美國排污許可證制度

1、美國排污許可證制度在實(shí)現(xiàn)企業(yè)守法證明方面的機(jī)制設(shè)計(jì)排污許可制度可以系統(tǒng)地整合對(duì)企業(yè)守法監(jiān)測、報(bào)告和守法證明的要求與方 法，為促進(jìn)企業(yè)自我報(bào)告守法狀況提供了支持。 美國排污許可證集合了對(duì)企業(yè)守 法的管理要求，明確了企業(yè)的信息報(bào)告責(zé)任，建立了一套針對(duì)企業(yè)排放信息的報(bào) 告、檢查和追責(zé)體系，從而保證了企業(yè)實(shí)際排放和環(huán)境管理信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確 性，為環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了一套可用于決策的排放源數(shù)據(jù)，也為企業(yè)守法證明提供了有力支撐。美國環(huán)保協(xié)會(huì)就美國排污許可制度在強(qiáng)化企業(yè)守法主體責(zé)任方面 的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，有關(guān)成果附后，供參考。排污企業(yè)是否守法通常可以通過兩種主要方式獲知： 一是企業(yè)在明確知曉自 己法

2、律義務(wù)的前提下，就守法狀態(tài)如實(shí)報(bào)告；二是無論企業(yè)是否知道自己的守法 義務(wù)，監(jiān)管者進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行實(shí)際檢查獲知。 美國傾向于采用前者，而我國采用的 是后者。第一種方式優(yōu)勢明顯。這種方式強(qiáng)調(diào)企業(yè)的守法主體責(zé)任， 增強(qiáng)企業(yè)的 法律意識(shí)和環(huán)境責(zé)任意識(shí)；在良好的制度設(shè)計(jì)下，這種方式可以提高報(bào)告信息的 全面性和準(zhǔn)確性。通過企業(yè)報(bào)告，可大大減少監(jiān)督的成本和責(zé)任。 但前提是企業(yè) 要誠信，要清楚自己的各項(xiàng)法律義務(wù)且有能力報(bào)告。 更為重要的是，要建立一套 明確的、一致的、被認(rèn)可的監(jiān)測方法和報(bào)告方法， 可以供企業(yè)對(duì)自身環(huán)境管理狀 況進(jìn)行評(píng)價(jià)。排污許可制度系統(tǒng)地整合了對(duì)企業(yè)守法監(jiān)測、 報(bào)告和守法證明的要 求與方法，為促進(jìn)

3、企業(yè)自我報(bào)告守法狀況提供了支持。美國許可證制度在強(qiáng)化企業(yè)守法主體責(zé)任方面有以下幾方面經(jīng)驗(yàn)：一、以許可證的形式明確守法義務(wù)和守法能力排污許可制度將對(duì)排放源的環(huán)境管理要求集成在一個(gè)許可證當(dāng)中，既便利了企業(yè)守法，也為執(zhí)法提供了依據(jù)。許可證的發(fā)放是以企業(yè)具備守法能力和自我守 法證明能力為前提的。企業(yè)守法證明義務(wù)主要由監(jiān)測記錄、 監(jiān)測報(bào)告、守法報(bào)告幾個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu) 成。這些義務(wù)事實(shí)上并不是許可證中規(guī)定的， 而是法律的一項(xiàng)獨(dú)立要求，只是許 可證將其變成可執(zhí)行的要求。清潔空氣法規(guī)定，監(jiān)管者要求企業(yè)，一次性、 周期性或者持續(xù)地建立和維護(hù)記錄， 提交報(bào)告，安裝、使用和維護(hù)監(jiān)測設(shè)備以及 使用審計(jì)程序或方法，運(yùn)用這

4、種方法和設(shè)備獲取樣本數(shù)據(jù)。 在污染源監(jiān)測不可行 時(shí)，應(yīng)保持控制設(shè)備參數(shù)、產(chǎn)值變量或其他間接數(shù)據(jù)記錄。提交守法證明以及其 他監(jiān)管者要求的必要信息。清潔空氣法規(guī)定，上述監(jiān)測和報(bào)告義務(wù)是許可證頒發(fā)的前提條件。許可 證管理機(jī)構(gòu)一美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）要建立許可項(xiàng)目，且許可項(xiàng)目要求中必須 包括監(jiān)測和報(bào)告。也就是說，只有包括監(jiān)測報(bào)告的許可證才是符合法定要求的許 可證。同時(shí)，這也是許可證中包括監(jiān)測和報(bào)告制度的法定依據(jù)。需要指出的是，清潔空氣法許可證部分中關(guān)于企業(yè)監(jiān)測報(bào)告的要求，只 是許可證的一項(xiàng)程序性要求。對(duì)企業(yè)的報(bào)告義務(wù)和報(bào)告內(nèi)容的實(shí)體性要求則分布 在不同的條款中。許可證是針對(duì)具體設(shè)備對(duì)應(yīng)的排放源發(fā)放的

