非正常戶管理中稅收執(zhí)法風(fēng)險與防范

1、非正常戶管理中稅收執(zhí)法風(fēng)險與防范在稅務(wù)管理工作中，非正常戶管理一直是稅收征管的一 個重點(diǎn)和難點(diǎn)，未經(jīng)認(rèn)定的非正常戶存在， 不按期申報納稅， 會直接導(dǎo)致申報率降低，直接影響到稅收征管質(zhì)量。不按期 驗(yàn)銷發(fā)票，不辦理注銷手續(xù)，逃避納稅義務(wù)，而且攜帶空白 發(fā)票，為虛開發(fā)票、偷逃稅款的違法行為提供了條件，破壞 了正常市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，加強(qiáng)非正常戶管理非常重要， 同時，在管理中也存在一定稅收執(zhí)法風(fēng)險，下面對非正常戶 管理中如何防范風(fēng)險談一些看法。一、非正常戶在稅收法律法規(guī)中的界定根據(jù)稅務(wù)登記管理辦法（國家稅務(wù)總局令第 7號） 第四十條規(guī)定：“已辦理稅務(wù)登記的納稅人未按照規(guī)定的期 限申報納稅，在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)

2、令其限期改正后， 逾期不改正的， 稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員實(shí)地檢查，查無下落并且無法強(qiáng)制其履行 納稅義務(wù)的，由檢查人員制作非正常戶認(rèn)定書，存入納稅人 檔案，稅務(wù)機(jī)關(guān)暫停其稅務(wù)登記證件、發(fā)票領(lǐng)購簿和發(fā)票的 使用?！钡谒氖粭l規(guī)定：“納稅人被列入非正常戶超過三 個月的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以宣布其稅務(wù)登記證失效，其應(yīng)納稅款 的依法追征?！睘檫M(jìn)一步嚴(yán)格非正常戶認(rèn)定管理，國家稅務(wù)總局在 關(guān)于進(jìn)一步完善稅務(wù)登記管理有關(guān)問題的公告（公告2011年第021號）中對非正常戶管理又做了補(bǔ)充規(guī)定。其中規(guī)定：“嚴(yán)格非正常戶認(rèn)定管理。對經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)派員實(shí)地核 查，查無下落的納稅人，如有欠稅且有可以強(qiáng)制執(zhí)行的財物 的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按照稅收征

3、收管理法第四十條的規(guī)定采 取強(qiáng)制執(zhí)行措施；納稅人無可以強(qiáng)制執(zhí)行的財物或雖有可以 強(qiáng)制執(zhí)行的財物但經(jīng)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施仍無法使其履行納 稅義務(wù)的，方可認(rèn)定為非正常戶”?！皩]有欠稅且沒有未繳 銷發(fā)票的納稅人，認(rèn)定為非正常戶超過兩年的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可 以注銷其稅務(wù)登記證件”。從上述條款看由，在非正常戶管理中，從非正常戶認(rèn) 定前的催報催繳、責(zé)令限期改正、實(shí)地核查、強(qiáng)制執(zhí)行措施 等前置條件到認(rèn)定后宣布稅務(wù)登記失效、應(yīng)納稅款的依法追 征、注銷稅務(wù)登記證件等后續(xù)管理，都是必經(jīng)環(huán)節(jié)，都有法 定程序，都缺一不可。但在實(shí)際非正常戶管理往往環(huán)節(jié)不到 位、程序不合法，忽視了其中的執(zhí)法風(fēng)險。二、非正常戶管理中的稅收執(zhí)法風(fēng)險

4、（一）非正常戶認(rèn)定前置條件中存在的執(zhí)法風(fēng)險1、責(zé)令限期改正環(huán)節(jié)對未按照規(guī)定期限申報納稅的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé) 令其限期改正，即主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)向納稅人送達(dá)稅務(wù)事項(xiàng) 通知書，責(zé)令其限期到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)履行申報和繳納義務(wù)。 但在實(shí)際管理中存在以下執(zhí)法環(huán)節(jié)不到位、程序不合法的問題：一是未送達(dá)稅務(wù)事項(xiàng)通知書，或僅電話催報催繳, 月末已將逾期未申報戶直接轉(zhuǎn)入下一實(shí)地檢查環(huán)節(jié)；二是責(zé)令限期改正的稅務(wù)事項(xiàng)通知書送達(dá)方式不 妥、期限有誤。稅收征管法實(shí)施細(xì)則中規(guī)定稅務(wù)文書送達(dá)一般為直 接送達(dá)，直接送達(dá)有困難的，可采用郵寄送達(dá)或委托送達(dá)， 這三種送達(dá)方式前提是可以基本確定受送達(dá)人能夠簽收或 接收到，而留置送達(dá)是受送達(dá)

