù)期的行政法效果，違法行為即使發(fā)生了相應(yīng)的法律后果也不能得到法律的保護，并不是行政主體所期望的行政法效果。我國的少數(shù)學(xué)者和實務(wù)界人士持該說。顯然，合法行為說受到了民事法律行為界定說的影響，同時也誤解了行政行為的從屬性這一特征，不適應(yīng)行政復(fù)議和行政訴訟的現(xiàn)實需要。因此，該說并沒有得到學(xué)界的支持和實務(wù)界的認(rèn)同。 我們認(rèn)為：行政行為是享有行政權(quán)能的組織（行政主體）運用行政權(quán)對行政相對人所作的法律行為（詳見本章第三節(jié)）。不具有行政權(quán)能的組織所作的行為。具有行政權(quán)能的組織非運用行政權(quán)所作的行為，或者

8、非針對行政相對人所作的行為，以及不具有法律意義的事實行為，一般都不屬于本書所界定的行政行為的范圍。并且，本書所界定的行政行為主要是指外部、單方行政行為。 （二）行政行為的特征 從不同的角度可以分析出行政行為的不同特征，不同的時代也賦予了行政行為不同的特征。因此，對行政行為的特征，在理論上存在著不同的觀點。我們認(rèn)為，從依法行政原則以及行政行為與民事法律行為相比較的角度看，行政行為的基本特征主要表現(xiàn)為它的從屬法律性、服務(wù)性、單方性、強制性和無償性。至于行政行為的非基本特征，則可以從多層面、多角度和更為廣泛的領(lǐng)域來討論。 1、行政行為的時代特征 （1）行政行為的服務(wù)性 19世紀(jì)的人文精神是以人性惡為

9、基本價值取向的?；谶@樣一種人文精神，19世紀(jì)的行政行學(xué)認(rèn)為，行政主體與行政相對人的關(guān)系在狀態(tài)上是一種利益沖突關(guān)系，在行為上是一種對立或?qū)龟P(guān)系，在觀念上是一種互不信任的關(guān)系。因此，行政行為被認(rèn)為是一種主權(quán)者的命令。20世紀(jì)的人文精神在于強調(diào)社會的和諧、持續(xù)發(fā)展，是以人性善為基本價值取向的?；谶@樣一種人文精神，20世紀(jì)以來的行政法學(xué)認(rèn)為，行政主體與行政相對人的關(guān)系是一種利益一致關(guān)系，在行為上是服務(wù)與合作的關(guān)系，在觀念上是一種相互信任的關(guān)系。因此，行政行為被認(rèn)為是行政主體在行政相對人的合作下所作的公共服務(wù)行為即公務(wù)行為。行政行為的這一時代特征向行政主體和行政相對人雙方同時提出了新的要求。它要求

10、行政主體改變高高在上的作風(fēng)，要求弱化行政行為的強制性而增強行政行為的可接受性，尊重人權(quán)。它也要求行政相對人增強對社會的責(zé)任感，積極配合和參與行政行為的實施，改變消極觀望甚至對立的態(tài)度。 （2）行政行為的從屬法律性 19世紀(jì)的行政法學(xué)認(rèn)為，行政相對人的公法權(quán)利來源于法律，但行政主體的行政權(quán)卻并不來源于法律或立法機關(guān)，而與立法機關(guān)的立法權(quán)和司法機關(guān)的司法權(quán)一樣來源于國家或人民。因此，行政權(quán)并不需要從屬于立法權(quán)或司法權(quán)，行政主體行使行政權(quán)的行為并不一定都要接受法律的約束，法律優(yōu)先原則并不具有徹底性。但20世紀(jì)的行政法學(xué)認(rèn)為，行政主體的行政權(quán)與行政相對人的權(quán)利一樣來源于法律，行政主體行使行政權(quán)的行為必

11、須全面、全程地接受法律的監(jiān)控，而不能凌駕于法律之上或游離于法律之外，如果其實施的行政行為違法就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而實現(xiàn)行政法治。我國憲法也體現(xiàn)了這一現(xiàn)代行政法治精神，規(guī)定行政權(quán)的來源是憲法和法律，行政相關(guān)的性質(zhì)是執(zhí)行機關(guān)即執(zhí)法機關(guān)，行政機關(guān)的執(zhí)法行為（即行使行政權(quán)的行為）必須從屬于憲法和法律。 2、行政行為的法律特征 （1）行政行為的單方性 法律行為是法律主體的一種意思表示。民事法律行為是各方主體的一致意思表示。然而，行政行為是運用行政權(quán)對公共利益的一種集合、維護和分配，只能是代表公共利益的行政主體的一種單方面意思表示。也就是說，行政相對人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種公共負(fù)擔(dān)，能否利用某種自然資源

12、和公共設(shè)施，其行為是否侵犯了公共利益及是否應(yīng)受到制裁，均取決于行政主體的意志而不取決于行政相對人的意志。因此，行政行為不同于民事法律行為。盡管隨著行政民主化的發(fā)展，現(xiàn)代社會的行政相對人已能廣泛地參與行政程序或行政行為的實施，即參與意思表示，但這種意思表示仍然取決于行政主體的接受和采納。并且，行政相對人的意志一旦為行政主體所接受或采納，所形成的最終意志仍然被視為行政主體的意志。因此，行政相對人的行政參與并沒有改變行政行為的單方性。 （2）行政行為的強制性 民事法律行為是以意思自治為原則的，即是以對方主體自愿接受為前提的，是各方主體自愿約定權(quán)利義務(wù)一種意思表示，然而，行政行為是法律的一種實施，是法

13、律在相應(yīng)領(lǐng)域或事項上的表現(xiàn)，于是法律的強制性就必然體現(xiàn)為行政行為的強制性。就行政主體而言，這種強制性表現(xiàn)為行政主體作出意思表示的法定性，而不以意思自治為原則。就行政相對人而言，這種強制性表現(xiàn)為地行政行為必須服從和配合。如果行政相對人不予服從和配合，就會導(dǎo)致強制執(zhí)行。行政行為對行政相對人的強制性也是行政行為單方性的保障。沒有行政行為的強制性，作為行政主體單方意志的行政行為就難以作出和實現(xiàn)。盡管現(xiàn)代行政法學(xué)不再強調(diào)行政行為實施的強制性，而強調(diào)行政行為的可接受性和行政相對人的自愿接受，但這卻并不排除行政行為以強制為后盾。 （3）行政行為的無償性民事法律行為是以等價交易、有償服務(wù)為原則的。行政行為盡管

