當前金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及政策建議

1、當前金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及政策建議2015 年以來， 國內外金融市場波動加劇，國內股市巨幅波動、匯市動蕩、銀行壞賬激增、以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融風險不斷積聚，系統(tǒng)性金融風險大幅度上升，由此暴露出當前的金融監(jiān)管構架以及不適應國際金融環(huán)境和國內金融業(yè)態(tài)變化的新形勢，難以實現(xiàn)風險監(jiān)管全覆蓋，嚴重影響金融市場配置資源的“決定性”作用。當前金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)近年來，我國金融市場的發(fā)展速度明顯加快，市場化、創(chuàng)新化、網(wǎng)絡化、數(shù)字化、國際化程度不斷提高，對當前的金融監(jiān)管體制提出眾多挑戰(zhàn)。金融市場化進程不斷深化，對部門分割的監(jiān)管體制提出挑戰(zhàn)。當前，隨著我國金融機構、資本市場的市場化改革不斷深入， 尤其是利率市場

2、化進程加快、匯率彈性進一步擴大，金融市場更加開放，資本項目逐步開放，互聯(lián)網(wǎng)金融興起，金融市場競爭加?。唤鹑谑袌雠c實體經(jīng)濟之間的聯(lián)動和傳導效應不斷增強，金融體系的順周期波動和跨市場風險傳播效應顯著加大，這對現(xiàn)行各管一方的部門分割監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。金融混業(yè)化經(jīng)營趨勢不斷加強，對分業(yè)監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。 隨著金融創(chuàng)新產(chǎn)品逐步豐富，影子銀行迅速崛起，理財、基金、投資，進入資產(chǎn)管理時代，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)金融機構之間相互滲透和交叉的趨勢不斷增強，金融控股公司（集團）介入多種業(yè)務領域；股市、債市、匯市、期貨等不同市場之間的聯(lián)動性在顯著增強，金融風險的復雜程度日益提高，目前的分業(yè)監(jiān)管模式日益顯露出監(jiān)管

3、空白、滯后和失靈的問題，已不適應現(xiàn)代金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展需要。金融創(chuàng)新層出不窮，對機構為主的監(jiān)管方式提出挑戰(zhàn)。當前，中國金融市場基于互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、云計算以及大數(shù)據(jù)處理等科技進步所推動的金融創(chuàng)新層出不窮， “互聯(lián)網(wǎng) +金融”出現(xiàn)越來越多跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨市場的快速擴張，跨市場金融產(chǎn)品以傳統(tǒng)或互聯(lián)網(wǎng)金融形式迅速發(fā)展，極大地促進了金融混業(yè)經(jīng)營?；ヂ?lián)網(wǎng)金融和影子銀行等金融創(chuàng)新加強了金融業(yè)各個子行業(yè)的風險傳導和交叉，現(xiàn)行以機構為對象的監(jiān)管方式和監(jiān)管協(xié)調能力已經(jīng)跟不上金融創(chuàng)新的快速發(fā)展。金融網(wǎng)絡化、信息化、 數(shù)字化發(fā)展，對傳統(tǒng)的監(jiān)管手段、監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術的快速發(fā)展，使各金融

4、市場之間和不同金融業(yè)態(tài)之間的關聯(lián)性更加緊密，呈現(xiàn)更加復雜的網(wǎng)絡特征和聯(lián)動關系。金融業(yè)務的交叉運行、金融信息在不同市場間的快速傳遞，使得金融交易對信息透明度的要求大大提高，受制于監(jiān)管機構分設等因素，金融業(yè)綜合統(tǒng)計、信息共享和大數(shù)據(jù)建設滯后，導致金融監(jiān) 管缺乏對全面數(shù)據(jù)的支持和對大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段的運用。金融國際化的強化，對監(jiān)管協(xié)調與合作提出挑戰(zhàn)。隨著中國金融體系開放程度日益加大，匯率市場化改革不斷推進，資本項目逐步開放；人民幣加入SDR，離岸人民幣市場快速發(fā)展，人民幣國際化進程穩(wěn)步推進，作為全球金融市場的一部分，中國金融市場的外溢效應，以及與國際金融市場的聯(lián)動效應加強。特別是自貿區(qū)賬戶促進跨境資金池

5、管理和資金進場的自由度加大，跨境資本雙向流動加大，在岸和離岸人民幣的聯(lián)動性增強，導致人民幣匯率市場的巨幅波動，不僅對我國經(jīng)濟金融平穩(wěn)運行產(chǎn)生的沖擊和影響，而且對國際金融市場造成影響。因此要求加強國際監(jiān)管合作，對跨境資本流動進行宏觀審慎監(jiān)管。當前分業(yè)監(jiān)管模式存在的主要問題監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利等問題突出。當前，影子銀行、傘形信托、各類地方性資產(chǎn)交易平臺、以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融，作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，跨越了銀行、證券、信托、基金、保險等多個領域，并不斷突破監(jiān)管邊界，屬于三不管地帶，造成監(jiān)管空白、監(jiān)管漏洞很大。另一方面，有些交叉性影子銀行產(chǎn)品同時歸屬于多個監(jiān)管當局，造成重復監(jiān)管問題。此外，不

