政府引導基金：發(fā)展歷程、運行機制及對隱性債務的影 響

1、目錄一、政府引導基金內涵：政府引導下的政策性基金 .二、發(fā)展歷程與現(xiàn)狀：從遍地開花到精耕細作.（一）政府引導基金的發(fā)展歷程 .（二）政府引導基金的現(xiàn)狀. HYPERLINK l _TOC_250008 三、政府引導基金運作：政府引導，市場化運作 1 HYPERLINK l _TOC_250007 （一）組織形式 1 HYPERLINK l _TOC_250006 （二）基金結構 1 HYPERLINK l _TOC_250005 （三）運作模式 1 HYPERLINK l _TOC_250004 四、與隱性債務的聯(lián)系：明股實債增加財政支出壓力 1 HYPERLINK l _TOC_250003

2、 五、引導基金的作用、問題與未來：重塑政府與市場的邊界 1 HYPERLINK l _TOC_250002 （一）政府引導基金的作用 1 HYPERLINK l _TOC_250001 （二）政府引導基金的問題 1 HYPERLINK l _TOC_250000 （三）政府引導基金的出路 1圖表目錄圖表 1： 有關政府引導基金重要政策一覽.圖表 2： 歷年政府引導基金設立規(guī)模 1圖表 3： 各級別引導基金目標規(guī)模與資金到位情況 1圖表 4： 平均單支引導基金規(guī)模 1圖表 5： 不同類別政府引導基金設立情況 1圖表 6： 2021 年一季度成立的部分政府引導基金 1圖表 7： 各省地方政府引導基

3、金已到位資金情況 1圖表 8： 山東省 PPP 發(fā)展基金運作模式 1圖表 9： 政府引導基金增加隱性債務規(guī)模測算 1圖表 10： 引導基金增加地方隱性債務 1圖表 11： 地方負債率相對中央快速攀升 1一、政府引導基金內涵：政府引導下的政策性基金政府引導基金是一種由政府發(fā)起設立、引導社會資本參與的政策性私募基金。政府引導基金只是一種習慣稱謂，尚無官方定義。2015 年 12 月，財政部在政府投資基金暫行管理辦法（下文稱財預 210 號文）中首次明確了政府投資基金的定義，即政府投資基金是指各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟

4、社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。2016 年 12 月，發(fā)改委在關于印發(fā)的通知中指出，政府出資產業(yè)投資基金是指有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權的股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。綜合多個政策文件可知，政府引導基金是一種政府發(fā)起的，吸收銀行、非銀金融機構及民間資本等社會資本共同設立，不完全以營利為目的，利用政府資金撬動社會資本，發(fā)揮政府資金的杠桿放大效應，引導資本投資方向，以達到招商引資、促進當地產業(yè)發(fā)展等目的。相較于市場化私募基金而言，引導基金在設立目的、資金來源、運作與管理、投資方向、利益與風險分配五方面具有顯著的特點：設立初衷政府引導基金不以營利為目的，成立初

5、衷在于促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持相關產業(yè)發(fā)展。相比于其他類型的投資，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產業(yè)轉型升級、基礎設施和公共服務等領域的投資具有風險大、周期長、流動性差等特點，社會資本并不愿意涉足這些領域。政府引導基金的設立，充分發(fā)揮了財政資金的杠杠效應與政府的引導作用，撬動社會資本投資到相關領域，達到改善相關產業(yè)融資環(huán)境、促進產業(yè)結構優(yōu)化升級的目的。資金來源政府引導基金中必須有政府出資，可以單獨出資或與社會資本合資。政府出資來自于財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金，并由財政部門根據本級政府授權或合同章程規(guī)定代行政府出資人職責。社會資本包括銀行、非銀機構以及民間資本等，目前以銀行、保

6、險資金為主?；疬\作引導基金按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行運作，政府一般不參與日常管理事務。財政部門僅指導投資基金建立科學的決策機制，確保投資基金政策性目標實現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務。引導基金的募資、投資、投后管理、清算、退出等均通過市場化方式運作。投資方向政府引導基金主要投向經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，目前有四大投資領域以及七類負面清單。財預 210 號文明確了四大重點領域：支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；支持中小企業(yè)發(fā)展；支持產業(yè)轉型升級和發(fā)展；支持基礎設施和公共服務領域。同時提出了七類負面清單，不得投資于以下業(yè)務：從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業(yè)務；投資二級