14、也是一種服務(wù)，但卻是一種通過實施法律來實現(xiàn)的公共服務(wù)，是無償?shù)摹＿@是因為，從利益關(guān)系上說，行政主體對公共利益的集合（主要表現(xiàn)為征收稅款）是無償?shù)模蚨鴮怖娴木S護和分配也應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?。也就是說，行政相對人已經(jīng)無償?shù)胤謸?dān)了公共負(fù)擔(dān)，因而接受行政主體的公共服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?。從法律關(guān)系上說，行政主體的權(quán)力又是一種職責(zé)或義務(wù)，而職責(zé)或義務(wù)的履行是無償?shù)?。行政主體實施法律所需的經(jīng)費只能由國家財政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，行政行為的無償性是有例外的。當(dāng)特定行政相對人承擔(dān)了比其他行政相對人更多的公共負(fù)擔(dān)（如財物征用等）時，或者分享了比其他行政相對人更多的公共利益（如獲得許可而開采礦藏、取用地下水等）時，就應(yīng)當(dāng)是有償

15、的。總之，就行政行為而言，無償是原則，有償是例外。 二、行政行為的分類 對行政行為進行相應(yīng)的分類不僅是理論研究的需要，而且也是認(rèn)識各類行政行為的具體特征，分析行政行為是否合法、有效、確定行政救濟機制的現(xiàn)實需要。因此，對行政行為的科學(xué)分類，歷來為行政法學(xué)所重視。 （一）抽象行政行為和具體行政行為 按行政相對人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為。認(rèn)定行政相對人是否特定，可與一定的法律事實相聯(lián)系。一般說來，處于已經(jīng)發(fā)生的法律事實中的行政相對人是特定的行政相對人，而處于將來可能發(fā)生的法律事實中的行政相對人則是不特定行政相對人。抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所作的行

16、政行為。它在法國行政法學(xué)上稱為規(guī)則行為，在我國行政法學(xué)上也有“行政規(guī)范創(chuàng)制行為”一說。具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。它在我國臺灣地區(qū)的行政法學(xué)上也稱為“行政處分”。行政行為的這一分類，對認(rèn)識我國現(xiàn)行行政救濟機制，確定不同行政行為的相應(yīng)救濟方式具有重要意義。 （二）羈束行政行為與自由裁量行政行為 以法律是否對之嚴(yán)格拘束，是否給行政主體留有選擇、裁量余地為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為羈束行政行為與自由裁量行政行為。 羈束行政行為是指行政主體對行政法規(guī)范的適用沒有或較少有選擇、裁量余地的行政行為；自由裁量行政行為由是指行政主體對行政法規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量余地的行政行為。之

17、所以如此，是因為行政法規(guī)范對某些法律事實能夠在立法上作出統(tǒng)一規(guī)定，而對某些法律事實則無法在產(chǎn)法上作出統(tǒng)一的規(guī)定，需要由行政主體根據(jù)這些法律事實的具體因素自行裁量決定法律的適用。行政行為的上述分類，是以行政行為受行政法規(guī)范的拘束程度為標(biāo)準(zhǔn)的，而不是以行政主體對事實的認(rèn)定是否具有裁量性為標(biāo)準(zhǔn)的。就事實的認(rèn)定而言，不論自由裁量行政行為還是羈束行政行為，法律都不可能事先予以確定，而只能在執(zhí)法過程中由行政機關(guān)自行調(diào)查和認(rèn)定。羈束行政行為和自由裁量行政行為的分類，對分析和認(rèn)定行政行為的合法性和公正性具有一定的意義。在法律適用上，羈束行政行為一般只存在合法性問題，而自由裁量行政行為不僅存在合法性問題，而且還

18、存在合理性問題。 （三）依職權(quán)行政行為和依申請行政行為 以是否可由行政主體主動實施為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為依職權(quán)行政行為和依申請行政行為。依職權(quán)行政行為，是指行政主體根據(jù)其職權(quán)而無需行政相對人申請就能主動實施的行政行為，也稱主動行政行為和積極行政行為。依申請行政行為，是指行政主體只有在行政相對的提供申請后才能實施而不能主動實施的行政行為，又稱為被動行政行為和消極行政行為。行政行為的這一分類有利于分析行政行為的實施條件。依職權(quán)行政行為不需要行政相對人的申請這一條件就能實施，依申請的行政行為只有具備行政相對人的申請這一條件后才能實施。應(yīng)當(dāng)指出的是，行政相對人的申請盡管也是一種意思表示，但最終決定權(quán)

19、卻在行政主體，因而依申請行政行為不能等同于行政合同。同時，依申請行政行為不僅具有行政相對人的意思表示，而且有時還需要行政相對人繳納一定費用（如許可證照的工本費等），但人們不應(yīng)將此種行政行為與民事法律行為相混淆。 （四）附款行政行為和無附款行政行為以是否有附款為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為附款行政行為和無附款行政行為。附款行政行為，是指除行政法規(guī)范明確規(guī)定外，行政主體根據(jù)實際需要附加生效條件的行政行為，又稱附條件行政行為。無附款行政行為是指行政行為的生效沒有附加條件的行政行為，又稱單純行政行為。這里的附款就是條件，指行政主體規(guī)定（而不是行政法規(guī)范）的、其成就與否決定法律行為效力的、某種將來的不確定事實

20、或行為。行政行為的這一分類源于民事法律行為的分類，可參見民事法律行為的相應(yīng)原理。劃分附款行政行為和無附款行政行為，對分析行政行為法律效力的產(chǎn)生、變更和消滅具有重要意義。 （五）授益行政行為和不利行政行為 以其內(nèi)容對行政相對人是否有利為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為授益行政行為和不利行政行為。授益行政行為，是指行政主體為行政相對人設(shè)定權(quán)益或免除其義務(wù)的行政行為。不利行政行為，是指行政主體為行政相對人設(shè)定義務(wù)或剝奪、限制其權(quán)益的行政行為，又稱負(fù)擔(dān)性行政行為。但是，當(dāng)一個行政行為既設(shè)定了行政相對人的權(quán)利又設(shè)定了行政相對人的義務(wù)時，該行為既是授益行政行為又是不利行政行為。當(dāng)一個行政行為有兩個行政相對人時（如行

