法官考評(píng)機(jī)制的比較研究和重構(gòu)設(shè)想

1、PAGE PAGE 11法官考評(píng)機(jī)制的比較研究和重構(gòu)設(shè)想劉娟娟法官考評(píng)機(jī)制，是由專(zhuān)門(mén)的考核機(jī)構(gòu)對(duì)法官工作實(shí)績(jī)和職業(yè)道德情況進(jìn)行調(diào)查，并作出評(píng)價(jià)的制度。它是檢驗(yàn)法官司法水平、督促法官勤勉工作、法官自我衡量和任職晉升的依據(jù)。法官法第八章對(duì)此作了專(zhuān)章規(guī)定，具體內(nèi)容依次為：考核組織、考核方法、考核內(nèi)容、考核結(jié)果和結(jié)果運(yùn)用、申請(qǐng)復(fù)議。(（）中華人民共和國(guó)法官法第八章，第2125條。)一、基本現(xiàn)狀從上海法院的考核情況來(lái)看，基本上沿用法官法的規(guī)定，沒(méi)有太多突破?？己藱C(jī)制總體上分內(nèi)外兩部分。內(nèi)部考核包括年終考核、法官晉升考核、目標(biāo)管理考核、特定項(xiàng)目考核共四個(gè)項(xiàng)目；外部考核是指同級(jí)人大、同級(jí)組織部門(mén)對(duì)法官任命、

2、職級(jí)確定、罷免及司法監(jiān)督進(jìn)行的考察考核部。法官法的規(guī)定主要針對(duì)年終考核，是各法院以年度為單位、針對(duì)每位法院工作人員開(kāi)展的常規(guī)性考核。晉升考核僅針對(duì)擬擔(dān)任某職務(wù)職稱(chēng)的法官進(jìn)行，除了考核日常德才表現(xiàn)，還要考察其是否具備相應(yīng)的理論水平、業(yè)務(wù)水平、文化程度和在本級(jí)崗位任職年限等等。目標(biāo)管理考核是針對(duì)職能部門(mén)和業(yè)務(wù)庭進(jìn)行，職能部門(mén)考核內(nèi)容包括政治教育、支部活動(dòng)、管理工作、公益活動(dòng)等具體公共目標(biāo)，業(yè)務(wù)庭考核除此外，還包括人均結(jié)案數(shù)、超審限情況、案件質(zhì)量、超期歸檔等業(yè)務(wù)目標(biāo)。特定項(xiàng)目考核是針對(duì)某項(xiàng)政治活動(dòng)或某次事件進(jìn)行的考核，例如調(diào)研信息法宣考核等。本課題僅以年終考核作為調(diào)查和探討范圍，理由有二點(diǎn)，一是年終

3、考核涉及每位法官，而其他三項(xiàng)都是針對(duì)特定人、特定范圍的考核，不具有普適性。二是年終考核最具有形式主義，最易導(dǎo)致“大鍋飯”的實(shí)際后果，嚴(yán)重挫傷法官工作的積極性。從目前調(diào)查的情況看，年終考核多由政治部門(mén)負(fù)責(zé)，每年考核一次。程序?yàn)閭€(gè)人述職部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)評(píng)語(yǔ)、提出考核等次意見(jiàn)考核委員會(huì)綜合測(cè)評(píng)確認(rèn)結(jié)果反饋給個(gè)人復(fù)核院長(zhǎng)簽字蓋章報(bào)政治部備案。多數(shù)法院沒(méi)有專(zhuān)設(shè)考核委員會(huì)，由政治監(jiān)察部門(mén)代行職責(zé)。綜合測(cè)評(píng)方法多采用排除法，即對(duì)有違法違紀(jì)行為者不予考核優(yōu)秀，除此之處，基本按照部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)填寫(xiě)的情況予以確認(rèn)。通常情況下，優(yōu)秀名額由同級(jí)政府或高院事先確定比例。從總體來(lái)看，雖然對(duì)法官法的規(guī)定沒(méi)有太多突破，但是，近年來(lái)，上海

