我國當(dāng)前的社區(qū)管理存在的問題及解決方案

1、城市社區(qū)管理存在的 問題 分析及 對(duì)策【摘要】現(xiàn) 代城市履行社區(qū)管理職 能是其重要功能，而社區(qū)管理職 能主要是由居委會(huì)承擔(dān)和完成的。但是，居委會(huì)歷史和 現(xiàn)實(shí) 原因，在履行管理職 能 時(shí)有 較 多 問題。不 僅僅 是硬件的 匱乏、軟 件的缺位，更重要的還 在于職實(shí) 的背離性等，都使之 產(chǎn)生難 以擺脫的困惑。而要解決其根本問題 ， 應(yīng)從制度保障、工作方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)居提高等方面予以改善?！娟P(guān)鍵詞】居委會(huì) 居民自治工作方式 一、當(dāng)前居委會(huì)社區(qū)管理存在的問題 及原因分析(一)普遍問題居委會(huì)的 職責(zé)、作用和地位說 明了居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)與管理中 發(fā)揮 著重要作用，是社區(qū)建 設(shè)與管理的主體。但是，我國城市居委

2、會(huì)目前存在的一些問題 ，使其不能很好地適應(yīng) 社區(qū)建 設(shè) 與管理的客觀要求。1.角色錯(cuò) 位，社區(qū)居委會(huì)負(fù) 擔(dān) 過重。作為 居民自治 組織 的社區(qū)居委會(huì)，不是一級(jí) 國家行政組織 ，沒有行政 權(quán) 力來控制和推動(dòng)社區(qū)的各 項(xiàng) 事業(yè)。而 “自治 ”制度又不健全，行政權(quán)力 對(duì) 社區(qū)干預(yù) 多，上級(jí) 行政部門 幾乎都可以交任 務(wù)、下指標(biāo)給社區(qū)居委會(huì)， 對(duì) 社區(qū)提出要求，居委會(huì)的情況就是 責(zé)任大、權(quán)利小、事情多、經(jīng)費(fèi)少、待遇低、力量弱，造成社區(qū)居委會(huì)的超負(fù) 荷 勞動(dòng)。其具體表現(xiàn)有 :(1)居委會(huì)超權(quán)限、超職能、超量工作。 組織法規(guī)定，居委會(huì)是一個(gè)群眾性自治 組織 ，而目前居委會(huì)所從事的工作是大大超出其權(quán) 限和職

3、能。如計(jì)生 調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普 查、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生和疾病 預(yù)防控制、社區(qū)消防安全等，這些都是政府 職 能部門 的行政工作， 這 些工作是帶 有政府行政行為 的，必 須 具有行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)才符合依法行政的要求。還 有一些技 術(shù)性和 專業(yè) 性很 強(qiáng)的職能性工作，是必須 具 備專業(yè)知 識(shí)、專業(yè) 技能，并需配備專業(yè) 工具的人 員 才可以 勝任和完成的工作，很明 顯 ，本屬于政府職 能部 門 和 專業(yè)單 位的工作交由居委會(huì)去做，是無法完成好的。(2)居委會(huì)承擔(dān)了大量非“責(zé) ”之 責(zé) ，并且是有 責(zé)無權(quán)。目前各居委會(huì)內(nèi)都掛滿 了各種各 樣 的牌子，有治安 責(zé)任人、計(jì)劃生育 責(zé) 任人等， 這 些 項(xiàng) 目的

4、責(zé) 任人都是居委會(huì)的主任。政府、街道辦事處 ，各 職 能部 門 有工作任 務(wù) 都往居委會(huì)派發(fā) ，動(dòng)不動(dòng)就要居委會(huì) 簽責(zé) 任狀，使得居委會(huì)背 負(fù)著沉重的 壓力。并且沒有遵循權(quán) 隨責(zé)轉(zhuǎn)、費(fèi) 隨事 轉(zhuǎn) 的原 則 ，無 權(quán) 要擔(dān) 責(zé) ，無 費(fèi)要做事。從法律的角度、從客觀現(xiàn)實(shí) 的角度分析，以居委會(huì)目前的性質(zhì) 地位和能力，要承擔(dān)起 責(zé)任、辦 好事確有 難度。(3)不合理的 選舉 和考 評(píng)制度。按照組織法規(guī)定，居民委 員 會(huì)向居民會(huì) 議負(fù)責(zé) ，居民會(huì) 議 有權(quán) 撤 換 和 補(bǔ)選 居民委 員 會(huì)成 員。但有關(guān)職 能部 門 明確了居委會(huì)主任、副主任及其他居委會(huì)委員 的工作 崗位、工作項(xiàng) 目和工作 標(biāo) 準(zhǔn)， 這