6、同業(yè)務的監(jiān)管標準不一、強度不同也會促使市場主體采取套利行為。監(jiān)管割據(jù)，難以協(xié)調。當前的分業(yè)監(jiān)管體制下，首先各監(jiān)管機構目標各異，部門法律法規(guī)分散，信息溝通協(xié)調不暢，缺乏達成一致行動的決策和執(zhí)行機制，不利于建立宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相統(tǒng)一；其次，分業(yè)監(jiān)管導致“地盤意識” ，銀、證、保監(jiān)管部門各管一攤，不希望別人插手自己的監(jiān)管對象，也不希望自己的監(jiān)管對象介入其他領域發(fā)展，導致很多有利于提升金融體系效率的創(chuàng)新難以推進。第三，三會以各自行業(yè)的改革發(fā)展為己任，傾向于做大行業(yè)（機構和市場）規(guī)模，做高市場（價格）指數(shù)，直接推升社會融資規(guī)模和資產(chǎn)價格泡沫，實際充當了行業(yè)的保護者。因此跨界的監(jiān)管協(xié)調成為難題。

7、宏觀審慎監(jiān)管缺位。首先，宏觀調控的有效性有賴于審慎監(jiān)管工具配合。當前貨幣政策與審慎監(jiān)管分離，宏觀審慎政策框架與金融監(jiān)管缺乏政策協(xié)同性。各金融監(jiān)管部門存在越界實施宏觀調控的沖動，與中央銀行缺乏溝通，容易形成政策疊加或政策背離，影響金融調控效果，導致金融部門缺乏對系統(tǒng)性風險的整體評估、協(xié)調與有效應對。中央銀行雖然負責金融穩(wěn)定，卻缺乏相應的監(jiān)管信息、監(jiān)管手段和有效的宏觀審慎政策工具，呈現(xiàn)典型的“順周期”監(jiān)管，未能有效實施“逆周期”的宏觀審慎管理的性，無法有效平準金融市場波動。其次，基于權力與責任對等的激勵兼容原則，當前監(jiān)管與救助職能分離將導致金融監(jiān)管和救助過程中存在嚴重的道德風險和軟預算約束。一方面

8、，中央銀行作為“最后貸款人”承擔金融機構最后救助的無限風險，卻沒有相應的監(jiān)管權力，從而挫傷央行的系統(tǒng)性風險應對和危機救助能力；另一方面，基于央行無限救助又會鼓勵監(jiān)管部門放寬監(jiān)管標準，催發(fā)通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫，造成金融體系更嚴重的道德風險。金融消費者保護缺位。由于三會既承擔了“發(fā)展”金融事業(yè)的責任，又承擔了微觀審慎監(jiān)管與金融消費者保護責任，本身就存在利益沖突，不可避免存在“監(jiān)管者俘獲”現(xiàn)象，難以為了保護金融消費者和中小投資者的權益而對金融機構“嚴加看管”。此外，金融監(jiān)管者集規(guī)則制定與執(zhí)行于一身，重發(fā)展輕處置，對破壞市場規(guī)則的犯罪行為調查和處罰不力。金融信息不暢。信息和數(shù)據(jù)是進行宏觀審慎評估和制定宏

9、觀審慎政策的基礎，統(tǒng)一共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系、大數(shù)據(jù)平臺是宏觀調控和金融監(jiān)管有效實施的基礎。分業(yè)監(jiān)管體制下，金融基礎設施、金融統(tǒng)計系統(tǒng)割裂分散，不能基于統(tǒng)一共享的金融基礎設施與金融統(tǒng)計系統(tǒng)獲得充分的監(jiān)管數(shù)據(jù)，嚴重影響監(jiān)管信息的可得性、完整性和系統(tǒng)性，在各類機構業(yè)務日趨融合背景下導致監(jiān)管反應遲鈍，金融風險的識別能力和危機預警能力難以提高，很難防范未來可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險。央地分層監(jiān)管缺乏有效分工。近年 來，隨著小貸公司、擔保公司、融資租賃公司等類金融機構以及互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，突破了中央監(jiān)管的范疇，于是由各地“金融辦”逐步承擔了一些監(jiān)管責任。由于缺乏相關的法規(guī)體系，地方金融監(jiān)管部門又缺乏明確