4、法院還是出現(xiàn)一些創(chuàng)新考核辦法的可喜現(xiàn)象。如我院，在充分醞釀?wù)撟C的基礎(chǔ)上，推出法官業(yè)績(jī)檔案制度，將辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、調(diào)研成果列入考核項(xiàng)目，實(shí)行量化年度考核，作為晉升晉級(jí)的重要依據(jù)。二、存在問(wèn)題1、行政化色彩濃厚。我們不難看出，法官法的規(guī)定，與國(guó)家公務(wù)員暫行條例的內(nèi)容幾盡相同。適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)程序、一個(gè)評(píng)價(jià)體系、一樣的獎(jiǎng)懲機(jī)制，未能突出法官的職業(yè)特點(diǎn)和審判規(guī)律。上海法院也一直參照公務(wù)員法沿用行政化管理模式，每年年底例行考核，考核方式單一，考核內(nèi)容籠統(tǒng)，考核結(jié)果泛概念抽象化，經(jīng)常出現(xiàn)先定結(jié)果后走程序的倒掛現(xiàn)象，民間還流傳著“只要填了這張表，馬上就發(fā)年終獎(jiǎng)”的說(shuō)法。由此可見(jiàn)，普通法官對(duì)于考

5、核程序的嚴(yán)密性、考核內(nèi)容的科學(xué)性、考核結(jié)果的準(zhǔn)確性缺少關(guān)注，這是制度不合理導(dǎo)致的必然后果。2、考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，沒(méi)有激勵(lì)效用。根據(jù)法官法規(guī)定，法官的考核內(nèi)容可以歸結(jié)為“德、能、勤、績(jī)”四點(diǎn)。實(shí)際操作中，政治部門(mén)對(duì)于考核標(biāo)準(zhǔn)不作具體限定，而是由各部門(mén)根據(jù)工作特點(diǎn)自行確定，因而就出現(xiàn)考核標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)的現(xiàn)象。有些部門(mén)充滿(mǎn)“老好人氛圍”，大家輪流坐莊評(píng)優(yōu)秀；有些業(yè)務(wù)庭僅以“辦案數(shù)量論英雄”，不論案件難易程度，從而引起大家搶案件、爭(zhēng)辦簡(jiǎn)易集團(tuán)類(lèi)案件等現(xiàn)象；有些部門(mén)除考察案件排行榜外，還考評(píng)承擔(dān)信息、法宣、調(diào)研，參與社會(huì)綜合治理等定性項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)；有些部門(mén)只計(jì)算法官工作量，在這種背景下，書(shū)記

6、員由于不辦案而被排除在外。此外，許多法院將考核優(yōu)秀作為各類(lèi)職稱(chēng)晉升的優(yōu)先條件，而名額又是按部門(mén)分配，因此就出現(xiàn)了“個(gè)別人年年得優(yōu)秀，個(gè)別人永遠(yuǎn)與優(yōu)秀絕緣”的兩頭懸殊現(xiàn)象。這些情況匯總起來(lái)，就造成了考核流于形式，評(píng)選的優(yōu)秀不具有先進(jìn)性、考核缺乏激勵(lì)導(dǎo)向作用等負(fù)面效果。三、國(guó)外啟示從國(guó)外情況來(lái)看，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)法官考評(píng)的立法，有關(guān)這方面的介紹材料非常少見(jiàn)。盡管如此，我們還是零星收集到一些素材，包括當(dāng)代司法體制中介紹的德國(guó)“職務(wù)鑒定書(shū)”，現(xiàn)代日本司法透視記載的“考核調(diào)查書(shū)”，及英美德法四國(guó)司法制度概況中詳細(xì)介紹美國(guó)康乃狄格州的“法官評(píng)議制度”，從中，我們不難發(fā)現(xiàn)一些共性規(guī)律，并獲得點(diǎn)滴的啟發(fā)。嚴(yán)格法官