5、無疑是把居委會(huì)視 作本部門 的下屬機(jī)構(gòu)，把居委會(huì)主任及委員 作 為職能部 門 的 員 工，反映出目前有些政府職 能部 門 的法制意 識(shí)還是很薄弱。(4)重 視 程度不 夠 ，社區(qū) 應(yīng) 有的社會(huì)地位難 以體 現(xiàn)。一是居委會(huì)工作人員 的待遇偏低，工作條件差。根據(jù)民政部的資料，各地居委會(huì)工作人員 的生活 補(bǔ) 助 標(biāo)準(zhǔn)普遍低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ纤?。不僅 如此，全國大約有 3.6萬個(gè)居委會(huì)沒有 辦 公用房，另有1.2 萬個(gè)居委會(huì)的 辦 公用房不足10 平方米，二者約 占全國居委會(huì) 總 數(shù)的10%以上。二是居委會(huì)規(guī)模的 設(shè) 置滯后于社區(qū)建設(shè) 與管理的現(xiàn)狀。 1989年 頒布的城市居委會(huì)組織法規(guī)定，居委會(huì)

6、的規(guī) 模一般在100700 戶 范 圍內(nèi)。這 是根據(jù)當(dāng) 時(shí) 城區(qū)的建筑狀況和通訊手段而定的。然而，時(shí) 至今日，高樓林立的居民小區(qū)比比皆是，原來幾百盒的居住空間 已 經(jīng)縮 小為 一兩 棟 高樓;電話、電腦等現(xiàn) 代化的信息交流手段已 經(jīng) 普及，原來必須 由居委會(huì) 專職 工作人 員 走家串 戶 通知的事情， 現(xiàn) 在可以 電話、電腦進(jìn)行。但現(xiàn)在 許 多居委會(huì)并沒有配備上相 應(yīng) 的 辦公 設(shè)施，造成工作效率很低。.居委會(huì)、業(yè)主委 員會(huì)、物業(yè)管理公司關(guān)系不 暢。在居委會(huì)到底是 “居民自治組織 ”還是政府 “腿 ”這樣 一個(gè)雙重身份還搞不清楚的 時(shí)候，隨著住房私有化，特 別 是新 興 商品小區(qū)的迅速發(fā) 展，

7、 業(yè) 主委 員 會(huì)和物業(yè) 管理公司這 兩大社區(qū)管理主體在社區(qū)自治工作中的作用越來越重要。同時(shí) ，居民委 員 會(huì)與 業(yè) 主委 員會(huì)、物業(yè) 管理公司 這 三個(gè)功能重疊的 組織 形式之 間 也面 臨著越來越多的矛盾與沖突。.社區(qū)參與 嚴(yán)重不足。居委會(huì)的生命力在于社區(qū)居民的積 極參與，居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的最核心體現(xiàn)也是社區(qū)居民參與。可見 社區(qū)居民參與非常重要，因?yàn)?人是社區(qū)建設(shè) 中的決定性因素，沒有居民的廣泛參與，再豐富的物質(zhì)資 源也不可能得到利用。更重要的是居民比居委會(huì)更了解自身需要，有他們 的參與，社區(qū)問題解決會(huì)更有效率。但是受主客觀 因素的影響，我國社區(qū)居民彼此間 存在著一種 嚴(yán) 重的疏離感，

8、居民對(duì) 社區(qū)共同利益關(guān)心較 少，社區(qū)意識(shí) 不 強(qiáng) ，缺乏 認(rèn) 同感和歸宿感。而傳統(tǒng) 的參與模式過 于狹窄死板，無法提高居民的 認(rèn) 同意 識(shí)。（二）產(chǎn)生 問題的主要原因.客 觀原因。隨著城市體制改革的不斷深入，一方面企業(yè)深化改革， 轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，企 業(yè)的離退 職工、下崗職工逐 漸由 “單位人 ”向 “社區(qū)人 ”轉(zhuǎn)變 ，同 時(shí)大量農(nóng)村人口涌入城市，流動(dòng)人口增加 ;另一方面由于政府職能轉(zhuǎn)變 和 “小政府 ”、 “大社會(huì) ”格局的形成，政府把更多的 職能回 歸 社區(qū)，越來越多的社會(huì)事務(wù)下沉到社會(huì)基 層 部 門 ，考 驗(yàn)著社區(qū)居委會(huì)的承接能力。.對(duì) 社區(qū)居委會(huì) 認(rèn)識(shí)模糊。由于實(shí)際 工作中，政府職 能部