5、， 由于排放源的性 質(zhì)和管控要求不同，許可證中關(guān)于報(bào)告事項(xiàng)的要求會(huì)有差別。止匕外，各州是許可 證的頒發(fā)者，其他州的污染管理要求也要載入許可證，報(bào)告事項(xiàng)也會(huì)有所差異。而對(duì)于申請建前許可證的企業(yè)來說， 需要提交的信息更多，而且這些信息的 監(jiān)測與報(bào)告規(guī)定都會(huì)被寫入運(yùn)營許可證。如要求某些污染源必須安裝達(dá)到特定報(bào) 告要求的連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)，保存連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)記錄及其啟動(dòng)、停止 和故障的記錄。有超量排放行為的，每季度必須提交關(guān)于超量排放的書面報(bào)告。 對(duì)于有害空氣污染物（HAPs）國家排放標(biāo)準(zhǔn)管控下的污染源，則有比常規(guī)污染 更復(fù)雜的報(bào)告要求。對(duì)于不達(dá)標(biāo)地區(qū)，需要防治嚴(yán)重惡化的污染物還需要在設(shè)施 建設(shè)

6、前對(duì)周圍的環(huán)境空氣進(jìn)行監(jiān)測。二、許可證細(xì)化守法監(jiān)測報(bào)告與證明能力許可證將法律中規(guī)定監(jiān)測、記錄保留、報(bào)告、守法證明和違法后果等一系列 企業(yè)守法證明的鏈條當(dāng)中的條款，針對(duì)特定企業(yè)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。是規(guī)定監(jiān)測與記錄保留要求。 許可證會(huì)列出監(jiān)測的數(shù)據(jù)要求與方法， 企業(yè)應(yīng)建立并維護(hù)一個(gè)文件，這個(gè)文件包括相關(guān)的監(jiān)測數(shù)據(jù)、圖表，或其它必要的基 礎(chǔ)資料，以證明其實(shí)際排放量。這些記錄需要保存一定的期限， 不同地方規(guī)定不 同，一般3至5年不等。二是規(guī)定報(bào)告規(guī)則。許可證會(huì)規(guī)定報(bào)送的對(duì)象和時(shí)間以及其它報(bào)告事項(xiàng)要 求。許可證會(huì)明確要求數(shù)據(jù)的報(bào)送期限，如按月、季、半年報(bào)送一次。除了常規(guī) 污染物的報(bào)告之外，此后的一些法規(guī)還可

7、新增一些報(bào)告事項(xiàng)， 并額外規(guī)定報(bào)告規(guī) 則。如溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告規(guī)則于 2009年9月22日發(fā)布，要求排放超過2.5萬噸 二氧化碳當(dāng)量的排放源進(jìn)行強(qiáng)制報(bào)告。對(duì)符合報(bào)告條件的設(shè)施，2010年4月1日要制定完成監(jiān)測計(jì)劃，每年 3月31日提交上一年度報(bào)告。除上述常規(guī)情況報(bào) 告外，許可證持有者應(yīng)在發(fā)現(xiàn)任何背離許可條件但未達(dá)到緊急事件標(biāo)準(zhǔn)的情況 下，向主管部門報(bào)告。三是規(guī)定年度守法報(bào)告。企業(yè)需提交守法證明/報(bào)告文件，并對(duì)文件真 實(shí)性負(fù)有法律責(zé)任。企業(yè)每年需要提交年度守法證明 /報(bào)告，報(bào)告需要企業(yè) 負(fù)責(zé)人簽署，并在證明文件中做出 敘述和信息都是真實(shí)、準(zhǔn)確和完整的”承諾聲 明。守法證明通常包括如下內(nèi)容：梳理許可