7、市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、評級 AAA 以下的企業(yè)債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃及其他金融衍生品；向任何第三方提供贊助、捐贈（經批準的公益性捐贈除外）；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；進行承擔無限連帶責任的對外投資；發(fā)行信托或集合理財產品募集資金以及其他國家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務。利益與風險分配政策明文規(guī)定出資方按照“利益共享、風險共擔”的原則進行收益處理和虧損分擔。歸屬于政府的投資收益和利息等，除明確約定繼續(xù)用于投資基金滾動使用外，應及時足額上繳國庫。基金投資的虧損由出資方共同承擔，政府應以出資額為限承擔有限責任。同時財預 210 號文明確規(guī)定，為了更

8、好發(fā)揮政府出資的引導作用，政府可適當讓利，但不得向其他出資人承諾資本金不受損失，不得承諾最低收益。但在實際操作中，為了吸引社會資本的進入，政府會承諾社會資本的固定收益，存在“明股實債”的現(xiàn)象，形成政府隱性債務。二、發(fā)展歷程與現(xiàn)狀：從遍地開花到精耕細作（一）政府引導基金的發(fā)展歷程自 2002 年我國第一支投資引導基金中關村創(chuàng)業(yè)引導基金設立至今，政府引導基金行業(yè)已近經歷了三個階段。1. 2002 年-2007 年，初步探索階段2002 年，中關村創(chuàng)業(yè)引導基金成立，成為我國第一支真正意義上的引導基金，此后政府引導基金開始進入摸爬滾打的初步探索階段。進入 20 世紀以來，解決中小企業(yè)特別是高新技術企業(yè)

9、融資難問題成為政府的重要任務之一，而直接補貼形式又對財政資金的消耗較大，所以政府引導基金應受到政府的青睞。但這一時期法律文件僅提出設立政府引導基金設想，但對基金的組織架構、風險控制、推出機制等尚未作出規(guī)定，對實際操作缺乏指導意義。2002 年 6 月，中小企業(yè)促進法提出國家設立中小企業(yè)發(fā)展基金，引導和帶動社會資金支持初創(chuàng)期中小企業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，確立了政府引導基金的法律基礎。 2005 年 11 月，發(fā)改委等十部委發(fā)布創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理辦法，明確國家和地方可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的發(fā)展。2007 年 7 月，財政部和科技部聯(lián)合制定了科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)

10、投資引導基金管理暫行辦法，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金專項用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。2. 2008 年-2016 年，規(guī)范發(fā)展階段這一階段有關政府引導基金的專門性規(guī)范陸續(xù)出臺，明確了引導基金的性質與宗旨、設立與資金來源、運作原則與方式、基金管理、監(jiān)督與指導、風險控制等，全方位規(guī)范引導基金的設立與運作。2008 年 10 月，發(fā)改委、財政部、商務部聯(lián)合制定了關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見，為各級地方政府設立引導基金明確了操作指引，并明確引導基金的性質由政府設立并按市場化方式運作的基金。在這一階段，政府引導基金受到越多越多的重視，經常出現(xiàn)在國務院常務會議的

11、議題中。2014 年5 月，李克強總理在國常會中提出，要成倍擴大中央財政新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)引導資金規(guī)模，加快設立國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，完善市場化運行長效機制，實現(xiàn)引導資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題。2015 年 1 月，國常會決定設立總規(guī)模 400億元的國家新興創(chuàng)業(yè)投資引導基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)升級。2015 年 9 月，會議又提出中央財政出資 150 億元發(fā)揮杠桿作用和乘數效應，建立總規(guī)模為 600 億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)。政府引導基金的聚焦領域也在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的基礎上不斷擴大，根據 2016 年 12 月發(fā)改委發(fā)布的政府出資產業(yè)

12、投資基金暫行辦法，引導基金應主要投資于非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態(tài)環(huán)境、區(qū)域發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等七大領域。隨著各項法規(guī)和指導意見的出臺、政府會議的開展，政府引導基金的設立在 2014年-2016 年呈現(xiàn)井噴狀態(tài)：根據私募通數據顯示，2014-2016 年新設基金數量分別為 95支、365 支、499 支，三年復合年增速達到 113.9%；目標規(guī)模分別為 3271 億元、16363億元、37308 億元，三年復合增速達到 368.8%。3. 2017 年至今，精耕細作階段隨著各級政府批準設立的政府引導基金的規(guī)模逐漸擴大，政策目標重復、資金閑置和碎片化等問題日益