9、門 各級(jí)干部 對(duì)社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)、職能、作用認(rèn)識(shí) 模糊， 認(rèn)為 社區(qū)居委會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有把社區(qū)居委會(huì)作為 一個(gè)居民自治組織 來 對(duì) 待，漠視 了社區(qū)居委會(huì)的法律地位，把給 居委會(huì) 發(fā)號(hào)施令、派放任務(wù) 當(dāng)作是理所當(dāng)然的事，于是不管三七二十一，一級(jí)一 級(jí) 往下 “批 發(fā) ”工作任 務(wù) ，一些本不 該 由居委會(huì) 辦 的事情也壓 到了社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)大部分時(shí)間 花在 應(yīng) 付上級(jí) 交 辦 的任務(wù) 上，大量擠 占了用于社區(qū)管理和服務(wù) 的 時(shí)間。而對(duì) 居民來 說 ，居委會(huì)承擔(dān)著大量的政府和行政性事 務(wù) ，很容易 讓 他們 混淆居委會(huì)的角色地位，因此， 許多居民都不了解居委會(huì)的工作。再加之居委會(huì)與其

10、他一些政府組織 之 間 的定位模糊甚至錯(cuò) 位，導(dǎo) 致居民 對(duì) 居委會(huì)信 賴 度越來越低，就更沒興趣了解居委會(huì)了。.社區(qū)居委會(huì)和政府部門 關(guān)系理 論 與現(xiàn)實(shí) 的錯(cuò)位。 中華 人民共和國城市居民委 員 會(huì) 組織法第二條規(guī)定 : “居民委 員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基 層群眾性自治組織” 。同時(shí)還規(guī)定 “不 設(shè)市、市轄 區(qū)的人民政府或它的派出機(jī)構(gòu)對(duì)居委會(huì)工作予以指 導(dǎo)、支持和幫助。居委會(huì)協(xié)助其開展工作。 ”所有 這些法律條文都表明，居委會(huì)是一個(gè)群眾性的自治組織，不是國家的行政機(jī)關(guān)。在政府與居委會(huì)之 間 沒有行政上的隸屬關(guān)系，只存在著指導(dǎo) 與被指 導(dǎo)、協(xié) 助與被 協(xié) 助的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)

11、中，卻是居委會(huì)的行政性傾 向特別 明 顯 ，政府對(duì) 居委會(huì)工作事 務(wù) 的干 預(yù) 包括了從人員 配 備 等重要事務(wù) 到居委會(huì)日?，?碎的寬 廣范 圍。.工作超標(biāo)超限，浮于表面。當(dāng)前很流行 社區(qū)”，把社區(qū)當(dāng)作筐，什么工作都往里放。譬如，不少政府部門現(xiàn)在都 熱衷于搞什么 “某某工作 進(jìn)社區(qū)” 的活動(dòng) ，做到最后， 這 “某某工作 ”似乎真的成了社區(qū)居委會(huì)的主要工作了。還 有的社區(qū)居委會(huì)因 為做這樣 的 “某某工作 ”有了成績 ，成了學(xué)習(xí) 的榜樣 ，參 觀取經(jīng)者 紛至沓來，各 級(jí) 政府部 門 的 檢查也接 連不斷，一些社區(qū)居委會(huì)天天忙于迎來送往，介紹經(jīng)驗(yàn)。而各政府部門 往往帶 有任務(wù)觀念，提要求、下任

12、務(wù)到社區(qū)，立完牌子、放下 資料、建完檔案就完事。有時(shí)把工作 進(jìn) 社區(qū)當(dāng)作工作創(chuàng)新、上臺(tái)階 的突破口，對(duì) 社區(qū)居委會(huì)自身的承受能力估計(jì)過 高，使社區(qū)居委會(huì)超標(biāo) 準(zhǔn)超 負(fù)荷工作。與此同 時(shí) ，由于行政體制改革普遍滯后，縣 區(qū) 級(jí) 機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事的問題遠(yuǎn) 未解決，造成了各 職 能部 門職責(zé)不清。.工作方法不夠科學(xué)。目前造成的社區(qū)居委會(huì)負(fù) 擔(dān)過重的一個(gè)原因是社區(qū)管理的方法和技術(shù) 比 較 落后，現(xiàn) 在社區(qū)居委會(huì)簡單重復(fù)的工作多、手工操作多、社區(qū)居委會(huì)人員 大部分 時(shí)間 忙于填寫 報(bào)表、資 料 匯總等 簡單事 務(wù) 性工作，工作量雖然大效率卻很低。辦公 設(shè)備 利用不充分或不 夠 用，有的居委會(huì)配備 了多