10、的法律地位、權利與責任界定，造成中央監(jiān)管與地方監(jiān)管職責不清。同時，一些地方金融辦把“發(fā)展地方金融”作為重要任務，在一定程度上導致了利益沖突，對于很多金融亂象問題不敢管、不愿管，由此造成很多監(jiān)管空白。由于混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新、跨境聯(lián)動等都已超越了現(xiàn)有 的金融監(jiān)管框架，我國的金融監(jiān)管體制改革已成當務之急， 需要構建適應于金融發(fā)展的金融監(jiān)管體系，確保監(jiān)管體制、 監(jiān)管方式、監(jiān)管手段與措施與市場、機構發(fā)展保持同步。完善金融監(jiān)管的政策建議 按照黨的十八大以來關于全面深化金融改革的重大部署，改革人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局分業(yè) 管理體制，構建以宏觀審慎政策框架為核心，貨幣政策、宏 觀審慎管理、微觀

11、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相協(xié)調、統(tǒng)一的以綜 合監(jiān)管和功能監(jiān)管為重點的新型金融監(jiān)管體制，以有效防范 系統(tǒng)性金融風險，保障國家金融安全和穩(wěn)定。強化宏觀審慎政策框架，加強貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié) 調。建立貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調統(tǒng)一 的體制機制。宏觀審慎政策框架旨在減緩由金融體系順周期波動和跨市場的風險傳播對宏觀經(jīng)濟和金融穩(wěn)定造成的沖擊，為此需要在分析判斷宏觀形勢基礎上靈活進行逆周期調控，以防范系統(tǒng)性風險，維護金融穩(wěn)定。宏觀審慎政策制定部門在能夠全面掌握統(tǒng)計數(shù)據(jù)和監(jiān)管信息的情況下，負責宏觀審慎政策、管理規(guī)則的制定，并賦予相應的審慎監(jiān)管工具，對重要金融市場、資本流動（包括外債）制定宏觀審慎管理

12、規(guī)則，直接監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司以及重要金融基礎設施，疏通宏觀貨幣調控傳導渠道，防止出現(xiàn)缺乏溝通、 政策疊加或政策背離的情況，進而影響調控的效果，提高貨幣調控和金融監(jiān)管有效性，維護經(jīng)濟金融整體穩(wěn)定。建立外債和跨境資本流動的宏觀審慎管理政策框架。一是加強對短期跨境資本流動的監(jiān)測。建立統(tǒng)一全口徑的跨境資本流動實時的信息采集、統(tǒng)計監(jiān)測分析、評估系統(tǒng)和預警體系，提升數(shù)據(jù)分析的準確性、及時性和前瞻性，提高資本跨境流動監(jiān)測分析和預警能力的信息與監(jiān)測。二是調整外匯管理政策，對外債實施宏觀審慎管理。加強經(jīng)常項目購付匯真實性審查、收緊資本項目用匯管理，并加大對違法違規(guī)的執(zhí)法力度；推出針對遠期售匯的

13、風險準備金、對境外人民幣境內存放征收準備金等措施，加強對資本流動的監(jiān)測。三是加強跨業(yè)、跨境的監(jiān)管合作。國家外匯管理局應加強與中國人民銀行、海關、商務部等多個部門的協(xié)作，通過建立聯(lián)系會議制度和有效的信息共享和溝通平臺，明確各部門監(jiān)測職責、目標、手段，形成監(jiān)管合力。整合監(jiān)管機構，完善金融監(jiān)管協(xié)調機制。首先，構建國家層面的協(xié)調機制，強化在交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新等方面的協(xié)調。其次，建立權責對稱的微觀審慎監(jiān)管與危機救助機制，使機構監(jiān)管職能與最后貸款人（金融穩(wěn)定）職能協(xié)調一致，日常監(jiān)管和危機救助的統(tǒng)一，建立監(jiān)管與救助統(tǒng)一、長期目標與短期利益協(xié)調的金融管理體制。第三，平衡金融穩(wěn)定與金融創(chuàng)新發(fā)展訴求，

14、提高宏觀審慎管理的有效性，整合分散在各部門的風險處置職能與工具，建立多種類型金融機構和各金融市場監(jiān)管職能聯(lián)動配合的危機中段監(jiān)測和控制機制，建立及時有效的危機應對和處置制度。第四，推進跨業(yè)、跨境的監(jiān)管協(xié)調與合作，提高危機應對的有效性，提高監(jiān)管的時效性和有效性。加強行為監(jiān)管，完善監(jiān)管功能。當前，參與金融交易的消費者快速增加，金融消費者維權意識越來越高，在這個金融業(yè)深化發(fā)展、金融業(yè)國際競爭日益激烈的關鍵期，加強金融消費者保護的重要性日益突出。借鑒國際上審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相分離的發(fā)展趨勢，成立獨立行為監(jiān)管機構，加強對金融領域消費者和中小投資者的保護，嚴厲打擊金融市場上的違法違規(guī)行為，規(guī)范金融秩序，以提振投資者對金融市場的信心，促進金融市場的健康有序發(fā)展。完善綜合監(jiān)管、加強功能監(jiān)管，改革監(jiān)管方式。功能監(jiān)管是從功能