8、證中規(guī)定的相關(guān)要求，確定守法方法、 在報(bào)告期內(nèi)采用上述方法測定的守法狀態(tài)、以及其它任何許可證所要求的特定信 息。守法證明需要同時(shí)向當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理機(jī)構(gòu)和 EPA區(qū)域辦公室提供。四是企業(yè)有接受檢查的義務(wù)。企業(yè)報(bào)告需要接受執(zhí)法機(jī)構(gòu)檢查。執(zhí)法者有權(quán) 進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行檢查、監(jiān)測，這是清潔空氣法賦予監(jiān)管部門的權(quán)力?？蛇M(jìn)入、 可檢查也是許可證中規(guī)定的內(nèi)容。五是說明違法后果。對(duì)于違法行為可能受到的處罰，許可證中也會(huì)載明。企 業(yè)依法提交的報(bào)告具有法律效力，違法報(bào)告將面臨嚴(yán)重的法律后果。虛假報(bào)告是 一種嚴(yán)重違法行為，違法者除受到實(shí)體違法（虛假信息和報(bào)告企圖掩蓋的非法排 污行為）懲處之外，還要承擔(dān)同等嚴(yán)重的法律責(zé)任。例如

9、，清潔空氣法規(guī)定對(duì)于違法行為可進(jìn)行按日連續(xù)處罰，并且在一定條件下會(huì)追究相關(guān)責(zé)任人的刑事 責(zé)任。清潔空氣法對(duì)于故意制作虛假聲明、陳述或證明資料，忽略信息來源， 更改、隱藏、未能提交與維護(hù)守法證明材料的行為，將給予2年有期徒刑和/或罰金。如累犯或隨后被定罪則加倍處罰。三、區(qū)分違法報(bào)告與違法排放兩類違法行為美國對(duì)違法行為采取連續(xù)處罰，處罰可以往前追溯至違法的起始時(shí)間， 以及 往后可以證明的未來違法持續(xù)的日期。首先，區(qū)分兩類不同的違法行為。實(shí)體違法（如超標(biāo)排放）和程序違法（如 虛假報(bào)告）是兩類不同的違法行為，分別適用于不同處罰。在企業(yè)同時(shí)構(gòu)成實(shí)體 違法和程序違法的情況下，則分別追溯其違法的起始時(shí)間，分

10、別追究其法律責(zé)任， 互不影響。那么就有兩種違法情況，實(shí)體違法如實(shí)報(bào)告和實(shí)體違法虛假報(bào)告。 美 國法律中對(duì)程序違法規(guī)定了嚴(yán)厲懲處措施， 也就是從動(dòng)機(jī)上減少了以掩蓋實(shí)體違 法為目的而虛假報(bào)告的違法行為。同時(shí)為鼓勵(lì)對(duì)違法情況的自我報(bào)告，具體執(zhí)法 過程中，EPA設(shè)置了一些激勵(lì)政策。對(duì)于主動(dòng)報(bào)告屬于非強(qiáng)制性要求上報(bào)違法 行為的企業(yè)，給予全部或部分處罰減免。其次，處罰由執(zhí)法者舉證。違法起始時(shí)間的推定是從首個(gè) 可證明”的違法日 期（可往前追溯）起至企業(yè)可證明其未來能達(dá)到守法狀態(tài)的時(shí)間為止。因此，企 業(yè)上次報(bào)告行為的真實(shí)與否并不會(huì)成為追溯違法行為的依據(jù)。但因企業(yè)報(bào)告行為具有法律效力，如果企業(yè)報(bào)告的資料證明企業(yè)

11、違法，那么這種違法行為可被用于 執(zhí)法證明。雖然執(zhí)法者舉證，但企業(yè)也有質(zhì)證的權(quán)利。如污染源連續(xù)排放監(jiān)測數(shù) 據(jù)證明該違法行為不是連續(xù)的，則違法持續(xù)時(shí)間可進(jìn)行調(diào)整。這點(diǎn)在聯(lián)邦環(huán)保局 發(fā)布的處罰政策中有詳細(xì)規(guī)定。四、啟示與說明美國排污許可證集合了對(duì)企業(yè)守法的管理要求，細(xì)化了企業(yè)的信息報(bào)告責(zé) 任，建立了一套針對(duì)企業(yè)排放信息的報(bào)告、檢查和追責(zé)體系，從而保證了企業(yè)實(shí)際排放和環(huán)境管理信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，為環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了一套可用于決策的排放源數(shù)據(jù)。雖然對(duì)于企業(yè)守法證明義務(wù)的一系列規(guī)定是在法律中規(guī)定的，但是許可證將這些制度整合在對(duì)企業(yè)的統(tǒng)一要求中， 便利了企業(yè)的守法，為企業(yè) 守法證明提供了有力支撐。如果我國排污許可制度也試圖建立企