13、臺(tái)電腦 ，但是會(huì)操作使用的只有2 3 人，造成了 辦公資源的浪 費(fèi) ;有的居委會(huì)由于條件所限，只配 備 了一兩臺(tái) 電腦 ，就限制了工作的 進(jìn)行。6.相關(guān)方面的法律制度不完善。我國現(xiàn) 行的有關(guān)社區(qū)管理和居委會(huì)組織 的法律法 規(guī)還有 許 多立法上的空白，如社區(qū)居委會(huì)的法人資 格問題 ，由于社區(qū)居委會(huì)的法人資 格模糊不清，當(dāng)遇到某些企業(yè)或團(tuán)體侵害自己利益時(shí)，就不能用法律維護(hù) 自身的利益， 進(jìn)而導(dǎo)致某些工作缺乏法律依據(jù)和政策支持，致使居委會(huì)的工作經(jīng) 常 處于兩難的困窘境地。二、加強(qiáng) 社區(qū)居委會(huì)管理的幾點(diǎn)建議（一）完善居委會(huì)組織 的制度 規(guī)范各地政府 應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨砬闆r，依照憲法和組織法的原則 ， 進(jìn)

14、一步 規(guī)范政府與居委會(huì)雙方的關(guān)系， 規(guī) 定政府對(duì) 居委會(huì)授權(quán)事 務(wù) 的范圍、限度，居委會(huì)自身工作的主要方式、方法，政府對(duì)居委會(huì)人力、物力方面的支持力度等問題 ，將指 導(dǎo) 性的法律， 變?yōu)閷?shí)際 的可操作性強(qiáng) 的各種 規(guī)定、條款。（二）減 輕居委會(huì)不合理工作負(fù) 擔(dān)如前所述，居委會(huì)承擔(dān)的下派任 務(wù)過 重是居委會(huì)的突出 問題之一。逐漸理順 政府組織 與居委會(huì)的關(guān)系，切 實(shí) 減 輕 居委會(huì)的不合理負(fù) 擔(dān)，是 強(qiáng) 化居委會(huì) 為 民服 務(wù) 功能的一項(xiàng)重要措施。首先，各級(jí)政府 組織 要根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī) 定，結(jié)合本地的 實(shí)際 情況，明確居委會(huì)的工作 職 能， 讓 居委會(huì)有 權(quán) 拒 絕 不合理的攤 派性任 務(wù)

15、。其次，根據(jù)居委會(huì)組織法的相關(guān)規(guī)定，改 變 目前各 職 能部 門 直接向居委會(huì)布置任 務(wù)的狀況。凡是政府職 能部 門 需要居委會(huì)協(xié)助完成的工作，都應(yīng) 當(dāng) 經(jīng)市、市 轄 區(qū)的人民政府或者街道辦 事 處 同意并統(tǒng) 一安排，而不得直接給 居委會(huì)布置任 務(wù)?；鶎?政府或街道辦 事 處 向居委會(huì)布置工作任務(wù)時(shí)，要將交叉、重合的工作綜 合起來交由居委會(huì)協(xié)助完成。再次，可以采用政府購買服 務(wù) 的方式，培育社會(huì)中介 組織 承擔(dān)一部分政府布置的社區(qū)工作，例如人口普查等。眾多非政府 組織 的出 現(xiàn)為 政府 職 能下移和居委會(huì)減負(fù) 二者的矛盾癥結(jié)找到了一條解決的途徑。公益性、志愿性、非營 利性社區(qū)中介組織 的介入，

16、 權(quán) 隨 責(zé)走、責(zé) 隨事轉(zhuǎn) 到中介組織 ，不 讓 居委會(huì) 負(fù) 擔(dān) 過重。（三 ）增 強(qiáng)對(duì)居委會(huì)工作多方面的投入和幫助.多渠道解決居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)問題。經(jīng)費(fèi)問題 是保 證 居委會(huì)獨(dú)立性和群眾性的前提。一方面，應(yīng)該把政府 資助居委會(huì)的措施制度化，即基層政府每月、每年 給 當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)多少 錢 的 資 助， 應(yīng)該 固定下來，不因 為 一些不確定的因素發(fā) 生改變 ，并且不與任何條件掛鉤。另一方面，居委會(huì)的 經(jīng)費(fèi) 來源也 應(yīng)該 多 樣 化，政府 應(yīng)該 考 慮賦 予居委會(huì)接受社會(huì)捐助的 資格，并 對(duì)捐助居委會(huì)的個(gè)人、企業(yè)， 給予稅收等政策的 優(yōu)惠; 國家和地方也可每年拿出一定數(shù)額 的福利彩票公益金用于資 助居