13、突出，政策目標開始轉向加強對設立基金或注資的預算約束、提高財政出資效益上。2019 年 5 月，國務院公布的政府投資條例中提出，國家加強對政府投資資金的預算約束，政府及其有關部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資基金。 2020 年 2 月，財政部在關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知中再次明確強化政府預算對財政出資的約束，對財政出資設立基金或注資須嚴格審核，納入年度預算管理，報本級人大或其常委會批準，同時禁止通過政府投資基金變相舉債，地方政府債券資金也不得用于基金設立或注資。同時，受資管新規(guī)落地的影響，結構化方式撬動銀行資金受到限制，政府引導基金中的社會資本缺位，募資難問題制約引導基

14、金的發(fā)展壯大。政府引導基金在設立階段經歷“遍地開花”的大規(guī)模增長后，在投資階段面臨著 “政策性與市場化”的矛盾引起的投資步伐緩慢、財政資金利用率低下等問題，近年來很多政府引導基金修訂管理辦法，在出資比例、準入門檻與注冊地要求、激勵與返利政策、績效評價體系等方面做出了修訂，向精細化投資方向邁進。2017 年以后，新設政府引導基金的數量及目標規(guī)模逐年回落。2017 年-2020 年，新設基金數目分別為 265 支、160 支、128 支、102 支，年復合增速為-32.8%，目標規(guī)模分別為 26485 億元、13700 億元、9446 億元、5164 億元，年復合增速僅為-39.0%。發(fā)布時間發(fā)布

15、機構發(fā)布文件/會議主要內容2002-06-29全國人民大會常務委員會中華人民共和國中小企業(yè)促進法國家設立中小企業(yè)發(fā)展基金。國家中小企業(yè)發(fā)展基金應當遵循政策性導向和市場化運作原則，主要用于引導和帶動社會資金支持初創(chuàng)期中小企業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。2005-11-15發(fā)改委、科技部、財政部等創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法（發(fā)展改革委等十部委令2005第 39號）國家與地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設立 與發(fā)展。2006-02-09國務院國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要探索以政府財政資金為引導，政策性金融、商業(yè)性金融資金投入為主的方式，采取積極措施，促進更多資本

16、進入創(chuàng)業(yè)風險投資市場。2007-07-06財政部、科技部科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法（財企2007 128 號）科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金（以下簡稱引導基金）專項用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。2008-10-18發(fā)展改革委、財政部、商務部關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策 性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務2010-12-09財政部、科技部科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基引導基金股權投資收入上繳中央國庫，納入中央一般圖表1：有關政府引導基金重

17、要政策一覽金股權投資收入收繳暫行辦法（財企2010361 號)預算管理，列政府收支分類科目103 類“非稅收入” 06 款“國有資本經營收入”下一般預算收入相關科目。2011-07-07財政部國家科技成果轉化引導基金管理暫行辦法（財教2011289 號）為貫徹落實國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要加速推動科技成果轉化與應用，引導社會力量和地方政府加大科技成果轉化投入，中央財政設立國家科技成果轉化引導基金（以下簡稱轉化基金）。2014-05-13發(fā)改委關于進一步做好支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展相關工作的通知（發(fā)改辦財金20141044 號）繼續(xù)加大國家新興產業(yè)創(chuàng)投計劃實施力度。鼓勵新興產業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)

18、投資企業(yè)進一步加大對 戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高技術產業(yè)領域中小企業(yè)的投資 力度。2014-05-21國務院國務院常務會議會議決定，成倍擴大中央財政新興產業(yè)創(chuàng)投引導資金規(guī)模，加快設立國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，完善市場化運行長效機制，實現(xiàn)引導資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題。2014-08-08科技部、財政部國家科技成果轉化引導基金設立創(chuàng)業(yè)投資子基金管理暫行辦法(國科發(fā)財2014229 號）引導基金對子基金的參股比例為子基金總額的20%-30%，且始終不作為第一大股東或最大出資人。2014-11-16國務院國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)201460

19、號）鼓勵發(fā)展支持重點領域建設的投資基金。大力發(fā)展股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設立主要投資于公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)等領域的產業(yè)投資基金。2015-01-14國務院國務院常務會議會議決定，設立總規(guī)模 400 億元的國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)升級。2015-09-01國務院國務院常務會議會議提出，中央財政出資 150 億元發(fā)揮杠桿作用和乘數效應，吸引民營和國有企業(yè)、金融機構、地方政府等共同參與，建立總規(guī)模為 600 億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)。2015-11-12財政

