行政復(fù)議的價值取向

1、行政復(fù)議的價值取向任何一種制度的建立都必須首先考慮制度的旨趣和偏好，亦即制度的 價值取向。具體到行政復(fù)議制度就是行政復(fù)議制度應(yīng)傾向于什么，關(guān) 注于什么，進而達到什么樣的社會效果和法律目的。價值引導(dǎo)制度。 依據(jù)已經(jīng)確立的符合社會實際情勢的價值理念來構(gòu)建制度，這樣的制 度才會具有鮮活的生命力、持續(xù)的穩(wěn)定力和良好的執(zhí)行力。因此，厘 清行政復(fù)議制度的價值取向，在準(zhǔn)確的價值取向指導(dǎo)下創(chuàng)新行政復(fù)議 制度，是當(dāng)下行政復(fù)議制度改革與重構(gòu)，并與即將全面實施的新行政 訴訟法有效對接的一個極具現(xiàn)實意義的重要課題。一、行政復(fù)議制度的價值取向（一）創(chuàng)設(shè)階段的矛盾與背離新中國行政復(fù)議制度起源于20世紀(jì)50 年代，這一時期

2、的復(fù)議，僅僅是單個行業(yè)或部門的審核處理，還沒有 形成完整的制度規(guī)范，60年代至70年代則處于停滯狀態(tài)。嚴(yán)格來說， 行政復(fù)議制度的初創(chuàng)應(yīng)該始于1990年行政復(fù)議條例的頒布和實施， 它標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度進入了一個全新的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展時期。這一 時期行政復(fù)議制度的價值取向最為直接的表現(xiàn)就是行政復(fù)議條例 的立法目的與宗旨，即“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和 糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或者其他組織的 合法權(quán)益”。從該條創(chuàng)設(shè)的立法宗旨可以看出，行政復(fù)議的首要目的 就是要“維護”行政機關(guān)依法行使職權(quán)，監(jiān)督行政權(quán)和保護公民、法 人或者其他組織的合法權(quán)益則是第二位的次要目的。在當(dāng)時“

3、義務(wù)本 位”占據(jù)法學(xué)理論主導(dǎo)地位的條件下，行政復(fù)議制度確立這樣的價值 取向是比較正常的，但是這種既要“維護”又要“監(jiān)督”，還要“保 護”的多元價值取向，表明復(fù)議制度在其創(chuàng)建的初始階段，在價值取 向上面充滿了矛盾，相互矛盾的多元價值取向，從根本上來說，也是 對行政復(fù)議制度應(yīng)然價值取向的背離，在制度的執(zhí)行上也充滿著迷離 與猶豫。從行政復(fù)議條例頒布起的創(chuàng)設(shè)到行政復(fù)議法的立法 實施，期間經(jīng)歷了8年多的制度建設(shè)與實踐，通過總結(jié)8年多復(fù)議實 踐，理論界開始認(rèn)識到，行政復(fù)議制度作為一種對行政相對人進行行政救濟的制度和行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，其首要功能應(yīng)當(dāng)是防 止和糾正行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使行政權(quán)力，而

4、不應(yīng)當(dāng)是“維護” 行政權(quán)，相反需要“維護”的應(yīng)當(dāng)是公民、法人或者其他組織的合法 權(quán)益。如果行政復(fù)議的第一要務(wù)是為了“維護行政權(quán)”，那么這種制 度也就失去了其存有的意義和價值。因此，1999年頒布、實施的行 政復(fù)議法在總結(jié)復(fù)議經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對行政復(fù)議的價值取向和功能 定位進行了比較合理的調(diào)整，把“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w 行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”置于首要地位。 這一調(diào)整雖然突出了保護的功能，其實質(zhì)卻是更加弱化了監(jiān)督的功能， 盡管不再強調(diào)“維護”行政權(quán)，但在監(jiān)督之前又增加了 “保障”行政 權(quán)的限定，使得行政復(fù)議制度的價值取向更加迷茫。因為如果行政復(fù) 議制度不對行政權(quán)的行

5、使進行徹底有效的監(jiān)督，相反還要進行保障， 那么，它又怎能實現(xiàn)對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護？所以 行政復(fù)議法盡管對當(dāng)時理論界的準(zhǔn)確論述給予了一定的回應(yīng)，但 還是沒有徹底撕開行政復(fù)議制度的神秘面紗，把行政復(fù)議制度的價值 取向回歸到本位。（二）發(fā)展中的迷茫與困惑行政復(fù)議法頒布實施后，我國的行政 復(fù)議制度有了進一步的發(fā)展，但在發(fā)展過程中，因為沒有徹底解決制 度的價值取向這一根本問題，制度的不足與缺陷逐漸暴露出來，制度 建設(shè)步履維艱。行政復(fù)議制度究竟要選擇什么樣的功能定位，究竟要 劍指何方，理論界和學(xué)術(shù)界對此爭論不休，制度建設(shè)與實踐處于極度 迷茫與困惑的境地。就目前現(xiàn)狀而言，學(xué)界和實務(wù)界對行政復(fù)