21、政裁決），對一個行政相對人可能構(gòu)成授益行政行為，對另一個行政相對人則可能構(gòu)成不利行政行為。當(dāng)一個行政行為是為了維護公共利益時（如確定某樹為名木古樹），則構(gòu)成對一定行政相對人（如準(zhǔn)備砍伐和使用該樹木的人）的不利行政行為。行政行為的這一分類，有利于分析行政行為的內(nèi)容。 （六）要式行政行為和非要式行政行為 以其是否必須具備法定形式為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為要式行政行為和非要式行政行為。行政行為的形式主要指書面文字和特定意義的符號。書面文字，指各種格式的文書和證件。書面文字的特定意義的符號有利于準(zhǔn)確地載明行政主體的意思表示，體現(xiàn)行政行為的嚴(yán)肅性，分清責(zé)任，促進依法行政。因此，行政法規(guī)范一般規(guī)定書面文字或

22、特定意義的符號為行政行為必要形式。要式行政行為，是指必須具備某種書面文字或具有特定意義符號的行政行為。非要式行政行為，是指行政法規(guī)范沒有要求必須具備書面文字或特定意義符號的行政行為。行政行為的這一分類，有利于從嚴(yán)要求行政行為的實施，并保證行政行為的責(zé)任明確。 （七）作為行政行為和不作為行政行為 以其是否改變現(xiàn)有法律狀態(tài)（權(quán)利義務(wù)關(guān)系）為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為作為行政行為和不作為行政行為。作為行政行為，是指行政主體積極改變現(xiàn)有法律狀態(tài)的行政行為，如行政征收和頒發(fā)許可證等。不作為行政行為，是指行政主體消極維持現(xiàn)有法律狀態(tài)，通常表現(xiàn)為不履行法定職責(zé)的行政行為，如對相對人的請求不予答復(fù)或拒絕頒發(fā)許可證

23、等。但也有的學(xué)者認(rèn)為，作為與不作為的劃分，應(yīng)以行政主體的義務(wù)是作為義務(wù)還是不作為義務(wù)，對義務(wù)的態(tài)度是積極還是消極為標(biāo)準(zhǔn)。行政主體積極履行作為或不作為義務(wù)的行為是作為行政行為，行政主體消極對待作為義務(wù)的行為是不作為行政行為。 （八）獨立行政行為和需補充行政行為 以其是否需要其他行為作為補充為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為獨立行政行為和需被充行政行為。獨立行政行為，是指不需要其他補充行為就能夠生效的行政行為。需補充行政行為，是指必須具備補充行為才能生效的行政行為。這個補充行為往往就是上級機關(guān)的審批行為。當(dāng)該補充行為是由行政法規(guī)范規(guī)定時，需補充行政行為是一個無附款行政行為；當(dāng)該補充行為并非基于行政法規(guī)范的規(guī)

24、定，而是由行政主體自行設(shè)定或要求時，需補充行政行為是一個附款行政行為。因此，行政行為的這一分類應(yīng)當(dāng)與附款行政行為和無附款行政行為的分類加以區(qū)別。 對行政行為還可以按其他標(biāo)準(zhǔn)進行分類。行政行為的內(nèi)容行政行為的內(nèi)容，是指一個行政行為對相對方在權(quán)利、義務(wù)上產(chǎn)生的具體影響，亦即對相對方的權(quán)利、義務(wù)作出某種具體處理和決定。不同的行政行為，其內(nèi)容不同，功能不一，產(chǎn)生的法律效果也不同。行政主體正是憑借著不同內(nèi)容的行政行為，實現(xiàn)其行政職能。行政行為的內(nèi)容，是行政行為的核心，研究行政行為的內(nèi)容，對行政活動和行政訴訟都有特別重要的價值。就行政行為整體而言，行政行為的內(nèi)容十分廣泛、復(fù)雜，不同種類的行政行為有著不同的

25、對象和目的，同一種類的每一個行政行為又有自己特定的對象和目的。因此，行政行為的內(nèi)容具有復(fù)雜性和多樣性，難以每項列舉說明。下面僅根據(jù)各類行政行為對相對方的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生的影響及其引起的法律效果的不同，將行政行為的內(nèi)容作一歸納和概括。賦予權(quán)益或科以義務(wù)行政行為內(nèi)容表現(xiàn)的一個重要方面，就是賦予一定的權(quán)益或科以一定的義務(wù)，實際上設(shè)定了新的法律地位，使得行政主體與行為對象之間以及行為對象與他人之間形成一種行政法律關(guān)系。賦予一定的權(quán)益，具體表現(xiàn)為賦予行為對象人一種法律上的權(quán)能或權(quán)利和利益，包括行政法上的權(quán)益，也包括民法上的權(quán)益。所謂權(quán)能，是指能夠從事某種活動或行為的一種資格，如給予律師資格、醫(yī)師資格。所謂

26、權(quán)利，是指能夠從事某種活動或要求他人不為某種行為，或指基于某種權(quán)利所得到的利益，在很多情況下，這種權(quán)利的取得具有持久性，可以重復(fù)行使，但也有一些則表現(xiàn)為一次性行為后即告結(jié)束，如依法發(fā)給獎金或撫恤金的行為等。科以一定的義務(wù)，是指行政主體通過行政行為命令行為對象人為一定的行為或不為一定的行為，具體包括單純行為上的義務(wù)，如接受審計監(jiān)督；也包括財產(chǎn)義務(wù)，如納稅決定行為；還包括人身義務(wù)，如拘留決定。剝奪權(quán)益或免除義務(wù)這是取消某種法律地位，以解除已經(jīng)存在的法律關(guān)系。剝奪權(quán)益，是使行為對象人原有的法律上的權(quán)能或權(quán)利和利益的一種喪失，如吊銷執(zhí)照，既是對權(quán)利的剝奪，也是對權(quán)能的剝奪；如扣留執(zhí)照，就是對權(quán)利的暫時