20、部關于印發(fā)的通知（財預2015 210 號）投資基金各出資方應當按照“利益共享、風險共擔”的原則，明確約定收益處理和虧損負擔方式。對于歸屬政府的投資收益和利息等，除明確約定繼續(xù)用于投資基金滾動使用外，應按照財政國庫管理制度有關規(guī)定及時足額上繳國庫。投資基金的虧損應由出資方共同承擔，政府應以出資額為限承擔有限責任。為更好地發(fā)揮政府出資的引導作用，政府可適當讓 利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。2015-12-04科技部、 財政部關于印發(fā)的通知（國科發(fā)資2015 417 號）貸款風險補償是指轉化基金對合作銀行發(fā)放用于轉化國家科技成果轉化項目庫中科技成果的貸款給予一定的風

21、險補償。，2015-12-25財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業(yè)發(fā)展的指導意見（財建20151062 號）使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府引導作用。協(xié)調好財政資金杠桿放大作用和多種所有制資本相互促進作用，加強頂層設計，堅持市場化運作，規(guī)范有序推進，推動解決產業(yè)重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的資金、市場、技術等瓶頸制約。2016-07-18中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見（中發(fā)201618 號）根據發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基礎設施建設基金、公共服務發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應。2016-09-20國務院關于促進

22、創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201653號）發(fā)揮政府資金的引導作用。充分發(fā)揮政府設立的創(chuàng)業(yè)投資引導基金作用，加強規(guī)范管理，加大力度培育新的經濟增長點，促進就業(yè)增長。充分發(fā)揮國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金、國家科技成果轉化引導基金等已設立基金的作用。2016-12-30發(fā)改委關于印發(fā)的通知（發(fā)改財金規(guī)20162800 號）政府出資產業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權的股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資 基金。2017-04-27國務院關于轉發(fā)的通知（國辦發(fā)201738 號）采取市場化方式推動設立國有企業(yè)結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資

23、引導基金等相關投資基金。2019-05-05國務院政府投資條例國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。2020-02-24財政部關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知（財預20207 號）一、強化政府預算對財政出資的約束。對財政出資設立基金或注資須嚴格審核，納入年度預算管理，報本級人大或其常委會批準；數額較大的，應根據基金投資進度分年安排。五、禁止通過政府投資基金變相舉債。嚴格遵守黨中央、國務院關于地方政府債務管理的各項規(guī)定，不得通過基金以任何方式變相舉債。地方政府債券資金不得用于基金設立或注資。資料來源：中央人民政府網站、財政部官網、發(fā)

24、改委官網、（二）政府引導基金的現(xiàn)狀整體上，引導基金設立節(jié)奏有所放緩，資金到位率逐年提升自 2017 年開始，新設立引導基金的數量與規(guī)模逐年遞減，但存量規(guī)模不容小覷。截至 2021 年第一季度，國內共設立 1877 支政府引導基金，目標規(guī)模 11.59 萬億，已到位資金規(guī)模 5.69 萬億，資金到位率約 48.98%。2021 年一季引導基金設立規(guī)模繼續(xù)放緩，但資金到位率提升。2021 年第一季度新設引導基金 26 支，同比下降 7.69%；基金目標規(guī)模 540.5 億，同比下降 50.9%；已到位規(guī)模 441.0 億元，同比下降 2.82%；資金到位率約為 81.6%，同比增長 31.9 個百

25、分點。 圖表2：歷年政府引導基金設立規(guī)模目標規(guī)模（億元）已到位規(guī)模（億元）基金數量（支，右軸）37,30826,48516,36313,7009,4463,2705,16413587565136254140,00035,00030,00025,00020,00015,00010,0005,0000 資料來源：私募通、6005004003002001000區(qū)縣級、地級市政府引導基金設立數量逐步增加截至 2021 年第一季度，我國政府引導基金數量仍以地級市、區(qū)縣級居多，但地級市、區(qū)縣級單支引導金規(guī)模較小。國家級、省級、地市級、區(qū)縣級政府引導基金數量分別為 38 支、403 支、866 支和 570