6、議制度 的功能定位不外乎有四種學(xué)說，其一是“內(nèi)部監(jiān)督說”，認(rèn)為行政復(fù) 議是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，是行政系統(tǒng)內(nèi)的上級機關(guān)對下級機關(guān)的層 級監(jiān)督和糾錯制度；其二是“權(quán)利救濟說”，認(rèn)為行政復(fù)議是行政相 對人認(rèn)為行政機關(guān)所作出的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，向上級行政 機關(guān)申請復(fù)查和糾正錯誤的救濟制度；其三是“解決行政爭議說”， 認(rèn)為行政復(fù)議是行政復(fù)議機關(guān)作為居中裁判者，對行政爭議按照既定 的程序進行審查并作出處理決定的糾紛解決制度；其四是“混合說”， 認(rèn)為行政復(fù)議是權(quán)利救濟和內(nèi)部監(jiān)督相生互動的復(fù)合體。分析上述四 種學(xué)說，不難看出站在各自的立場和角度四種學(xué)說觀點都有其內(nèi)在的 合理性，但是，四種學(xué)說又都沒有真

7、正揭示出行政復(fù)議制度的本質(zhì)， 沒有真正厘清行政復(fù)議制度的價值取向?！皟?nèi)部監(jiān)督說”僅僅看到了 行政復(fù)議的監(jiān)督功能，但卻忽視了行政復(fù)議的權(quán)力制衡功能“；權(quán)利 救濟說”僅僅揭示了行政復(fù)議制度保護行政相對人合法權(quán)利的一個方 面，卻忽視了行政復(fù)議制度制約權(quán)力的另一方面，沒有對行政權(quán)的有 效制約，權(quán)利保護就無從談起“；解決行政爭議說”看到了行政復(fù)議 制度解決行政爭議的作用，強調(diào)了行政復(fù)議制度的準(zhǔn)司法性質(zhì)，卻沒 有看到行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別，忽視了行政復(fù)議制度的行政性；“混合說”使行政復(fù)議制度更加迷茫，沒有橫向制約的內(nèi)部層級監(jiān)督 如何實現(xiàn)對權(quán)利的救濟，這兩者根本就不可能相生互動，按照行政邏 輯和法律邏輯推

8、理兩者只能是相互排斥。正是因為功能定位的混亂不 清，導(dǎo)致行政復(fù)議制度的不足與缺陷日益凸顯，行政復(fù)議制度的發(fā)展極 度困惑，在一些地方行政復(fù)議制度的發(fā)展已經(jīng)陷入困境。第一，行政 復(fù)議受案量在持續(xù)下滑?！皬?9992007年行政復(fù)議申請數(shù)量的變化 可以看出，19992001年，全國的行政復(fù)議申請數(shù)量呈增長趨勢，而 20012003年，全國的行政復(fù)議申請數(shù)量持續(xù)下降；20032006年，全 國行政復(fù)議申請數(shù)量總體上又一次呈增長態(tài)勢，但也有部分省市的行 政復(fù)議申請數(shù)量持續(xù)下降，2007年全國行政復(fù)議申請數(shù)量又有所下 降”。單純的受案數(shù)量不能證明制度的優(yōu)劣，但卻從一個側(cè)面反映 出行政復(fù)議制度已經(jīng)不再受世人

9、所歡迎；數(shù)字本身說明不了什么，但 是數(shù)字多少的變化趨勢，在一定水準(zhǔn)上卻是世人對行政復(fù)議制度是否 信任和接受的真實反映。持續(xù)下滑的行政復(fù)議受案量，與日益膨脹的 行政糾紛形成了極大的反差，行政訴訟受案量的持續(xù)增加以及因行政 爭議引起的信訪的大爆發(fā)，都一同證明著行政復(fù)議制度的實踐不盡如 人意，復(fù)議制度沒有起到“過濾器”的作用，正逐漸被世人所拋棄。 第二，行政復(fù)議的公正性受到廣泛的質(zhì)疑。行政復(fù)議如果能夠?qū)?shù)量 有限的受案作出公正的處理，那么，行政復(fù)議也會贏得社會的認(rèn)同和 世人的喜愛。但是在數(shù)量極其有限的行政復(fù)議案件中，全國行政復(fù)議 決定維持率居高不下，大約一直在50%以上，這種極高的“維持率”， 對行