5、人拒絕簽收情況下采取的一種 送達(dá)方式，當(dāng)同一送達(dá)事項(xiàng)的受送達(dá)人眾多或其他送達(dá)方式 無法送達(dá)時采用公告送達(dá)。一般情況下納稅人被認(rèn)定為非正 常戶前往往查無下落，因此，在實(shí)際工作中，稅務(wù)事項(xiàng)通知書通過直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、留置送達(dá)都無 法實(shí)現(xiàn)送達(dá)，但主管稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取公告送達(dá)稅務(wù)文書， 自公告之日起滿30日，即視為送達(dá)，而責(zé)令限期改正期限 最長期限應(yīng)不超過15日。據(jù)此，對未按照規(guī)定期限申報納 稅的納稅人，從公告送達(dá)到責(zé)令其限期改正期限，至少應(yīng)是45日后，納稅人逾期不改正的， 主管稅務(wù)機(jī)關(guān)才可派員進(jìn)行 實(shí)地核查，轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)。但在實(shí)際管理中文書送達(dá)沒有采 取適當(dāng)?shù)乃瓦_(dá)方式，當(dāng)文書無法送達(dá)時只

6、在送達(dá)回證上 隨意填寫“電話聯(lián)系不上”“查無下落”等等字樣，完全不 符合法定程序，因此送達(dá)的稅務(wù)文書也不具有法律效力2、實(shí)地檢查和強(qiáng)制執(zhí)行措施環(huán)節(jié)根據(jù)稅務(wù)登記管理辦法規(guī)定，逾期未申報納稅的 納稅人，經(jīng)責(zé)令限期改正，逾期仍不改正的，稅務(wù)機(jī)關(guān)派員 實(shí)地檢查，查無下落并且無法強(qiáng)制其履行納稅義務(wù)的，由檢 查人員制作非正常戶認(rèn)定書。國家稅務(wù)總局在 2011年第021號公告中對非正常戶 管理又做了補(bǔ)充規(guī)定：“查無下落的納稅人，如有欠稅且有 可以強(qiáng)制執(zhí)行的財物的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按照稅收征收管理法 第四十條的規(guī)定采取強(qiáng)制執(zhí)行措施；納稅人無可以強(qiáng)制執(zhí)行 的財物或雖有可以強(qiáng)制執(zhí)行的財物但經(jīng)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施 仍無法使其

7、履行納稅義務(wù)的，方可認(rèn)定為非正常戶”。因此，實(shí)地檢查和強(qiáng)制執(zhí)行措施是認(rèn)定非正常戶的必 經(jīng)程序，但在實(shí)際工作中，通過認(rèn)定資料看，大都僅有未經(jīng) 送達(dá)的稅務(wù)檢查通知書外，沒有任何檢查記錄，對有欠 稅的，也沒有采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，對無法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施 強(qiáng)制其履行納稅義務(wù)的，也沒有相關(guān)證據(jù)資料證明，就轉(zhuǎn)入 制定非正常戶認(rèn)定書環(huán)節(jié)，所以說，在實(shí)地檢查和強(qiáng)制執(zhí)行 措施環(huán)節(jié)中存在環(huán)節(jié)不到位， 程序不合法，相關(guān)資料不完備、 不規(guī)范。（二）非正常戶認(rèn)定后續(xù)管理中存在的執(zhí)法風(fēng)險稅務(wù)登記管理辦法和總局 2011年第021號公告 中明確規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在非正常戶認(rèn)定的次月，在辦稅場所或者廣播、電視、報紙、期刊、網(wǎng)絡(luò)等