27、剝奪；再如對獎金的收回，既是對權(quán)利的剝奪，也是對利益的剝奪。剝奪權(quán)益的內(nèi)容，多表現(xiàn)在行政處罰行為中，但有時則表現(xiàn)在其他行為之中，如對土地征用的行為。免除義務(wù)，是指行政行為的內(nèi)容表現(xiàn)為對行為對象人原來所負(fù)有義務(wù)的解除，不再要求其履行義務(wù)，如免除納稅人的納稅義務(wù)。變更法律地位這是行政行為對行為對象人原來存在的法律地位予以改變，具體表現(xiàn)為：對其原來所享有權(quán)利或所負(fù)擔(dān)義務(wù)范圍的縮小，或者對其原來所享有權(quán)利或所負(fù)擔(dān)義務(wù)范圍的擴大，如批準(zhǔn)營業(yè)執(zhí)照擴大或縮小經(jīng)營范圍，減少或增加納稅稅種、稅率等。確認(rèn)法律事實與法律地位確認(rèn)法律事實，是指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系有重大影響的事實是否存在，依法加以確認(rèn)。

28、例如，醫(yī)療事故鑒定結(jié)論，就是對醫(yī)療事故的事實加以確認(rèn)，其結(jié)果將影響醫(yī)療單位與被醫(yī)療人員之間的責(zé)任承擔(dān)關(guān)系。確認(rèn)法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系十分存在及存在范圍的認(rèn)定。如土地管理部門或人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)等。確認(rèn)法律事實與確認(rèn)法律地位既有聯(lián)系也有區(qū)別。確認(rèn)法律事實必然影響確認(rèn)法律關(guān)系，但確認(rèn)法律事實并不等于確認(rèn)法律關(guān)系，當(dāng)事人之間是否存在某種法律關(guān)系，在事實的認(rèn)定之中并不能完全確認(rèn)。例如，對交通事故中受傷者傷殘等級的確認(rèn)，并不能確認(rèn)責(zé)任關(guān)系如何。確認(rèn)法律關(guān)系是以法律事實確認(rèn)為前提的，在有些法律關(guān)系確認(rèn)之中，也同時包含著對法律事實的確認(rèn)，如土地確權(quán)行為。但有些法律關(guān)

29、系的確認(rèn)和法律事實的確認(rèn)，法律要求是分開的，不能互相取代和交錯在一起，如道路交通事故處理辦法就是如此規(guī)定的。對于某一行政行為來說，上述各項內(nèi)容并非互相排斥，有時可能同時具有幾項或產(chǎn)生多種效果，如罰款行為就包含剝奪財產(chǎn)權(quán)利和增加財產(chǎn)給付義務(wù)。第二節(jié) 行政行為的成立要件與合法要件 一、行政行為的成立要件 行政行為的成立要件，是指構(gòu)成一個行政行為所必須具備的條件，是從性質(zhì)上區(qū)別行政行為與其他行為或非行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，也是認(rèn)定一個案件是行政案件還是民事案件，是適用行政法規(guī)范還是民法規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在行政法學(xué)上，對行政行為的成立要件有各種不同的學(xué)說。我們認(rèn)為，行政行為的成立要件主要有以下四項：行政權(quán)能的存在、

30、行政權(quán)的實際運用、法律效果的存在和表示行為的存在。 （一）行政權(quán)能的存在 權(quán)能不同于權(quán)限。權(quán)能指的是權(quán)利能力或資格，往往與組織的成立同時產(chǎn)生。權(quán)限則是指行為能力，既可以隨組織的成產(chǎn)而產(chǎn)生，也可以在組織成立后而被賦予。權(quán)能確定權(quán)力（利）的性質(zhì)，如是國家權(quán)力還是公民權(quán)利，是行政權(quán)還是立法權(quán)或司法權(quán)；權(quán)限確定權(quán)力（利）的限度或范圍。權(quán)能說明行為的性質(zhì)，權(quán)限則說明行為的合法性。 行政權(quán)能是實施法律，作出行政行為的一種資格。它可以由法律賦予行政機關(guān)和社會組織，也可以由行政主體分解、確定給行政機構(gòu)和公務(wù)員。只有具備行政權(quán)能的組織或者個人才能實施法律和作出行政行為，也只有具備行政權(quán)能的組織或者個人所作的行為

31、才有可能是行政行為，不具備行政權(quán)能的組織或個人所作的行為就不是行政行為。也就是說，行政權(quán)能決定一個行為是否是行政行為的要件。 行政權(quán)能是一種主體資格，是決定一個組織是否是行政主體的實質(zhì)性資格。因此，權(quán)能可以稱為行政行為成產(chǎn)的主體要件或資格要件。然而，行政權(quán)能與行政主體并不能完全等同，具備行政權(quán)能的組織或者個人（如行政機構(gòu)和公務(wù)員）如果并不具備行政主體的其他資格就不是行政主體，但其所作的行為卻是一個行政行為。這樣的行政行為，為了確定其法律上的主體或責(zé)任的承擔(dān)者，可以視為或推定為所在行政主體的行為。但是在一個行為已經(jīng)按行政權(quán)能要件可以認(rèn)定為行政行為或職務(wù)行為的條件下，才能作這樣的推定，在一個行為是

32、否能夠認(rèn)定為行政行為尚未確定的條件下，就不能作這樣的推定。如果用一個性質(zhì)不定的行為去推定一個不確定的主體，則會導(dǎo)致嚴(yán)重的法律錯誤。因此，作為行政行為的主體性構(gòu)成要件，只能表述為“行政權(quán)能的存在”，而不能表述為“實施行為的主體是行政主體”。否則，在實踐中就有可能導(dǎo)致把屬于行政行為范疇的行為排除在行政行為之外的結(jié)果。 當(dāng)然，因國情和視角的不同，對什么是行政權(quán)也會有不同的認(rèn)定。在法國，議會和普通法院對其內(nèi)部職員的權(quán)力也被視為行政權(quán)，從而這些國家機關(guān)對其內(nèi)部職員所作的行為也被視為行政行為，可作為行政訴訟的標(biāo)的。在我國行政法學(xué)上也有類似的觀點。但根據(jù)我國通說，行政權(quán)只能授予國家行政機關(guān)和被授權(quán)組織。 （