10、政相對人來說就很容易對行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生疑慮，不再相信 行政復(fù)議而放棄尋求這種救濟方式。近年來，行政訴訟案件持續(xù)增加， 在向人民法院提起行政訴訟的案件中，70%以上的案件是沒有經(jīng)過復(fù) 議直接起訴的，民眾寧愿選擇行政訴訟這種“迫不得已”的救濟方式， 放棄行政復(fù)議這一比較經(jīng)濟、高效快捷的救濟方式，這至少從一個側(cè) 面說明行政復(fù)議的公正性正受到廣泛的質(zhì)疑，社會認(rèn)同逐步降低。與 此同時，行政復(fù)議制度的效率優(yōu)勢也沒有得到充分發(fā)揮。在行政復(fù)議 實踐中，因為受“行政化”理念的影響，很多地方用行政機關(guān)處理事 務(wù)的內(nèi)部流程來辦理行政復(fù)議案件，繁瑣的內(nèi)部處理程序?qū)е潞芏喟?件往往要經(jīng)過多道程序的審批，“形成復(fù)議決

11、定一般要經(jīng)復(fù)議辦案人 員建議、復(fù)議處（科）長建議、法制處機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)建議、復(fù)議機關(guān)領(lǐng)導(dǎo) 批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)”，等到最后的批示下發(fā)給承辦人，至少會花去半個多 月的時間。這種極度“官僚化”的辦理程序，不僅嚴(yán)重傷害行政復(fù)議 決定的公正性，而且也使行政復(fù)議制度現(xiàn)有的唯一優(yōu)勢蕩然無存，行 政復(fù)議制度的發(fā)展陷入步履維艱的困境也就在所難免。第三，新的行政訴訟法的頒布實施，將使行政復(fù)議制度處于“虛置”的尷尬 的境地。新修訂的行政訴訟法在立法宗旨上把監(jiān)督行政權(quán)的行使 放在了首要位置，將大大增強法院處理行政案件的獨立性，案件審理 的公正性也將逐步提升，增強了對行政相對人的吸引力。新的行政 訴訟法的受案范圍有了很大的擴充，訴訟

12、的門檻進一步降低。在此 沖擊下行政復(fù)議的受案量將會繼續(xù)萎縮，如果行政復(fù)議制度不加以徹 底改造，就將被完全虛置，處于無人理睬的尷尬境地。另外，行政 訴訟法不合理規(guī)定也將進一步導(dǎo)致行政復(fù)議制度的虛置。原行政 訴訟法規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)維持下級行政機關(guān)決定，當(dāng)事人不服以原 行政機關(guān)為被告，只有改變原決定的復(fù)議機關(guān)才能成為被告。這一規(guī) 定已經(jīng)受到理論界的廣泛質(zhì)疑，但是新的行政訴訟法不僅沒有糾 正這一錯誤規(guī)定，反而卻把復(fù)議機關(guān)維持決定也推上了被告席。就是 說，新的行政訴訟法實施以后，行政復(fù)議機關(guān)無論維持還是改變 下級行政機關(guān)的行政行為都將成為被告。這一規(guī)定毫無疑問會促使行 政復(fù)議機關(guān)千方百計地逃避當(dāng)被告的可

13、能，嚴(yán)重影響行政復(fù)議機關(guān)受 理案件的積極性，在選擇復(fù)議的法律規(guī)定下，行政糾紛案件將不可避 免地大量涌向法院，法院將不堪重負(fù)。（三）創(chuàng)新發(fā)展中的價值取向與定位行政復(fù)議制度能否發(fā)揮作用，發(fā) 揮作用的大小，從根本上來說有賴于行政復(fù)議制度的功能定位，因為 制度的功能定位直接影響到組織機構(gòu)的設(shè)置、案件處理程序的設(shè)計， 進而直接影響相對人對行政復(fù)議的選擇。如果相對人受到不法行政行 為侵害，卻又不愿意選擇行政復(fù)議來尋求保護的話，設(shè)置行政復(fù)議的 初衷就無法實現(xiàn)。而制度的功能定位又完全取決于制度的價值取向。 因此，變革創(chuàng)新行政復(fù)議制度，就必須厘清行政復(fù)議制度的價值取向， 明確行政復(fù)議制度的功能定位。行政復(fù)議制度