7、選拔程序和條件。時(shí)至今日，許多西方國(guó)家普遍認(rèn)為對(duì)法官?zèng)]有必要進(jìn)行考核，這一方面是基于傳統(tǒng)分權(quán)思想的影響，另一方面其嚴(yán)格的法官選拔制度、完備的法官晉升機(jī)制、多方位連續(xù)性的法官培訓(xùn)體系，決定了法官素質(zhì)非常高，無(wú)需再利用法官考評(píng)來(lái)達(dá)到良幣驅(qū)逐劣幣的目的。在中國(guó)，由于歷史和社會(huì)原因，法官任職條件偏低，這就直接導(dǎo)致法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)不夠高，一些法官的業(yè)務(wù)能力尚不能經(jīng)受考驗(yàn)，打個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋扔鳎ü黉浻檬堑谝坏莱绦?，由于程序功能不完備，決定了法官考核第二道程序的必然存在，實(shí)際上，考核是充當(dāng)“二道販子”的角色，要通過(guò)兩次過(guò)濾最終達(dá)到優(yōu)勝劣汰的目的。因此，從宏觀(guān)和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度著手，提高法官任職條件仍將是改革必經(jīng)之路

8、。專(zhuān)設(shè)法官考核職能部門(mén)。在德國(guó)，考核由資歷高深的法官或法院院長(zhǎng)主持，日本的法官評(píng)定工作，由本院院長(zhǎng)和合議庭的審判長(zhǎng)或總括審判長(zhǎng)主持，阿根廷設(shè)立考評(píng)委員會(huì)，美國(guó)康州由司法顧問(wèn)委員會(huì)組織實(shí)施考評(píng)。(（）英美德法四國(guó)司法制度概況，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第481、87頁(yè)；現(xiàn)代日本司法透視，龔刃韌著，世界知識(shí)出版社1993年版，第95頁(yè)；司法改革報(bào)告有關(guān)國(guó)家司法改革的理念與經(jīng)驗(yàn)，孫謙、鄭成良主編，法律出版社2002年版，第34、40頁(yè)。)總體看來(lái)，凡是有法官考核的國(guó)家，均設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或組織負(fù)責(zé)跟蹤實(shí)施。我國(guó)法官法雖規(guī)定各級(jí)法院設(shè)立法官考評(píng)委員會(huì)，但實(shí)際調(diào)查的情況卻是，大多數(shù)法院未設(shè)立該

9、機(jī)構(gòu)，少數(shù)法院雖正式發(fā)文成立該機(jī)構(gòu)，但隨意性和形式主義色彩偏重，實(shí)際職責(zé)往往由政治部門(mén)代行。考核機(jī)構(gòu)不完善是導(dǎo)致考核內(nèi)容泛化、重程序輕實(shí)體的一個(gè)重要原因，因此，我們有必要對(duì)專(zhuān)職考核機(jī)構(gòu)的職能作規(guī)范?？己藰?biāo)準(zhǔn)明確、考核方法多樣。從美國(guó)康州有關(guān)法官評(píng)估制度的詳細(xì)資料中，我們發(fā)現(xiàn)，其評(píng)估計(jì)劃具有以下特點(diǎn)，一是標(biāo)準(zhǔn)明確，分四個(gè)項(xiàng)目：法官舉止（禮貌、耐心和法庭禮儀）、法律能力（有關(guān)實(shí)體法、訴訟程序規(guī)則和證據(jù)規(guī)則的知識(shí)）、管理技能（訴訟程序進(jìn)展速度、休庭時(shí)間、休息時(shí)間長(zhǎng)短、對(duì)判決的解釋、允許律師的自由辦案程度）、態(tài)度（法官對(duì)原被告、檢察官、男女性、少數(shù)民族、持具體宗教信仰的人、窮人、本地律師、少數(shù)民族律師