26、 支，但基金總規(guī)模上看以省級、地市級居多，國家級、省級、地市級、區(qū)縣級政府引導基金目標基金規(guī)模分別 2.67 萬億、4.05 萬億、3.40 萬億和 1.48 萬億，已到位資金規(guī)模分別為 2.67 萬億、4.05 萬億、3.40 萬億和 1.48 萬億。從平均規(guī)模來看，單支引導基金目標規(guī)模與級別呈現(xiàn)正相關關系，平均依次為 720.7 億、105.2 億、41.8 億和 27.5 億。2021 年第一季度新設立的 26 支基金中，區(qū)縣級引導基金設立數量最多，國家級、省級、地市級、區(qū)縣級基金數量依次為 0 支、6 支、8 支、12 支，目標規(guī)模占比依次為 0%、29.05%、46.52%、24.4

27、4%。 圖表3：各級別引導基金目標規(guī)模與資金到位情況 圖表4：平均單支引導基金規(guī)模50,00040,00030,00020,00010,0000國家級省級地市級區(qū)縣級1000目標規(guī)模（億元）基金數量（支）40,492已到位規(guī)模（億元）33,95526,66717,61016,309,82514,7717,187158006004002000國家級省級 地市級區(qū)縣級平均單支基金目標規(guī)模（億元）70210039260200400600800資料來源：私募通、資料來源：私募通、政府引導基金以產業(yè)基金為主，著力發(fā)展新興產業(yè)、醫(yī)療、生態(tài)等方向目前政府引導基金主要包括產業(yè)基金、創(chuàng)投基金和 PPP 基金三大

28、類別，以產業(yè)基金為主導。截至 2021 年第一季度，政府引導基金以產業(yè)基金為主導，基金數量高達 1157支，目標規(guī)模和已到位資金規(guī)模分別為 7.87 萬億和 3.81 萬億，分別占總體的 67.9%和66.9%；創(chuàng)投基金設立熱度較低，基金數量有 525 支，目標規(guī)模和已到位資金規(guī)模僅有0.92 萬億和 0.65 萬億；PPP 基金數量較小，僅有 195 支，但目標規(guī)模和已到位資金規(guī)模分別達到 2.79 萬億和 1.24 萬億。2021 年第一季度，政府引導基金新設立 23 支產業(yè)基金、1 支創(chuàng)投基金和 2 支PPP基金。從扶持方向來看，新設立基金多數投向智能制造、新能源、醫(yī)藥康養(yǎng)、文化旅游等方

29、向，助力區(qū)域產業(yè)結構升級，響應國家“碳中和”等相關政策。創(chuàng)投基金為蘇州天使投資引導基金，目標規(guī)模 60 億，重點投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)。 圖表5：不同類別政府引導基金設立情況產業(yè)基金創(chuàng)投基金PPP9,15527,90712,3836,48738,06178,742外環(huán)-目標規(guī)模 內環(huán)-已到位規(guī)模資料來源：私募通、圖表6：2021 年一季度成立的部分政府引導基金基金名稱企業(yè)性質注冊地基金級別基金類別目標規(guī)模（億元）已到位資金（億元）投資領域京津冀協(xié)同發(fā)展產業(yè)投資基金有限合伙天津省級產業(yè)基金10041.5高端制造業(yè)、城鄉(xiāng)基礎設施、城市軌道交通、區(qū)域提質升級蘇州天使投資引導基金有限合伙蘇州地級

30、市創(chuàng)投基金6060.1種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)南京浦口智思集成電路產業(yè)基金合伙企業(yè)有限合伙南京區(qū)縣市產業(yè)基金30.310.1集成電路浮梁韋希大數據產業(yè)投資基金（青島）中心有限合伙青島區(qū)縣級產業(yè)基金155大數據及相關領域重慶市南川新興產業(yè)股權投資基金合伙企業(yè)有限合伙重慶區(qū)縣級產業(yè)基金1010智能制造、新材料、新能源、醫(yī)藥康養(yǎng)、文化旅游甘肅省蘭州新區(qū)產業(yè)投資基金合伙企業(yè)有限合伙蘭州區(qū)縣級產業(yè)基金99-和生銅陵經開區(qū)產業(yè)發(fā)展基金有限合伙銅陵區(qū)縣級產業(yè)基金66銅陵經開區(qū)及全國范圍內優(yōu)質的非上市企業(yè)股權投資、上市公司定增等海南旅游文化體育產業(yè)投資基金合伙企業(yè)有限合伙三亞省級產業(yè)基金55海南省內旅游、文化