14、的創(chuàng)設(shè)究竟要達到一個 什么樣的目的？從社會利益需求的角度來看，行政復(fù)議制度的建立必 須滿足現(xiàn)行社會維護統(tǒng)治秩序與社會穩(wěn)定的利益需求，也就是公平、 公正地解決日益膨脹的因各種行政爭議引起的行政糾紛。行政糾紛的 大量出現(xiàn)究其根本原因，是行政權(quán)沒有受到有效的制約以致濫用所引 起的，所以行政復(fù)議制度的創(chuàng)設(shè)其根本的目的就是要從制度建構(gòu)上實 現(xiàn)對行政權(quán)的有效制約，制衡、監(jiān)督行政權(quán)是行政復(fù)議制度最為根本 的價值取向。那么，行政訴訟也是制約監(jiān)督行政權(quán)的制度設(shè)置，這兩 者應(yīng)該如何區(qū)別，各自完成自己應(yīng)盡的職責(zé)呢？從政治學(xué)的角度來看， 行政訴訟的建立是“三權(quán)分立”的結(jié)果，是“異性權(quán)力”的監(jiān)督，它 必然要走完全司法化

15、的道路。從管理學(xué)的角度來看，行政復(fù)議制度的 創(chuàng)設(shè)是行政權(quán)分權(quán)管理的必然結(jié)果，是“同性權(quán)力”的監(jiān)督，絕對不 能走完全司法化的道路，必然要走以行政為主導(dǎo)的司法化道路。有鑒 如此，行政復(fù)議制度構(gòu)建的權(quán)力基礎(chǔ)其實質(zhì)就是行政司法權(quán)，它必然 要對行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)進行制衡和監(jiān)督。這樣的 監(jiān)督和現(xiàn)行行政復(fù)議法所確立的內(nèi)部層級監(jiān)督完全是性質(zhì)不同的 監(jiān)督，所以這就必然要求行政復(fù)議法改變原有的立法宗旨，把監(jiān) 督行政權(quán)的行使放在首要的位置。行政復(fù)議制度的價值取向回歸本位， 肩負(fù)起制衡、監(jiān)督行政權(quán)的職責(zé)，那么行政復(fù)議制度的功能定位就是 一件比較輕松的事情了。行政復(fù)議制度要承擔(dān)起制衡、監(jiān)督行政權(quán)行 使的

16、重?fù)?dān)，那就必須履行制度創(chuàng)設(shè)所賦予的解決因行政權(quán)濫用和不當(dāng) 行使所引起的行政糾紛的職責(zé)。所以行政復(fù)議制度的功能定位，無論 是從應(yīng)然層面，還是從實然的層面來看，都應(yīng)該是以“同性權(quán)力”橫 向監(jiān)督行政權(quán)行使為目的的糾紛解決機制。這樣的制度定位內(nèi)在地包 含了雙重功能，一方面通過解決行政糾紛倒逼行政權(quán)的合法、合理行 使，從而實現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)的作用；另一方面通過行政糾紛的解決糾正 違法侵害，保護行政相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)對行政相對人的權(quán)利救 濟。二、行政復(fù)議制度的變革之路行政復(fù)議制度的眾多不足與缺陷或多或少都與制度的價值取向和功能 定位相關(guān)，在價值取向上進行了撥亂反正，確立了新的指導(dǎo)思想后， 就要進一步理清制

17、度的不足與缺陷，進而全面構(gòu)建新的制度，對行政 復(fù)議制度進行徹底變革。（一）行政復(fù)議制度的缺陷第一，沒有建立健全獨立完整的行政復(fù)議 主體。我國現(xiàn)行的行政復(fù)議機構(gòu)主要是由政府法制機構(gòu)或政府部門內(nèi) 設(shè)機構(gòu)來充任，處于被領(lǐng)導(dǎo)的地位，缺乏完整性和獨立性。其設(shè)立、 編制、資源配備都有賴于其設(shè)立的組織，取決于其擁有一切生殺大權(quán) 的行政首長的喜好和青睞。因此，在一些法治意識比較淡薄的地方和 行政機關(guān)，行政復(fù)議無機構(gòu)，有機構(gòu)卻無專人負(fù)責(zé)，經(jīng)費和物質(zhì)保障 短缺的現(xiàn)象大量存有。“很多縣級政府沒有法制機構(gòu)，有些市級政府 的法制機構(gòu)也在這次機構(gòu)改革中被撤并。根據(jù)國務(wù)院法制辦行政復(fù)議 司最近的統(tǒng)計，全國縣級政府的專職行政

18、復(fù)議人員平均只有0.8 人?！痹谛姓C關(guān)首長負(fù)責(zé)制的體制下，主持復(fù)議的行政機構(gòu)完全 聽命于其所屬的行政首長，沒有一定的自主權(quán)，缺乏應(yīng)有的獨立性， 它所承擔(dān)的僅僅辦理具體事宜的工作，并沒有最終作出行政復(fù)議決定 的權(quán)力?！靶姓?fù)議決定最終是以行政復(fù)議機關(guān)的名義作出的，不言 而喻，是由首長拍板決定的，首長如果從政治上考慮問題，而非法律 上考慮問題，就很難保證行政復(fù)議決定的公正性”。第二，行政復(fù) 議工作人員職業(yè)化和專業(yè)化水平不高，復(fù)議人員流動性較大，隊伍不 穩(wěn)定?，F(xiàn)行行政復(fù)議制度因為沒有實行單獨的人事管理而存有諸多不 足與缺陷：一是復(fù)議工作人員大多數(shù)是兼職，在有些縣級政府及其工 作部門，甚至連兼職復(fù)議