8、媒體上公告非正常戶”，“納稅人被列入非正常戶超過三個月的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以宣布其稅務(wù)登記證失效，其應(yīng)納稅款的依法追征”，“對沒有欠稅且沒有未繳銷發(fā)票的納稅人，認(rèn)定為非正常戶超過兩 年的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以注銷其稅務(wù)登記證件”。但在實(shí)際管理中，依然存在以下問題：一是未按規(guī)定 開展非正常戶公告；二是被列入非正常戶超過三個月的，未 宣布稅務(wù)登記失效；三是由于提高申報率，提升征管質(zhì)量等 因素考慮，稅務(wù)機(jī)關(guān)不按規(guī)定期限、條件，隨意注銷非正常 戶，結(jié)果導(dǎo)致應(yīng)征稅款沒有追征，應(yīng)征未征，而且當(dāng)非正常 戶恢復(fù)經(jīng)營時，稅務(wù)登記已被稅務(wù)機(jī)關(guān)注銷，引起征納雙方 法律糾紛。（三）非正常戶管理的稅收執(zhí)法風(fēng)險成因分析一是隨著市場經(jīng)濟(jì)

9、的迅速發(fā)展，競爭激烈，企業(yè)破產(chǎn)、兼并、分立活動大量增加，個體經(jīng)營由于其經(jīng)營的靈活性、 隨意性，造成稅務(wù)登記的動態(tài)管理變動較大，主管稅務(wù)機(jī)關(guān) 對稅務(wù)登記后續(xù)實(shí)地核查與登記信息比對，對其生產(chǎn)經(jīng)營了 解掌握等管理措施難以完全到位。二是稅法宣傳、納稅輔導(dǎo)等全方位納稅服務(wù)還做得不 夠，未能及時全面地告知納稅人相關(guān)注意事項(xiàng)，納稅人對稅 收政策和辦稅程序等稅務(wù)事項(xiàng)缺乏了解，部分納稅人不能按 時辦理涉稅事項(xiàng)，成為被動性非正常戶。三是稅收管理員對非正常戶管理的稅收政策理解偏差，由現(xiàn)稅收管理不到位，程序執(zhí)行不到位等執(zhí)法風(fēng)險。四是部分稅務(wù)人員主觀上存在重收入，輕管理的思 想，認(rèn)為非正常戶稅源少，投入稅收成本大，而且

10、非正常戶 被認(rèn)定前的逾期未申報，會影響本部門申報率和征管質(zhì)量， 因此簡化執(zhí)法程序，隨意認(rèn)定或注銷非正常戶，缺乏風(fēng)險防 控意識。三、非正常戶管理的稅收執(zhí)法風(fēng)險防范（一）責(zé)令限期改正環(huán)節(jié)。對未按照規(guī)定期限申報納 稅的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在生產(chǎn)經(jīng)營場所或者廣播、電視、 網(wǎng)絡(luò)等媒體上公告稅務(wù)事項(xiàng)通知書，責(zé)令其限期到主管 稅務(wù)機(jī)關(guān)履行申報和繳納義務(wù)。（二）實(shí)地檢查環(huán)節(jié)。稅務(wù)事項(xiàng)通知書公告三十 日后視為送達(dá)，責(zé)令限期改正十五日后，被責(zé)令限期改正的 納稅人逾期不改正的，主管稅務(wù)稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在責(zé)令改正期限 屆滿之日起派稅收管理員對其履行申報和繳納義務(wù)情況進(jìn) 行實(shí)地檢查，記錄檢查情況，由具核查結(jié)果。（三）強(qiáng)制執(zhí)行措

11、施環(huán)節(jié)。如有欠稅且有可以強(qiáng)制執(zhí) 行的財物的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按照稅收征收管理法第四十條 的規(guī)定采取強(qiáng)制執(zhí)行措施；納稅人無可以強(qiáng)制執(zhí)行的財物或 雖有可以強(qiáng)制執(zhí)行的財物但經(jīng)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施仍無法使 其履行納稅義務(wù)的，方可認(rèn)定為非正常戶。查無下落的納稅人，對其無法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施強(qiáng)制其履行納稅義務(wù)的，應(yīng) 由具相關(guān)證據(jù)資料證明。（四）非正常戶公告環(huán)節(jié)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在非正常戶認(rèn) 定的次月，在辦稅場所或者廣播、電視、報紙、期刊、網(wǎng)絡(luò) 等媒體上公告非正常戶。納稅人為企業(yè)或單位的，公告企業(yè) 或單位的名稱、納稅人識別號、法定代表人或負(fù)責(zé)人姓名、 居民身份證或其他有效身份證件號碼、經(jīng)營地點(diǎn)；納稅人為 個體工商戶的，公告業(yè)