17、委會(huì)開展社區(qū)福利性、公益性服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)， 應(yīng)該 培育居委會(huì)的 “造血 ”功能， 興辦 一些 經(jīng)營項(xiàng) 目，取得一定的 經(jīng)濟(jì) 效益，增 強(qiáng) 自身的 經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)然要始終 把社會(huì)效益放在首位，將其收入主要用于 發(fā)展社區(qū)福利性、公益性事業(yè)。這樣一來，居委會(huì)的 經(jīng)費(fèi) 不但有了可靠保證 ， 經(jīng)費(fèi) 的來源 結(jié) 構(gòu)將得到 優(yōu)化。.進(jìn) 一步加 強(qiáng)社區(qū)用房和服務(wù)設(shè) 施建 設(shè)。政府部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)?經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā) 展水平，并 結(jié) 合社區(qū)居民和 實(shí)際 居住人口的數(shù)量合理確定社區(qū)工作用房和公益性服 務(wù)設(shè) 施用房的使用面積。室內(nèi)活動(dòng)用房要有必要的活 動(dòng)設(shè) 施和用品，并有一處面積較 大的 單體空 間 ，便于居民開展集體活

18、動(dòng)。室外活動(dòng)設(shè)施要有供居民開展健身、休閑 等活 動(dòng) 的 場 地和必要的 設(shè)施。（四 ）改 進(jìn) 居委會(huì)的工作方式改進(jìn) 工作方式最有效的途徑就是推 動(dòng) 居委會(huì)工作的志愿者化和公益化。一方面，大量招募社區(qū)居民作為 居委會(huì)工作者， 讓 居民真正成 為 社區(qū)的主人;另一方面， 還應(yīng)該 改革居委會(huì)工作的報(bào) 酬機(jī)制，除了少數(shù)專業(yè) 性的全 職 人 員 可以拿工 資 外，其他居委會(huì)工作人員 的 報(bào)酬 應(yīng)該 津 貼化。（五）突出居委會(huì)“居民自治 組織 ”的性 質(zhì)居委會(huì)的 發(fā) 展 動(dòng) 力來自于居民， 應(yīng)充分 調(diào)動(dòng) 居民的參與熱 情， 發(fā)揮 居民自身的潛力，并 動(dòng)員 其他社會(huì)力量關(guān)注居委會(huì)的建設(shè) ， 調(diào) 整自治與完成

19、政府交辦 工作的關(guān)系，才能把居委會(huì)建設(shè) 成名副其 實(shí) 的居民自治組織。.各 級(jí) 政府在出臺(tái)一些便民利民政策時(shí) ，建議 采取社區(qū)聽證 會(huì)制度，充分聽取社區(qū)居民代表的意見 ，確保政策能切合實(shí)際 ，操作性 強(qiáng)。.對(duì) 社區(qū)的重大 問題 或事情，由居民自己決定，提出方法意 見。例如居委會(huì)主任、副主任以及委員 候 選 人的提名和 選舉應(yīng) 當(dāng)逐 漸 由社區(qū)群眾自己來掌握，并對(duì)候選人的 資格條件 進(jìn) 行規(guī)定。其中，居住在本社區(qū)應(yīng) 當(dāng)是首要的條件，因 為只有居住在本社區(qū)，他才具備 了當(dāng) 選 社區(qū)自治 組織 管理者的基本要求，他才能夠 了解社區(qū)居民的 實(shí)際 需要并根據(jù)本居住區(qū)的特點(diǎn)與居民群眾的 實(shí)際 要求，開展社區(qū)活 動(dòng)。另外，真正由居民選舉 的管理者 應(yīng) 向社區(qū)居民 負(fù)責(zé) ，其工作 應(yīng) 由社區(qū)居民來監(jiān) 督和 評(píng)價(jià)。.強(qiáng)調(diào) 社區(qū)內(nèi)有 較 大利益的群體在社區(qū)居民代表大會(huì)中的代表性， 讓他們的利益 訴 求通 過 民主渠道 進(jìn) 入居民自治的決策， 進(jìn)而 進(jìn) 入政府的相關(guān)政策，使社區(qū)居民自治更有實(shí) 效性，也有助于 動(dòng)員 居民參加社區(qū)建設(shè)和民主自治。4.改革完善居委會(huì)考評(píng) 制度，要把居民會(huì)議 的考 評(píng)結(jié) 果作