10、、女性律師和個(gè)別律師的態(tài)度）；(（）英美德法四國(guó)司法制度概況，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第9197頁(yè)。)二是方法多樣化，包括向全體法官調(diào)查問(wèn)卷、個(gè)別法官抽樣調(diào)查、律師調(diào)查、陪審團(tuán)成員調(diào)查共四種方法。四、完善建議建立科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的法官考核機(jī)制，是規(guī)范法官職業(yè)化管理的客觀(guān)需要。我們力爭(zhēng)在法官法規(guī)定的框架內(nèi)，構(gòu)建出具有上海法院特色，即“簡(jiǎn)約易行、拉開(kāi)檔次、提升能力、獎(jiǎng)懲分明”的考核體系。（一）考核機(jī)構(gòu)成立由院領(lǐng)導(dǎo)、部分審委會(huì)委員組成的法官考評(píng)委員會(huì)。由院長(zhǎng)擔(dān)任主任，提名副主任12名和其他委員，由法官大會(huì)選舉產(chǎn)生。其主要履行以下職責(zé)：審查通過(guò)法官考核方案、討論決定法官考核結(jié)果、受理

11、法官對(duì)考核結(jié)果不服的復(fù)議申請(qǐng)、監(jiān)督指導(dǎo)下級(jí)法院考評(píng)委員會(huì)的各項(xiàng)工作。按照審判內(nèi)容分工，下設(shè)4個(gè)專(zhuān)業(yè)考核組，刑事、民事、行政、執(zhí)行，考核組由業(yè)務(wù)庭主要負(fù)責(zé)人和資深法官組成，承擔(dān)對(duì)法官審判業(yè)績(jī)考核的職能。政治監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)職業(yè)道德的考核，研究室負(fù)責(zé)信息調(diào)研考核，審監(jiān)庭負(fù)責(zé)職業(yè)技能的考核。（二）考核內(nèi)容考核內(nèi)容包括職業(yè)道德、職業(yè)技能、工作實(shí)績(jī)?nèi)齻€(gè)大項(xiàng)，我們將以圖表形式反映其比例結(jié)構(gòu)、考核細(xì)項(xiàng)，并對(duì)此作出相關(guān)說(shuō)明。圖表一法官考核內(nèi)容比例圖圖表二、法官職業(yè)道德考核記錄表保障司法公正提高司法效率保持清正廉潔遵守司法禮儀約束業(yè)外活動(dòng)違法違紀(jì)被處罰不良次數(shù)不良次數(shù)不良次數(shù)不良次數(shù)不良次數(shù)次數(shù)法官職業(yè)道德考核依據(jù)

12、主要是法官法第32條、法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則、審判人員違法審判責(zé)任追究辦法、審判紀(jì)律處分辦法、執(zhí)行工作紀(jì)律處分辦法、上海法院紀(jì)律處理規(guī)定等文件的規(guī)定。表一由監(jiān)察部門(mén)填寫(xiě)，具體內(nèi)容分7個(gè)項(xiàng)目，15項(xiàng)是考評(píng)法官是否遵守了法官職業(yè)道德的6項(xiàng)基本規(guī)范，第6項(xiàng)是指法官違法違紀(jì)、查證屬實(shí)并被處罰的情況。具體考核辦法是，（1）職業(yè)道德考核滿(mǎn)分為30分；（2）實(shí)行扣分制，前6項(xiàng)中，有1項(xiàng)不良次數(shù)的，扣10分，不良次數(shù)達(dá)到3次以上的，分?jǐn)?shù)為0；（3）第6項(xiàng)只要有1次處罰記錄的，分?jǐn)?shù)為0。圖表三、法官職業(yè)技能考核記錄表抽查旁聽(tīng)庭審抽查裁判文書(shū)抽查案件卷宗合計(jì)庭審規(guī)范程序合法事實(shí)清楚用法準(zhǔn)確書(shū)面案卷電子檔案平等對(duì)待當(dāng)