33、二）行政權(quán)的實際運用 行政行為必須是行使行政權(quán)的行為，即運用行政權(quán)所作的行為。這是因為，只有運用行政權(quán)能實施具有單方性和強制性的行政行為，這樣的行為不具有民事法律行為等其他法律行為的特征，從而需要行政法的規(guī)范調(diào)整。運用行政權(quán)是以享有行政權(quán)能為前提的。因此，只有享有行政權(quán)能并實際上運用行政權(quán)所作的行為才是行政行為；而沒有運用行政權(quán)所作的行為，即使實施者是享有行政權(quán)的組織或個人，也不是行政行為。例如，行政機關(guān)購買辦公設(shè)備和建辦公樓的行為，就不是行政行為。行政權(quán)的實際運用可以稱為行政行為成立的權(quán)務(wù)要件。 行政權(quán)的實際運用是通過公務(wù)員的行為來實現(xiàn)的。公務(wù)員的行為是否是行使權(quán)力的行為或公務(wù)行為，有時并不

34、明確，需要按照工作時間、職責(zé)權(quán)限、實施行為的名義、行為所體現(xiàn)的意志和行為所追求的利益等標(biāo)準(zhǔn)來加以認(rèn)定。一般說來，公務(wù)員在工作時間和職責(zé)權(quán)限內(nèi)，以所在行政主體的名義，體現(xiàn)所在行政主體的意志行為，是公務(wù)行為。但在認(rèn)定時，具體情況應(yīng)具體分析。 值得指出的是“無權(quán)限”行為的問題。對目前行政法學(xué)界所說的“無權(quán)限”行為，可以概括為三類：一是根本沒有行政權(quán)而作的行為，即因沒有行政權(quán)能而作的行為，如企業(yè)法人所作的行為。二是行政主體完全或明顯超出事務(wù)管轄范圍所作的行為，如工商行政部門根本不具有行政拘留權(quán)卻作出拘留決定的行為。三是具有行政權(quán)能而不完全具備行政主體資格的組織或個人所作的行為，如行政機構(gòu)或公務(wù)員所作的

35、行為。我們認(rèn)為，第一類“無權(quán)限”行為因不具備行政行為成立的資格要件，不屬于行政行為。第二類“無權(quán)限”行為具備行政行為成立的資格要件和權(quán)力要件，即具備行政權(quán)能并實際上已經(jīng)運用了行政權(quán)（盡管所行使的行政權(quán)并不在自己法定權(quán)限范圍內(nèi)），如果又具備其他成立要件，就屬于行政行為。當(dāng)然，這是一種超越權(quán)限的違法行政行為。第三類“無權(quán)限”行為與第二類行為一樣是行政行為，但卻是主體資格有瑕疵（非實質(zhì)性資格的欠缺）的行政行為，屬于可補正（即可事后追認(rèn)或確認(rèn)）的行政行為。因此，認(rèn)為“無權(quán)限”行為都是行政行為并在目前都應(yīng)按超越職權(quán)行為來認(rèn)定，或者都不是行政行為看法，是不可取的。前者將非行政行為包括在行政行為的范圍之內(nèi)，

36、會導(dǎo)致國家承擔(dān)不應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任；后者將屬于行政行為的行為排除在行政行為的范圍之外，則不利于對行政相對人的法律保護。 另外，有的大陸法系學(xué)者認(rèn)為，行政機關(guān)的私法行為盡管沒有運用行政權(quán)但卻是憑借行政權(quán)優(yōu)勢所作的行為，應(yīng)按行政私法行為來認(rèn)定。但此說目前并未成為通說，也尚未為立法和判例所確認(rèn)。 （三）法律效果的存在 行政行為必須是一種法律行為，即具有法律效果的行為。法律效果或法律意義，是指主體通過意志所設(shè)定、變更或消滅的某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，及所期望取得的法律保護。主體的行為都是一種意思表示。但是，只有當(dāng)這種意思表示具備了行政相對人設(shè)定、變更或消滅了某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容時，才具有法律意義而構(gòu)成法律行為

37、。如果一個行為沒有針對行政相對人，或者沒有設(shè)定、變更或消滅，則該行為不具有法律意義，不是法律行為。只有具有法律效果的行為才是法律行為，才能成為行政行為。如果一個行為并不具有法律效果，即使該行為是享有行政權(quán)能的組織或個人運用行政權(quán)所作的行為，也不是行政行為。例如，在現(xiàn)有行政行為的基礎(chǔ)上，行政主體運用行政權(quán)所作的第二次行為，如果沒有新的法律效果，就不屬于行政行為。行政主體運用行政權(quán)所作的事實行為，也不是行政行為。法律效果的存在可以稱為行政行為成立的法律要件或內(nèi)容要件。 需要指出的是，確認(rèn)或證明某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使其從不穩(wěn)定或不明確狀態(tài)趨于穩(wěn)定或明確，也應(yīng)視為一種法律效果。確認(rèn)和證明也是一種具有法律

38、意義的行為。因而行政確認(rèn)和行政證明也應(yīng)列入行政行為的范疇。 （四）表示行為的存在 行政行為是行政主體的一種意志，但卻應(yīng)當(dāng)是一種表現(xiàn)于外部的、客觀化了的意志，即意思表示。行政主體只有將自己的意志通過語言、文字、符號及行動等行為形式表示出來，并告知行政相對人后，才能成為一個行政行為。如果行政主體的意志還沒有表現(xiàn)出來，或者還沒有告知行政相對人，就無法被外界所識別，就應(yīng)視為行政行為不存在或不成立。表示行為的存在可以稱為行政行為成立的形式要件。 總之，行政行為的成立必須同時具備資格要件、權(quán)力要件、法律要件和形式要件。否則，該行為可被認(rèn)為是行政法學(xué)上的“假行政行為”。 二、行政行為的合法要件 行政行為的合