19、人員也很少，導(dǎo)致行政復(fù)議人員隊伍的職業(yè) 化和專業(yè)化水平不高。二是工作人員的流動性較大。各級、各部門的 行政復(fù)議工作人員經(jīng)常在政府辦公室、司法局等其他機關(guān)崗位上交流 任職，工作人員像“走馬燈”一樣持續(xù)輪崗，行政復(fù)議工作人員隊伍 不能保持相對穩(wěn)定，使得行政復(fù)議機構(gòu)很難培養(yǎng)形成一支高素質(zhì)的人 才隊伍。三是復(fù)議工作人員中老弱病殘者較多。因為行政復(fù)議機構(gòu)的 尷尬地位，不被領(lǐng)導(dǎo)重視，所以老弱病殘的人員和沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn) 的新錄用的人員就交流任職到復(fù)議工作崗位，致使“法盲”辦案現(xiàn)象 時有發(fā)生，法制辦成了“分流辦”。這一現(xiàn)狀所導(dǎo)致的后果，一是行 政復(fù)議人員因為身兼數(shù)職，工作任務(wù)緊張繁重，根本無法抽出時間進 行

20、經(jīng)常性的專業(yè)培訓(xùn)和知識更新，業(yè)務(wù)水平難以提升；二是行政復(fù)議 工作人員日常工作聯(lián)系較少，相互之間很難進行辦案工作經(jīng)驗的交流 和學(xué)習(xí)。這種既缺少系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)又缺乏實踐經(jīng)驗交流的工作環(huán)境， 使行政復(fù)議工作人員難以對復(fù)議工作實踐進行必要的理論研究，復(fù)議 工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、理論水平也就難以快速提升，法律不熟、業(yè)務(wù) 不精的現(xiàn)實狀況也就難以改變。沒有穩(wěn)定的高素質(zhì)行政復(fù)議人員隊伍 作為保障，行政復(fù)議制度高效快捷地處理行政糾紛的制度優(yōu)越性也就 難以充分展現(xiàn)。第三，行政復(fù)議程序的設(shè)置以“行政性”為主導(dǎo)，缺 失公開、公正的程序規(guī)定，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益難以保障。行政復(fù)議程 序是按照行政命令模式設(shè)計的，欠缺公正性。一是

21、各級行政機關(guān)及其 內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間完全是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，下級完全聽命于上級機關(guān) 的指令，這種關(guān)系很容易讓相對人產(chǎn)生“官官相護”的疑慮，容易導(dǎo) 致行政復(fù)議決定喪失公正，讓一個隸屬于行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)去審理 復(fù)議案件又怎能體現(xiàn)糾紛解決的底線公正。二是行政復(fù)議機關(guān)是原行 政機關(guān)時，就會出現(xiàn)作為下級的行政復(fù)議機構(gòu)去審理他的上級行政復(fù) 議機關(guān)所作出的行政行為是否合法、適當(dāng)，且不說作為下級的復(fù)議機 構(gòu)有沒有能力去監(jiān)督他的上級首長，按照行政隸屬關(guān)系，他也沒有權(quán) 力去監(jiān)督，最終結(jié)果還是要聽命于上級首長。這從根本上說已然違背 了“自己不能做自己案件的法官”這一古老的正當(dāng)程序原則。三是審 理方式以書面審理為主，無

22、法保證爭議雙方對爭議事實與證據(jù)進行質(zhì) 證、抗辯，爭議事實難以辨清。在這一法律規(guī)定之下，即使有所謂書 面審的例外，也并非真正意義上的聽證審理，缺失正當(dāng)程序的法律規(guī) 定，沒有明確規(guī)定禁止單方面接觸。其結(jié)果是行政復(fù)議人員恰恰是可 以背對背地單方面地與不同當(dāng)事人接觸進行所謂的調(diào)查和調(diào)解。行政 復(fù)議的實踐證明，需要實行口頭審理的行政復(fù)議案件往往是案情比較 復(fù)雜，爭議事實難以查清的案件。爭議事實發(fā)生重大歧義如果缺少各 方當(dāng)事人“面對面”的調(diào)查、核實與質(zhì)證，爭議事實就難以辨明、查 清。沒有公正的令各方當(dāng)事人都能接受的事實證據(jù)，就難以作出公正 的裁決。四是行政復(fù)議的辦案過程沒有達到完全的公開透明。行政復(fù) 議機