12、戶名稱、業(yè)主姓名、納稅人識別號、 居民身份證或其他有效身份證件號碼、經(jīng)營地點(diǎn)。對未按照 規(guī)定期限申報納稅的納稅人，經(jīng)責(zé)令限期改正而逾期仍不改 正，并且國稅部門已認(rèn)定其為非正常戶的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)可 直接認(rèn)定其為非正常戶。（五）宣布稅務(wù)登記失效環(huán)節(jié)。納稅人被列入非正常 戶超過三個月的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)宣布其稅務(wù)登記證件失效， 并在辦稅服務(wù)場所、網(wǎng)站或其他媒體上進(jìn)行稅務(wù)登記證件失 效公告。公告具體內(nèi)容：納稅人名稱、稅務(wù)登記證號碼、法 定代表人（負(fù)責(zé)人）姓名、登記注冊類型、注冊地址、經(jīng)營 地址、所在區(qū)縣、未繳銷發(fā)票名稱及字軌號碼、非正常戶認(rèn) 定日期、稅務(wù)登記證件發(fā)放日期。對稅務(wù)登記證件失效的納 稅人，主管

13、稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)保留其相關(guān)征管資料，以備重新跟蹤 管理。（六）非正常戶解除環(huán)節(jié)。稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)非正常戶納稅人恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)及時處理，并督促其到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)。根據(jù)不同情況分別作如下處理：1、稅務(wù)登記證件未被宣布失效的，納稅人應(yīng)當(dāng)攜稅 務(wù)登記證件，書面向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提由申請，并填寫解除 非正常戶登記表，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)入正常戶 管理。2、稅務(wù)登記證件被宣布失效的，納稅人除按前項(xiàng)規(guī) 定辦理有關(guān)手續(xù)外，必須持解除非正常戶登記表，到原稅務(wù)登記機(jī)關(guān)繳回已被宣布失效的稅務(wù)登記證件并由登記 機(jī)關(guān)重新核發(fā)稅務(wù)登記證件。經(jīng)認(rèn)定為非正常戶的納稅人， 又前來履行納稅義務(wù)或被稅務(wù)機(jī)關(guān)追查到案，主管稅務(wù)

14、機(jī)關(guān) 應(yīng)當(dāng)責(zé)令其繳銷發(fā)票、結(jié)清應(yīng)納稅款、滯納金和罰款。（七）非正常戶注銷環(huán)節(jié)。對沒有欠稅且沒有未繳銷 發(fā)票的納稅人，認(rèn)定為非正常戶超過兩年的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以 注銷其稅務(wù)登記證件。（八）非正常戶后續(xù)跟蹤管理。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)非正 常戶信息交換，形成對非正常戶管理的工作合力。辦稅服務(wù) 廳稅務(wù)登記崗受理新開業(yè)戶申辦稅務(wù)登記時，應(yīng)當(dāng)首先將納 稅人的法定代表人或經(jīng)營者的身份證號碼比對非正常戶、失 蹤戶有關(guān)信息。發(fā)現(xiàn)已認(rèn)定為非正常戶的法定代表人或經(jīng)營 者再次辦理新開業(yè)戶稅務(wù)登記的，應(yīng)向其發(fā)生稅務(wù)事項(xiàng)通 知書，責(zé)令其先辦理非正常戶的解除手續(xù)，同時通知新開 業(yè)戶主管稅務(wù)機(jī)關(guān)和非正常戶的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā) 現(xiàn)納稅人的法定代表人或經(jīng)營者在異地為非正常戶的法定 代表人或經(jīng)營者的，應(yīng)通知其回原稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理相關(guān)涉稅事 宜。納稅人的法定代表人或經(jīng)營者在原稅務(wù)機(jī)關(guān)辦結(jié)相關(guān)涉 稅事宜后，方可申報轉(zhuǎn)辦正式的稅務(wù)登記。（九）加強(qiáng)稅法宣傳輔導(dǎo)，密切社會各部門協(xié)作，營 造公平競爭、守法經(jīng)營的社會氛圍，引導(dǎo)納稅人依法申報辦 理開業(yè)、變更、注銷稅務(wù)登記。對新開業(yè)納稅人進(jìn)行有針對 性的納稅輔導(dǎo)，講明申報辦理注銷稅務(wù)登記的程序與要點(diǎn)； 不按規(guī)定申報辦理注銷