39、法要件，是指合法行政行為所必須具備的法定條件。 （一）行為主體合法 只有行為主體合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行為主體應(yīng)具備行政主體資格。也就是說，只有具備法定資格的行政主體所作的行政行為才是合法行政行為。這里的資格，是指能夠以自己的名義實施行政行為，并能夠獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律效果，即形式資格。至于行政權(quán)能資格即實質(zhì)資格，則是行政行為的構(gòu)成要件而不是行政行為的合法要件，即應(yīng)由合法的公務(wù)員召集和主持，有法定多數(shù)人的參加通過。第二，實施行為的公職人員應(yīng)具有合法的身份。也就是說，代表行政主體實施行政行為的公職人員，必須是合法取得公職人員身份（包括通過授權(quán)或委托取得實施行政行為的資格

40、）的人員。 （二）行為權(quán)限合法 只有權(quán)限合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行政行為必須是在行政主體法定權(quán)限內(nèi)所作的行為。也就是說，行政主體必須在自己的事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級別管轄權(quán)的范圍內(nèi)作出行政行為。第二，行政行為的實施沒有濫用職權(quán)的情形。 （三）行為內(nèi)容合法 只有內(nèi)容合法和行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行政行為具有事實根據(jù)，意思表示真實、完整和確定。第二，抽象行政行為具有法律依據(jù)。具體行政行為適用法律、法規(guī)正確。第三，行政行為的目的符合立法本意，而不能曲解立法意圖或背離法律的宗旨和原則。 （四）行為程序合法 只有符合法定程序的行政行為才是合法的行政行為。這

41、就要求，行政行為既要符合行政程序的基本原則（如先取證、查明事實，后裁決、作出處理決定的順序原則等），又要符合行政程序的制度（如聽證制度和說明理由制度等）。 （五）行政形式合法 只有形式合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求要式行政行為必須具備法律所要求的形式。 總之，只有同時具備上述要件的行政行為才是合法行政行為。當(dāng)然，上述行政行為的合法要件只是行政法學(xué)對各種行政行為一般要件的一種理論概括，只是為運用法律規(guī)范來分析行政行為的合法性所提供的一種框架思路和技術(shù)性規(guī)則，而并不是法律的具體規(guī)定。因此，執(zhí)法人員或司法人員在對一個行政行為是否合法進行分析和認(rèn)定時，還應(yīng)以具體法律的規(guī)定為根據(jù)，而不能僅僅

42、以上述要件作為根據(jù)。此外，合法與有效并不等同。合法的行政行為都是有效的，但有效的行政行為并不一定都合法。這是因為，其一，行政行為的形式瑕疵及主體上的瑕疵，盡管也是一種違法，但都是可予補正的，經(jīng)補正后其效力并不受影響。只有當(dāng)行政行為具有權(quán)限和內(nèi)容上的違法及嚴(yán)重的程序違法時，行政行為才不應(yīng)發(fā)生法律效力。這是20世紀(jì)行政行為理論與19世紀(jì)行政行為理論的一個區(qū)別。這一理論與民事法律行為理論也是一致的。其二，對某些違法行政行為，相對人在法定救濟期限內(nèi)沒有提請救濟，從,而使相應(yīng)行為發(fā)生形式上的確定力，這種有效的行為卻不是合法的。第三節(jié) 行政行為的法律效力 一、行政行為的效力內(nèi)容行政行為的效力內(nèi)容，依通說包

43、括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四個方面。 （一）行政行為的公定力 公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關(guān)、組織或個人予以尊重的一種法律效力。這也就是說，公定力是一種經(jīng)推定或假定的法律效力。行政行為除非明顯、重大違法，在經(jīng)法定程序由法定機關(guān)使之失效前，都應(yīng)對其作合法的推定，正像刑法上的無罪推定一樣。因此，公定力并不意味著行政行為的真正合法與否。在行政法上，之所以要對行政行為作這樣的推定，是因為社會對行政主體的地位和作用應(yīng)予充分信任和尊重，從而穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公定力是一種對世的法律效力。它并不是對行政主體和行政相對人雙方而言的一種法律效力，而是對行政主體以外

44、的任何機關(guān)、組織和個人而言的。公定力表現(xiàn)為一種尊重義務(wù)。它要求一切機關(guān)、組織或個人對行政主體所作的行政行為表示尊重，不能任意予否定。應(yīng)當(dāng)指出的是，公定力不同于行政行為的先定力。先定力實際上就是行政行為的單方性。就內(nèi)容而言，先定力是行政主體的意志對行政相對人意志的一種支配力。就時間而言，先定力發(fā)生在行政行為成立以前，是行政意志形成過程中即行政行為實施過程中的一種法律效力。就主體而言，先定力只能針對行政相對人。并且，先定力并不是一種推定的而是實在的法律效力。 是否所有的行政行為都具有公定力，在理論上存在著爭議。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，除無效行政行為外，行政行為不論是否違法，在被依法解除前都具有公定力。但也有

45、學(xué)者認(rèn)為，所有行政行為都具有公定力。 公定力不僅是行政行為的一個基本原理，而且具有重要的實際意義，支持著有關(guān)意思表示規(guī)則、行政救濟規(guī)則和民事糾紛的處理規(guī)則及行政行為的其他效力規(guī)則。 （二）行政行為的確定力 有的學(xué)者認(rèn)為，確定力就是公定力。其實，兩者是不同的。確定力是指已生效行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不受任意改變的法律效力。 確定力是一種對行政主體和行政相對人雙方而言的法律效力。對行政主體的確定力，稱為實質(zhì)確定力。它要求行政主體不得任意改變自己所作的行政行為，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)在的法律責(zé)任。這是因為，行政行為是行政主體向行政相對人所作的設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的一種承諾。行政主體有義務(wù)信

46、守和兌現(xiàn)自己的承諾，否則就損害了行政相對人對這種承諾的信任。對行政相對人的確定力，稱為形式確定力或不可爭力。它要求行政相對人不得任意請求改變已生效的行政行為，否則其請求將不被視為有效請求，而不予受理。這是因為，行政行為的內(nèi)容必須得到及時的實現(xiàn)，行政相對人對此必須及時作出信任或接受與否的有效表示。 確定力是一種不可改變力。這里的改變，既包括撤銷、重作，也包括變更。它既包括對事實認(rèn)定和法律適用的改變，也包括對權(quán)利義務(wù)的改變。 確定力是相對的。行政主體如果發(fā)現(xiàn)自己的行政行為確實具有違法情形，可依法予以改變，但對受損害的行政相對人應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政相對人也可以在法定期限內(nèi)，按照法定程序向法