31、、體育產業(yè)阜陽市潁泉區(qū)穎智產業(yè)引導基金合伙企業(yè)有限合伙阜陽區(qū)縣級產業(yè)基金33主要用于工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)、科技等產業(yè)的直接投資和領域內企業(yè)的股權投資資料來源：私募通、江蘇、浙江、廣東等地引導基金數量居全國前列，北京引導基金規(guī)模遙遙領先截至 2021 年第一季度，江蘇、浙江、廣東政府引導基金數量位于全國前列，分別為 212 支、163 支和 160 支。北京、廣東、江蘇政府引導基金已到位規(guī)模居于全國前列，分別為 17151 億元、6582 億元和 3620 億元，其中由于北京設立了許多國家級政府基金，雖然基金數量僅有 90 支，但總規(guī)模遙遙領先于其他省份。2021 年第一季度，江蘇、山東兩地的政府

32、引導基金已到位資金規(guī)模及設立數量均居于全國前列，已到位資金規(guī)模分別為 160 億元、130 億元，設立數量分別為 6 支和 4 支。 圖表7：各省地方政府引導基金已到位資金情況已到位規(guī)模（億元）基金數量（支）250200150100500江蘇浙江 廣東 山東 安徽 北京 四川 湖北 江西 河南 福建 河北 陜西 貴州 湖南 山西 內蒙古上海 廣西 重慶 云南 甘肅 黑龍江新疆 天津 遼寧 吉林 青海 海南 寧夏 西藏05000100001500020000資料來源：私募通、三、政府引導基金運作：政府引導，市場化運作（一）組織形式根據 310 號文的規(guī)定，設立政府投資基金，可采用公司制、有限合作

33、制和契約制等不同組織形式，目前我國政府引導基金以有限合作制為主。有限合作制有限合伙制是我國政府引導基金最為常見的組織形式，由普通合作人（GP）和有限合伙人（LP）組成。普通合伙人通常是資深的基金管理人，負責基金的日常管理事務，出資很少，一般僅為 1%，但對合伙企業(yè)的債務承擔無限連帶責任。有限合作人主要是機構投資者，是投資基金的主要提供者，不參與日常管理事務，以其認繳的出資額為限對合作企業(yè)債務承擔責任，依法享有合伙企業(yè)財產權，對基金運作有一定監(jiān)督權。公司制公司制基金是依據公司法成立的法人實體，通過募集股份籌集資金進行投資?；鸸居伤泄蓶|選舉董事會，由董事會組建或聘請第三方基金管理公司，負責管

34、理基金的日常事務。契約制契約制基金即信托基金，是指依據信托協(xié)議，通過發(fā)行受益憑證而組建的基金。這類基金由基金管理人、基金托管人和基金投資人三方共同訂立一個信托投資契約?；鸸芾砣耸腔鸬陌l(fā)起人，通過發(fā)行受益憑證將資金籌集起來組成信托財產，并根據信托契約進行投資；基金保管人依據信托契約負責保管信托財產；基金投資人即受益憑證的持有人，根據信托契約分享投資成果。（二）基金結構運作結構以母子基金雙層架構為主政府引導基金的運作結構主要包含母基金單層架構、母子基金雙層架構兩種。母基金單層架構是指由母基金直接投資于目標項目。母子基金雙層架構中，子基金由母基金全額或部分出資設立，這種模式充分撬動各層資金杠桿，

35、最受市場歡迎。以山東省 PPP發(fā)展基金為例，該基金作為母基金，既可以參股方式支持設立市場化運作的子基金，有專業(yè)投資機構對 PPP 項目以股權、債券或股權債權組合等方式進行投資；也可由山東金投作為主發(fā)起人設立子基金，對納入省際推廣或示范的重點PPP 項目進行直接投資。權益結構優(yōu)先劣后兩級結構容易產生政府隱性債務風險引導基金權益結構由平層結構和多層結構兩種。平層結構即所有投資人的收益分配順序一致，多層結構即不同級別的投資人享有不同的分配順序、分配方案，最常見的是優(yōu)先劣后兩級結構。為了吸引社會投資者，優(yōu)先級分額一般由銀行、非銀金融機構認購，國企或政府指定主體認購劣后級，為優(yōu)先級資金墊底。例如山東省

36、PPP 發(fā)展基金，由政府引導基金、基金管理機構等主發(fā)起人出資作為劣后級，其他社會出資人作為優(yōu)先級。子基金所得收益，首先用于分配與優(yōu)先級出資人約定的固定收益；基金收益超過優(yōu)先級出資人固定收益的剩余部分，在基金管理機構和其他劣后級出資人之間按 20%：80%的比例進行分配。 圖表8：山東省 PPP 發(fā)展基金運作模式資料來源：山東省財政廳、 （三）運作模式目前政府引導基金的運作模式有參股、跟進投資及融資擔保三種。參股引導基金主要通過參股方式，吸引社會資本共同發(fā)起設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在這種模式下，引導基金作為母基金向子基金或具體企業(yè)或項目進行股權投資，不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。這種方