23、關(guān)在辦案過程中是否要與被審查機關(guān)溝通，要進行怎樣的溝通， 是否要聽取行政復(fù)議申請人的意見，因為沒有具體的規(guī)定，一切都只 能聽從行政復(fù)議機關(guān)的安排。行政復(fù)議決定書也不對外公開，只有復(fù) 議申請人能夠收到，外部社會是無權(quán)查閱的，使得行政復(fù)議決定的公 正性大大降低，難以取信于民。（二）行政復(fù)議制度的改革與建構(gòu)我國行政復(fù)議制度的創(chuàng)新發(fā)展，在 制衡、監(jiān)督行政權(quán)行使這一價值取向指引下，需要統(tǒng)籌考慮行政復(fù)議 制度的域外經(jīng)驗和現(xiàn)實國，情。從歷史經(jīng)驗和域外借鑒的角度看，獨立、 公正、協(xié)商和司法化是世界行政復(fù)議制度發(fā)展歷史的基本規(guī)律和趨勢。 從現(xiàn)實國情和內(nèi)在規(guī)律的角度看，我國行政復(fù)議制度的發(fā)展已經(jīng)體現(xiàn) 出了非常突出

24、的制度缺陷，行政復(fù)議制度的公正性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)， 行政復(fù)議的高效快捷的優(yōu)勢蕩然無存。因此，總結(jié)歷史經(jīng)驗、域外借 鑒和現(xiàn)實國情，行政復(fù)議制度的創(chuàng)新變革應(yīng)有如下數(shù)端：單獨設(shè)立行政復(fù)議局，賦予其相對獨立的法律地位。行政復(fù)議制度 改革與建構(gòu)的重點是建立一個什么樣的復(fù)議組織，縱觀世界主要國家 和地區(qū)的行政復(fù)議制度，行政復(fù)議制度的建構(gòu)模式呈現(xiàn)出多姿多彩的 狀態(tài)，“大致可以概括為三種模式：一是以英國和美國為代表的英美 模式；二是以法國和德國等歐洲大陸國家為代表的歐陸模式；三是以 日本、韓國和我國臺灣地區(qū)為代表的東亞模式”。三種模式的具體 建構(gòu)學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了眾多論述，這里不再贅述。從各國行政復(fù)議制度 的實踐來

25、看，走司法化的道路，建立相對獨立的行政復(fù)議機構(gòu)則是他 們共同的特點，因此，根據(jù)我國的實際國情，變革行政復(fù)議制度也必 須建立相對獨立的行政復(fù)議機關(guān)，其性質(zhì)屬于行政序列，歸屬最高行 政機關(guān)管理，但其設(shè)置要相對獨立，案件處理必須走準(zhǔn)司法化的道路。 因為，行政復(fù)議機關(guān)作為解決糾紛的居中裁判者，理應(yīng)站在公正公平 的立場去裁決糾紛，作出理性裁決。行政復(fù)議機關(guān)在行政組織體系中 能否獨立，直接影響行政復(fù)議的最終效力與權(quán)威。這是改革與建構(gòu)行 政復(fù)議制度的起點和根基，也是整個行政復(fù)議公正程序良好運行的組 織保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)的名稱，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界也已 有了很多論述，有的主張學(xué)習(xí)美國稱其為“行政法官”

26、，散置于各個 行政機關(guān)中。有的主張學(xué)習(xí)東亞模式，特別是我國臺灣地區(qū)的模式， 稱其為“行政復(fù)議委員會”，也有少數(shù)人主張學(xué)習(xí)法國稱為“行政法 院”。其實名稱之爭并無實際意義，名稱之爭的實質(zhì)是按照什么樣的 組織模式建構(gòu)獨立的行政復(fù)議機關(guān)。美國的行政法官制度不適合中國， 盡管他對現(xiàn)有制度沖擊較少，似乎比較經(jīng)濟。但是即使在美國也歷來 都存有“集中使用”還是“分散使用”之爭，況且，我國的行政法治 環(huán)境與法律意識與美國是無法比擬的，在我國由各個行政機關(guān)獨立設(shè) 置行政法官執(zhí)行行政聽證和行政裁決是難以發(fā)揮其應(yīng)有作用的，甚至 可能走向反面。行政復(fù)議委員會制模式是指聘請專家學(xué)者、社會人士 為委員組成復(fù)議委員會裁決行