47、定國家機關(guān)請求改變。 實質(zhì)確定力有利于使個人利益免受反復(fù)無常的行政專橫或行政隨意性的損害，形式確定力則有利于行政意志的實現(xiàn)和權(quán)利義務(wù)的穩(wěn)定。確定力的相對性，則有利于對真正有違法情形的行政行為的解除，使行政相對我免受一次性行政武斷的持續(xù)危害。 （三）行政行為的拘束力 拘束力是指已生效行政行為所具有的約束和限制行政主體和行政相對人行為的法律效力。拘束力是對行政主體和行政相對人雙方而言的，對他人不具有拘束力。其中，抽象行政行為的行政相對人是不特定的多數(shù)行政相對人，具體行政行為的相對人是特定行政相對人。拘束力是一種約束力、限制力，即要求遵守的法律效力。發(fā)生拘束力的是行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，而不是事實

48、的認(rèn)定、法律的適用或告知。這種權(quán)利義務(wù)本身又是實施其他行為的一種規(guī)則，其他相對人亦必須遵守。例如，行政機關(guān)對特定相對人實施的行政許可行為，其他相對人亦必須受此行為拘束，不得侵犯特定相對人獲得的許可權(quán)。拘束力所直接指向的是行為，是對有關(guān)行為的一種強制規(guī)范。如果有關(guān)行為違反了這種規(guī)則，則行為人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 （四）行政行為的執(zhí)行力 執(zhí)行力是指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。 執(zhí)行力與其他法律效力一樣，是一種潛在于行政行為內(nèi)部的一種法律效力，而不是根據(jù)這種執(zhí)行力而采取的、表現(xiàn)于行政行為外部的執(zhí)行行為或強制措施。在行政法理論和實務(wù)上，執(zhí)行力與執(zhí)行行為常常被混

49、淆，對之應(yīng)注意區(qū)分。 執(zhí)行力是對行政主體和行政相對人雙方主體的一種法律效力。雙方主體對行政行為所設(shè)定的內(nèi)容都具有實現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)該行為為行政相對人設(shè)定義務(wù)時，行政主體具有要求行政相對人履行義務(wù)的權(quán)利，行政相對人負(fù)有履行義務(wù)的義務(wù)。當(dāng)該行為為行政相對人設(shè)定權(quán)利即為行政主體設(shè)定義務(wù)時，行政相對人具有要求行政主體履行義務(wù)的權(quán)利，行政主體負(fù)有履行義務(wù)的義務(wù)。在理論和實務(wù)中，普遍認(rèn)為執(zhí)行力只是針對行政相對人的觀點，是不可取的。 執(zhí)行力是實現(xiàn)行政行為為內(nèi)容的效力。這里的內(nèi)容，是指行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)。其實現(xiàn)方式有兩種，即自行履行和強制履行。其中，對行政相對人的強制履行，行政主體可依法直接強制執(zhí)行或申

50、請人民法院強制執(zhí)行；對行政主體的強制履行通常應(yīng)由行政相對人通過行政復(fù)議或行政訴訟實現(xiàn)。因此，執(zhí)行力可以分為自執(zhí)行力和強制執(zhí)行力。有的學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)行力僅僅指強制執(zhí)行力，有的并由此認(rèn)為行政訴訟法第44條與第66條的規(guī)定相矛盾。我們認(rèn)為，這一觀點并不成立。 行政行為具有法律效力，但僅以行政主體所公布或告知相對人的內(nèi)容對有關(guān)主體發(fā)生法律效力。如果行政行為的全部內(nèi)容都已公布或告知，則全部內(nèi)容都具有法律效力。如果只公布或告知了部分內(nèi)容，則只有該公布或告知的部分才具有法律效力。公布或告知錯誤的，則仍應(yīng)以所公布或告知內(nèi)容發(fā)生效力。這種錯誤應(yīng)當(dāng)通過行政救濟程序來解決。沒有公布或告知的，則視為行政行為的不存在，當(dāng)

51、然不存在行政行為的效力問題。二、行政行為的效力的變更 行政行為的效力的變更，是指對已在實際生活中實施的、有瑕疵的行政行為內(nèi)容予以改變，使其具有新的效力。變更的意義在于其只向后失去效力，而不向前失去效力，即不具備溯及力。但是，由于相對人的原因造成有瑕疵的行政行為成立的，即使相對人已經(jīng)獲得利益，也應(yīng)予以撤銷，而不能變更。并且還應(yīng)追究相對人的相應(yīng)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。 三、行政行為效力的撤銷與無效 行政行為的無效、撤銷與廢止，是行政法學(xué)上三個相互聯(lián)系但又有重要區(qū)別的概念。雖然三者都導(dǎo)致行政行為效力的終止，但引發(fā)的原因不同，效力終止的時間和情形也不一樣：行政行為無效是因行為明顯、重大違法所致，行為自始

52、至終不產(chǎn)生法律效力。行政行為撤銷是因行政行為違法或不當(dāng)所致，根據(jù)行政行為違法、不當(dāng)?shù)牟煌闆r，撤銷可使行政行為的效力自撤銷之日起終止，但通常情況下自作出之日起即失去效力。廢止是因為形勢使法律、政策的變化，原合法、適當(dāng)?shù)男姓袨橐巡环犀F(xiàn)行法律、政策，或者行政行為已完成其原定目標(biāo)、任務(wù)、故行政主體終止其繼續(xù)發(fā)生效力。廢止行政行為效力是自廢止之日起，而不同于宣布行政行為無效，宣布無效的終止行政行為效力是自行為作出之日起；也不同于撤銷行政行為，撤銷的終止行政行為效力有不同情況，但一般自行為作出之日起。應(yīng)該說明的是，我國自前尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，對行政行為無效、撤銷、廢止的條件和法律后果尚無統(tǒng)一法