13、事人控制庭審有序嚴(yán)格執(zhí)行審限庭審用語(yǔ)準(zhǔn)確事實(shí)認(rèn)定清楚證據(jù)運(yùn)用適當(dāng)適用法律準(zhǔn)確責(zé)任分擔(dān)合理文書(shū)齊全裝訂整齊電子檔案完整3分3分3分3分3分3分3分3分2分2分2分法官職業(yè)技能考核內(nèi)容包括3個(gè)大項(xiàng)11個(gè)小項(xiàng)，實(shí)行計(jì)分制，滿(mǎn)分為30分。由考評(píng)委員會(huì)專(zhuān)業(yè)考核小組負(fù)責(zé)隨機(jī)抽查填寫(xiě)，旁聽(tīng)庭審數(shù)量以23次為限，裁判文書(shū)和案件卷宗數(shù)量以1015個(gè)為限。原則上抽查數(shù)量不宜太多，理由有二點(diǎn)，一是考核小組成員多為業(yè)務(wù)庭領(lǐng)導(dǎo)或?qū)徟泄歉?，本身工作任?wù)繁重；二是考核對(duì)象涉及本庭或相關(guān)庭室全體辦案法官，抽查累計(jì)總量較大，牽扯精力過(guò)多。 具體考核辦法是：（1）職業(yè)技能考核滿(mǎn)分為30分，旁聽(tīng)庭審和裁判文書(shū)各占12分，案件卷宗占

14、8分；（2）實(shí)行積分制。圖表四、法官工作實(shí)績(jī)考核記錄表審判數(shù)量（10分）審判質(zhì)量（10分）審判效率（5分）審判效果（5分）調(diào)研成績(jī)（10分）其他工作成績(jī)合計(jì)結(jié)案數(shù)結(jié)案率上訴數(shù)上訴率上訴改判發(fā)回?cái)?shù)上訴改判發(fā)回率申訴數(shù)申訴數(shù)再審改判數(shù)再審改判率平均審理天數(shù)超審限數(shù)上訪(fǎng)數(shù)上訪(fǎng)率矛盾激化數(shù)矛盾激化率撰寫(xiě)信息、情況院外發(fā)表論文院內(nèi)發(fā)表論文法官工作實(shí)績(jī)考核內(nèi)容分6個(gè)大項(xiàng)若干個(gè)小項(xiàng)，實(shí)行積分制，滿(mǎn)分為40分。需要做幾點(diǎn)說(shuō)明：（1）審判質(zhì)量項(xiàng)目中，上訴率、上訴改判發(fā)回率、申訴率、再審改判率的計(jì)算方法是，上訴數(shù)、上訴改判發(fā)回?cái)?shù)、申訴數(shù)、再審改判數(shù)除以當(dāng)年結(jié)案數(shù)。實(shí)踐中，不同類(lèi)型案件的上訴改判發(fā)回情況不一，例如，

15、刑事案件涉及定罪量刑的基礎(chǔ)問(wèn)題，法官自由心證幅度較小，改判發(fā)回重審數(shù)也非常少，民商事案件中涉及責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，法官自由心證幅度較大，相應(yīng)地，其改判發(fā)回重審數(shù)就非常多。在這種背景下，我們就要避免傳統(tǒng)的以上訴數(shù)、申訴數(shù)作為分母的計(jì)算方法，進(jìn)而更合理地測(cè)評(píng)法官工作成績(jī)。（2）在上海法院審判質(zhì)量效率指標(biāo)中，調(diào)解率、和解撤訴率是評(píng)估指標(biāo)之一，我們認(rèn)為，不宜將其作為考核項(xiàng)目，理由有二點(diǎn)，一、判決、調(diào)解、和解撤訴是處理民商類(lèi)案件的三種結(jié)案方式，不能簡(jiǎn)單以比率高低來(lái)衡量法官工作的好壞優(yōu)劣；二、實(shí)踐中，由于法律關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致判決難度高或者撰寫(xiě)文書(shū)困難時(shí)，法官通常選擇后二種方式結(jié)案，這種回避法律難題的做法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)