37、式通過發(fā)起設立創(chuàng)業(yè)投資基金引導民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。跟進投資跟進投資是指其他產業(yè)投資基金投資早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)或政府重點扶持產業(yè)領域創(chuàng)業(yè)企業(yè)時，政府投資基金可按適當比例向該目標企業(yè)投資。政府投資基金投資形成的股權與共同投資機構享有同等權益，并委托共同投資的創(chuàng)投機構進行管理，按投資收益一定比例向投資機構支付管理費和效益獎勵。融資擔保融資擔保模式，是指引導基金對歷史信用記錄良好的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供信用擔保，提高其債券融資能力。在這種模式下，政府引導基金并不直接出資，并不增加額外的財政負擔。2018 年 3 月，國常會決定由中央財政及有意愿的金融機構發(fā)起設立國家融資擔保基金

38、，采取股權投資的形式支持各省區(qū)市開展融資擔保業(yè)務。四、與隱性債務的聯(lián)系：明股實債增加財政支出壓力優(yōu)先劣后的權益分層結構容易產生明股實債的現(xiàn)象，增加地方政府隱性債務。在實際操作中，銀行作為政府引導基金的重要社會資本來源，風險偏好較低，一般認購優(yōu)先級LP 分額，由政府指定的平臺公司或國企認購劣后級 LP 份額。為了吸引銀行資金進入，基金合伙協(xié)議中會規(guī)定基金年度收益不足以支付固定收益的由財政資金補足，或者簽訂回購協(xié)議，劣后級 LP 按照可覆蓋本金和固定收益的約定價格回購優(yōu)先級基金份額 。這種方式下銀行等社會資本以明股實債的方式參與政府引導基金，政府對銀行等金融機構存在隱性擔保，增加了地方政府的隱性債

39、務?？紤]政府引導基金后，地方政府負債率或增加 1.94.5 個百分點達到 37.9%40.5%左右。引導基金的出資人分為政府出資人和社會資本兩部分，政府出資人包括政府財政、下一級政府財政以及地方城投融資平臺等，一般出資占基金總規(guī)模的 10%-30%，為了更好發(fā)揮財政資金的杠桿作用，更多集中在 10%，例如山東省 PPP 發(fā)展基金政府出資人占 10%，天津引導基金要求政府出資不得超過 10%等；社會資本包括銀行、保險、信托等金融機構以及民間資本，出資占基金總規(guī)模的 70%-90%。城投融資平臺的債務在城投債中考慮了，為了避免重復計算，此處僅考慮社會資本對政府債務的影響。此處做出六種假設：對于政府

40、出資規(guī)模，考慮 10%和 30%兩種極端情形，對于社會資本出資部分，考慮政府擔保比例分別為 50%、70%和 90%三種情形。在假設一下，政府引導基金增加隱性債務最多，為 4.54 萬億，地方政府負債率達到 40.4%；在假設六下，增加隱性最少為 1.96 萬億，地方政府負債率達到 37.9%。地方政府負債率在 2013 年后進入高斜率增長，城投融資平臺、政府引導基金等隱性債務是重要的貢獻項。2010 年以來，中央負債率一直保持在 16%左右，2020 年由于疫情原因增加到 20%，一直處于相對可控區(qū)間；但地方政府負債率從 3.2%快速攀升至 40.5%，增加 37.2 個百分點。在地方政府債

41、務中，以地方債的形式存在的顯性債務由于納入財政預算體系，風險相對可控，但以城投平臺、政府引導基金等形式存在的隱性債務，由于規(guī)模大、信息不透明，潛在的風險更大，也是防范化解隱性債務風險工作的重點關注領域。指標名稱政府引導基金（假設出資 10%）政府引導基金（假設出資 30%）假設一：隱含擔保占比 90%假設二：隱含擔保占比 70%假設三：隱含擔保占比 50%假設四：隱含擔保占比 90%假設五：隱含擔保占比 70%假設六：隱含擔保占比 50%增加隱性債務（萬億）增加負債率（%）增加隱性債務（萬億）增加負債率（%）增加隱性債務（萬億）增加負債率（%）增加隱性債務（萬億）增加負債率（%）增加隱性債務（