53、律規(guī)定。因此，本章討論這些問題多是根據(jù)外國行政程序的有關(guān)規(guī)定。不管這些具體規(guī)定是否能為我國立法所借鑒，但我國立法必須對行政行為的無效、撤銷、廢止作出統(tǒng)一的法律規(guī)定。目前，在法律規(guī)定上、實際做法上、學(xué)術(shù)解釋上的混亂、不統(tǒng)一，以及由此導(dǎo)致的不公正、不合理情形，毫無疑問是不應(yīng)該再繼續(xù)下去了。 （一）行政行為的無效 1.行政行為無效的條件 根據(jù)外國有關(guān)行政程序法的規(guī)定，行政行為如具備下述情形，行政相對人可視這為無效，有權(quán)國家機關(guān)可宣布該行為無效： （1）行政行為具有特別重大的違法情形。例如，某市政府命令一個因有爆炸危險而停止向外供氣的煤氣供應(yīng)店站立即恢復(fù)向外供氣，此行政命令如果執(zhí)行，將給人民生命財產(chǎn)造

54、成重大的無法挽回的損失。對此行政命令，相應(yīng)煤氣供應(yīng)站就可以而且應(yīng)該將之視為一個無效行政行為，不予執(zhí)行。 （2）行政行為具有明顯的違法情形。例如，某縣政府作出一個行政決定，規(guī)定其所作出的某類行政行為（如強制拆遷行為）屬終局行政行為，行政相對人不準(zhǔn)對之提起行政訴訟。此行政決定明顯違反行政訴訟法（行政訴訟法規(guī)定，只有法律才能規(guī)定終局行政行為，法規(guī)、規(guī)章均無權(quán)作此種規(guī)定，更何況是縣政府的行政決定），其違法是顯而易見的。因此，應(yīng)視為無效行政行為，自始不發(fā)生法律效力。此外完全沒有法律根據(jù)的行政行為也是無效的行政行為。 （3）行政行為的實施將導(dǎo)致犯罪。例如，某鄉(xiāng)政府為了吸引外商在該地投資，命令村民捕殺若干國

55、家保護的珍稀動物招待外商。因捕殺此類珍稀動物的行為屬犯罪行為，故該鄉(xiāng)政府命令分人實施此種將導(dǎo)致犯罪的行為的行政命令是無效行政行為，行政相對人有權(quán)抵制而不予執(zhí)行。 （4）不可能實施的行政行為。例如，某市政府為了發(fā)展旅游事業(yè)，改善游客住宿條件，以吸引游客，命令該市所有賓館、旅館、飯店在日內(nèi)將它們的蹲式廁所全部改建成抽水馬桶式廁所。這項改建工程即使具備其他所有條件，其勞務(wù)工作量也至少需天才能完成。因此，該行政命令是根本不可行的，從而屬無效行政行為。 （5）行政主體受相對人脅迫或欺騙作出的行政行為。例如，行政機關(guān)工作人員在行政相對人武力威脅下頒發(fā)的許可證、執(zhí)照或所作出的批準(zhǔn)行為等，均是無效行政行為，自

56、始不具備法律效力。 （6）行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為。例如，行政主體實施行政行為不表明身份，在行政決定上不署明相應(yīng)行政主體的名稱，不蓋印章，使行政相對人不能確定該行政行為的行政主體是誰，在該行為侵犯其合法權(quán)益時亦無法對之申請復(fù)議或提起行政訴訟。因此，此種行為應(yīng)該認(rèn)定為無效行政行為。至于超越職權(quán)的行政行為，如果其越權(quán)不是很明顯，一般不宜認(rèn)定為無效行政行為，而應(yīng)該將之歸入可撤銷的行政行為。只有明顯無權(quán)限而越權(quán)的行為，才應(yīng)該認(rèn)定為無效行政行為。例如，文化行政機關(guān)吊銷煙酒公司的營業(yè)執(zhí)照，工商管理機關(guān)檢查衛(wèi)生和處理違法衛(wèi)生法規(guī)的行為，這些行為都是顯而易見的越權(quán)行為，因而屬于無效行

57、政行為，自始即不具有法律效力。 2.行政行為無效的法律結(jié)果 (1)行政相對人可不受該行為拘束，不履行該行為為之確定的任何義務(wù)，并且對此種不履行不承擔(dān)法律責(zé)任（可撤銷的行為只是在撤銷之后失去法律效力，在此之前仍然對相對主有拘束力，相對人如在此前不履行相應(yīng)行為為這確定的義務(wù)，仍要承擔(dān)法律責(zé)任）。(2)行政相對人可在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)（行為機關(guān)、行為機關(guān)的上級機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、人民法院）宣布該行為無效（行政相對人要求撤銷行政行為通常只能在法定期限內(nèi)通過申請復(fù)議或提起行政訴訟提出請示）。 (3)有權(quán)國家機關(guān)可在任何時候宣布相應(yīng)行政行為無效，因為無效行政行為不具有確定力。 (4)行政行為被宣布無效后

58、，行政主體通過相應(yīng)行為從行政相對人處所獲取的一切（如罰沒款物等），均應(yīng)返還給相對人，所加予相對人的一切義務(wù)均應(yīng)取消，對相對人所造成的一切實際損失，均應(yīng)賠償。同時，行政主體通過相應(yīng)無效行政行為所給予相對人的一切權(quán)益，均應(yīng)收回如此種收回給善意的相對人的合法權(quán)益造成了損害，行政主體應(yīng)對之予以賠償，如因相對人過錯、違法導(dǎo)致行政行為無效，使國家和社會公共利益遭受損失的，相對人應(yīng)予以賠償）。總之，行政行為被宣布無效后，被行政行為改變的狀態(tài)應(yīng)盡可能恢復(fù)到行為以前的狀態(tài)。 （二）行政行為的撤銷 行政行為撤銷是在相應(yīng)行為具備可撤銷的情形下，由有權(quán)國家機關(guān)作出撤銷決定而使之失去法律效力。行政行為撤銷不同于行政行為的無效，無效的行政行為，始終無效；而可撤銷的行政行為只有在撤銷之后才失去效力，盡管這種失效通?？梢砸恢弊匪莸叫袨樽鞒鲋眨姓鄬θ藚s在撤銷決定作出之前一直要受該和為約束。而且，可撤銷的行為不一定必須被撤銷，行政相對人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟均有一定時限，超過此時限即不