27、政糾紛，作出裁判決定，輔以常設(shè)的工 作人員辦理程序事宜，這一制度安排，且不說仍然存有辦者不決，決 者不辦的問題，而且復(fù)議委員們都是兼職，安排他們進行復(fù)議裁決， 勢必要看委員們的檔期，必然影響行政復(fù)議的效率，與行政復(fù)議追求 高效快捷的制度優(yōu)勢相背離。主張將行政復(fù)議機構(gòu)與法院行政審判庭 合并建立行政法院的觀點，盡管是最為徹底的改革模式，但對于行政 復(fù)議制度來講則是“自掘墳?zāi)埂?，而且這一組織模式既不符合建構(gòu)多 元化糾紛解決機制的國際大趨勢，又不符合我國的政策導(dǎo)向和實際國 情。因此，作者認(rèn)為，根據(jù)中國的國情和文化傳統(tǒng)，行政復(fù)議機關(guān) 適合獨立設(shè)置，集中管理，橫向監(jiān)督。所以，行政復(fù)議機關(guān)統(tǒng)一命名 為“行政

28、復(fù)議局”是比較合理的。在縣級以上各級政府設(shè)立行政復(fù)議 局，國家設(shè)立行政復(fù)議總局。管轄設(shè)計上以地域管轄為主，級別管轄 為輔。行政復(fù)議制度如此改革建構(gòu)，不僅不會增加制度建構(gòu)的運行成 本，相反還有利于精簡機構(gòu)。根據(jù)目前我國的行政區(qū)劃，各級政府設(shè)立 行政復(fù)議局，處理行政復(fù)議的復(fù)議機構(gòu)和人員將大大減少，大約僅僅 現(xiàn)有行政復(fù)議機構(gòu)數(shù)的六分之一。不僅如此，行政復(fù)議制度如此改革建構(gòu)，還將極大地克服現(xiàn)行行政復(fù)議制度存有的不足與缺陷，進一步彰顯 行政復(fù)議制度的優(yōu)越性：一是將會進一步整合、優(yōu)化行政復(fù)議資源。 行政復(fù)議局的設(shè)置能夠把原有分散的行政復(fù)議機構(gòu)整合統(tǒng)一起來，實 現(xiàn)有專門機構(gòu)、專職人員辦理行政復(fù)議案件，從根本

29、上解決分散設(shè)置 情況下“有的部門有人無案辦、有的部門有案無人辦”的現(xiàn)實問題。 二是將會極大增強行政復(fù)議機構(gòu)的相對獨立性。行政復(fù)議局的設(shè)立具 有相對獨立的地位，在歸屬管理上淡化領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，使其在 行政復(fù)議案件辦理過程中完全改變“官僚化”的辦案程序，中立的角 色地位凸顯，進而為實現(xiàn)公正裁決提供了堅實的組織基礎(chǔ)。三是將會 極大提升行政復(fù)議工作人員職業(yè)化的水平，提升其辦案能力。行政復(fù) 儀局的設(shè)置將把原有分散在各個部門的行政復(fù)議工作人員集中起來， 對適合繼續(xù)擔(dān)任行政復(fù)議工作的人員予以留任，并開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn) 和辦案經(jīng)驗交流，這樣即穩(wěn)定了行政復(fù)議人員隊伍，又提升了工作人 員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，促進其辦案能

30、力的整體提升。建設(shè)一支專職化的行政復(fù)議官隊伍。為了保證行政復(fù)議局獨立辦案， 行政復(fù)議局應(yīng)配備專職工作人員，可以統(tǒng)稱為行政復(fù)議官，賦予其相 對獨立的地位，并保持專業(yè)性。盡管早在2007年8月1日施行的行 政復(fù)議實施條例第16條就規(guī)定了 “：各級行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組 織對行政復(fù)議人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升行政復(fù)議人員的素質(zhì)”，但截 至今日我國仍然沒有制定全國統(tǒng)一的行政復(fù)議人員任用資格，行政復(fù) 議工作人員的職業(yè)化道路還僅僅停留在地方實踐的層面上。例如，云 南省人大常委會在2000年5月26日第十六次會議上通過了云南省 行政復(fù)議條例，對行政復(fù)議人員的任職資格作了具體規(guī)定，詳見該 條例的第4條。作者認(rèn)為我

31、國可以借鑒外國立法經(jīng)驗和我國地方立法 經(jīng)驗，將行政復(fù)議工作人員的范圍適當(dāng)擴大，吸收符合法定條件的非 公務(wù)員專業(yè)人員擔(dān)任行政復(fù)議官，設(shè)立類似于司法考試的任用資格考 試，提升“行政復(fù)議官”的法律地位。“行政復(fù)議官”統(tǒng)一考試，擇 優(yōu)錄用，并由同級人大任命，其工資、福利等各方面交由國家財政部 門統(tǒng)一管理。其根本目的就是必須確?！靶姓?fù)議官”具備專門的法 律知識和豐富的行政管理經(jīng)驗，并且具有一定的司法官職能，以及接 受統(tǒng)一培訓(xùn)，使其在案件審理中必須遵循居中性、公正性、公開性、 公平性原則進行相關(guān)裁決。因此作者建議行政復(fù)議法在重新修訂 時要列專章規(guī)定行政復(fù)議官的任職資格，權(quán)利、義務(wù)，選拔、錄用， 以及工作