42、萬億）增加負債率（%）增加隱性債務（萬億）增加負債率（%）20100.050.130.040.100.030.070.040.100.030.080.020.0620110.100.210.080.160.060.120.080.160.060.130.040.0920120.130.230.100.180.070.130.100.180.080.140.050.1020130.150.250.120.190.080.140.120.190.090.150.060.1120140.310.470.240.370.170.260.240.370.180.290.130.2020151.031.4

43、90.801.160.570.830.801.160.620.900.440.6420162.523.381.962.631.401.881.962.631.522.041.091.4620173.253.912.533.041.812.172.533.041.972.361.411.6920183.704.022.873.132.052.232.873.132.242.431.601.7420194.224.273.283.322.342.373.283.322.552.581.821.8520204.544.473.533.482.522.483.533.482.752.701.961.9

44、3圖表9：政府引導基金增加隱性債務規(guī)模測算資料來源：私募通、中央負債率（%）地方負債率（假設一，%） 地方負債率（假設六，%） 圖表10：引導基金增加地方隱性債務 圖表11：地方負債率相對中央快速攀升地方債（萬億）城投債（萬億）政府引導基金（假設一，萬億）45454035302520151050 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020資料來源：wind、私募通、40353025201510502010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020資料來源：wind、私募通

45、、注：中央負債率=國債/GDP地方負債率=（地方債+城投債+政府引導基金負債）/GDP五、引導基金的作用、問題與未來：重塑政府與市場的邊界（一）政府引導基金的作用優(yōu)化社會資本配置由于資本的先天逐利性，市場機制配置資源過程中，容易造成在部分領域的投融資市場失靈。政府引導基金通過政策的引導示范效應，吸引、撬動社會資本，再通過市場化的手段把社會資本配置到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產業(yè)轉型和發(fā)展等外部性較高的領域，達到優(yōu)化社會資本配置的目的。發(fā)揮財政資金的杠桿效應傳統(tǒng)促進產業(yè)結構轉型升級、中小企業(yè)發(fā)展采用直接財政補貼、稅收優(yōu)惠等措施，這種方式對于財政資金消耗較大，能夠發(fā)揮的作用有限。而引導基金模式利用政

46、府信用背書，以較少的財政資金，吸引幾倍到幾十倍的社會資本參與到風險投資中，更好地發(fā)揮財政資金的杠桿效應。提高財政資金和社會資金的使用效率對于財政資金而言，政府引導基金不僅要求收回成本，還會取得投資收益，實現(xiàn)了財政資金分配管理從直接到間接、從分散到集中、從無償到有償的轉變，極大地提高了財政資金的使用效益。對于社會資金而言，政府引導基金以政府信用作保為所投企業(yè)、行業(yè)增信，為社會資本提供投資指引，有助于解決銀行等金融機構資金沉淀的問題。協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級政府引導基金通過向融資困難、經濟發(fā)展落后地區(qū)傾斜，可以縮小區(qū)域間經濟發(fā)展的差距，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展；通過定向投資于新型戰(zhàn)略性產

47、業(yè)、高新技術產業(yè)，促進這些產業(yè)的發(fā)展和成熟，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。（二）政府引導基金的問題政府引導基金的政策屬性決定其與一般私募基金存在較大的區(qū)別，既要改善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產業(yè)轉型升級等傳統(tǒng)融資困難企業(yè)的融資環(huán)境，又要按照市場原則運行實現(xiàn)一定的收益，這二者之間天然存在政策導向與市場化運行之間的矛盾，導致其在募資、投資、績效評價等三個方面面臨困境。引導基金要想突破現(xiàn)有的困境，必須首先明確政府與市場的邊界，將政策重心放在創(chuàng)造良好營商環(huán)境、簡化審批流程、完善配套資源等服務性工作中，將具體投資管理工作放權給市場。募資困境：前期隱性擔保問題遺留，資管新規(guī)后社會資本缺位政府引導基金中社會資本的主要出資人為銀行、保險等金融機構，募資對象較為單一。前期本著不與市場爭利、吸引社會資本進入的理念，政府引導基金通過直接讓利和優(yōu)先回購來滿足銀行、保險等金融機構的風險收益需求。這種地方政府直接背書，對未來的基金股份回購資金來源做出連帶擔保的承諾，增加了地方的隱性債務。2018 年4 月，資管新規(guī)要求去通