16、看并不值得提倡。（3）對(duì)法官辦案效果的評(píng)定，我們很難從正面制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，只能確定幾項(xiàng)負(fù)面的標(biāo)準(zhǔn)。具體包括當(dāng)事人訪(fǎng)纏訪(fǎng)、群體事件、矛盾激化情形及其他有損司法形象的惡性事件，此外，要注意，對(duì)出現(xiàn)上述情況時(shí)應(yīng)調(diào)查法官裁判與不良后果間的因果關(guān)系，只有當(dāng)法官主觀(guān)上存在故意或過(guò)失時(shí)，才計(jì)入考核。計(jì)算分?jǐn)?shù)方法如下：（1）工作實(shí)績(jī)滿(mǎn)分為40分；（2）每年年終在各審判庭分別計(jì)算出本庭的平均結(jié)案率、上訴率等各項(xiàng)指標(biāo)?；鶎臃ㄔ号沙龇ㄍブg具有較強(qiáng)的可比性，可將全部法庭合并計(jì)算；（3）平均指標(biāo)作為基準(zhǔn)分（即各項(xiàng)指標(biāo)的一半分值），個(gè)人辦案指標(biāo)如高于或低于平均值，則在此基礎(chǔ)上相應(yīng)地加減分。（4）其他工作成績(jī)依據(jù)是法官法

17、第30條規(guī)定的具體事項(xiàng)，作為附加分?jǐn)?shù)，每有一項(xiàng)行為增加2分。對(duì)于法官能否接受律師或當(dāng)事人的評(píng)價(jià)，一直是爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題是。一些學(xué)者認(rèn)為，凡是判決就有勝敗，有利益沖突的當(dāng)事人或律師的評(píng)估可能會(huì)不公正，而且，法官為社會(huì)提供的不是服務(wù)，不應(yīng)當(dāng)被服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)。贊同者則認(rèn)為，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞秸髟?xún)律師（當(dāng)事人）對(duì)法官的評(píng)價(jià)，不會(huì)影響法官的獨(dú)立性。(（） 法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究，蘇澤林主編，人民法院出版社2003年版，第87頁(yè)。)在尤其強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立的美國(guó)，近20年來(lái)，司法系統(tǒng)中悄然產(chǎn)生“回歸人群、服務(wù)社會(huì)”的傾向。美國(guó)康州法院對(duì)法官的評(píng)估制度就說(shuō)明了這一點(diǎn)。鑒于目前理論界對(duì)此尚無(wú)定論，也未有法院付諸實(shí)踐，為

18、謹(jǐn)慎起見(jiàn)，本文提出如下建議，上海法院系統(tǒng)可抽選35家法院進(jìn)行試點(diǎn)，在考核中融入此調(diào)查表成績(jī)。圖表五、律師（當(dāng)事人）調(diào)查表調(diào)查事項(xiàng)優(yōu)異良好一般較差駕馭庭審的能力聆聽(tīng)當(dāng)事人的意見(jiàn)對(duì)待當(dāng)事人的態(tài)度對(duì)待應(yīng)急事件的能力制作法律文書(shū)審判公正審判效率法庭禮儀圖表五中的調(diào)查事項(xiàng)，只側(cè)重于對(duì)法官工作能力和審判作風(fēng)的評(píng)價(jià)，而不問(wèn)案件裁判的結(jié)果和法官廉政問(wèn)題?？紤]到個(gè)別律師出于偏見(jiàn)可能會(huì)對(duì)法官過(guò)于挑剔，影響評(píng)估的公正性。我們要求律師調(diào)查表必須積累到一定數(shù)量才能進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，作為評(píng)估參考，僅僅只是參考，絕不能以該調(diào)查結(jié)果作為考核主要依據(jù)。（三）考核程序圖表六、法官考核程序表職業(yè)道德考核職業(yè)技能考核工作實(shí)績(jī)考核監(jiān)察室考評(píng)委員會(huì)下設(shè)專(zhuān)業(yè)考核組立案庭、審監(jiān)庭、研究室律師或當(dāng)事人調(diào)查表政治