32、保障和福利保障等問題。轉(zhuǎn)變現(xiàn)行復(fù)議實踐中的“非司法化”建構(gòu)理念，對行政復(fù)議程序進 行準(zhǔn)司法化改造。對行政復(fù)議程序進行準(zhǔn)司法化改造，就是要使行政 復(fù)議程序具有公開性和公正性。公開性和公正性是司法程序的本質(zhì)屬 性，是走司法化道路的必然要求。要實現(xiàn)復(fù)議程序的公開、公正，就 必須給行政復(fù)議參加人賦予申請權(quán)、平等參與權(quán)、申請回避權(quán)、質(zhì)證 權(quán)、答辯權(quán)和最后陳述權(quán)，以及律師代理權(quán)等諸項程序性權(quán)利。準(zhǔn)司 法化改造要求行政復(fù)議不能完全照搬司法程序，對司法程序要簡化適 用，以保證復(fù)議程序簡便、快捷、高效。當(dāng)然，提倡行政復(fù)議程序簡 化，并不意味不要程序。這兩者不是截然對立的矛盾關(guān)系，而是對立 統(tǒng)一，相互促進的關(guān)系。

33、必要的繁瑣程序，是制約行政權(quán)力，保護相 對人合法權(quán)益，實現(xiàn)雙方當(dāng)事人良性互動的規(guī)則平臺。如果一味地簡 化程序，就將使行政復(fù)議的自身權(quán)力難以得到有效的約束，行政復(fù)議 功能的發(fā)揮也將完全依賴于裁決者個人的良知和品德。毫無疑問，這 與法治社會的要求背道而馳。因此，行政復(fù)議程序準(zhǔn)司法化改造，就 是按照司法化的要求補充必要的裁決程序。一是各級行政復(fù)議局應(yīng)該 淡化行政隸屬關(guān)系，行政復(fù)議局和所屬政府之間應(yīng)是指導(dǎo)關(guān)系，不是 領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而使各級行政復(fù)議局保持相對獨立的地位。 二是為增強復(fù)議程序的司法性，應(yīng)改變原有的書面審理為主的審理方 式，轉(zhuǎn)變到以公開的聽證審理方式為主，書面審理為輔。在審理過程 中

34、應(yīng)當(dāng)規(guī)定“禁止單方面接觸”。在我國真正的“禁止單方面接觸” 在司法領(lǐng)域還沒有完全普及，對行政復(fù)議制度作出這樣的規(guī)定，要求 未免過高，但又是行政復(fù)議制度走司法化道路的必然要求。也許在行 政復(fù)議中推行這一制度的實踐探索會充滿曲折，但曲折中必然會孕育 著成功的希望。三是實行行政復(fù)議官合議或者獨立辦案制度。由行政 復(fù)議官3人以上單數(shù)組成合議組或者獨立辦案，實行責(zé)任終身追究和責(zé)任倒查制度。四是建立健全嚴(yán)格的證據(jù)審查制度，建議和新的行政 訴訟證據(jù)規(guī)則接軌。變革行政復(fù)議的受案模式，擴大行政復(fù)議的受案范圍。對西方國家 行政復(fù)議制度的歷史演變和實踐經(jīng)驗進行分析，不難發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議受 案范圍都有持續(xù)擴大的趨勢。我國

35、行政復(fù)議制度自創(chuàng)建以來，順應(yīng)這 一發(fā)展趨勢，復(fù)議的范圍也在持續(xù)擴大。盡管如此我國行政復(fù)議的受 案范圍還是不盡如人意。我國行政復(fù)議法在復(fù)議范圍的規(guī)定上采 用了概括加列舉的方式，這種以列舉為主，概括為輔的法律規(guī)定，其 不足之處就在于將復(fù)議事項局限在列舉的范圍內(nèi)，使“權(quán)利需要救濟” 的理念被法律規(guī)定的權(quán)利所束縛，結(jié)果是行政相對人的權(quán)益將無法得 到全面保護。因此，作者認(rèn)為，在行政復(fù)議制度變革創(chuàng)新中，行政 復(fù)議法的重新修訂應(yīng)該采取一般概括主義的方式對復(fù)議范圍進行規(guī) 定，除其他法律有特殊規(guī)定之外，對于行政主體作出的所有行政行為， 相對人均可以申請復(fù)議。確立相對人對行政主體的所有行政行為均可 以申請行政復(fù)議

36、的原則，同時以列舉的方式明確不適用本法的行政復(fù) 議的例外事項，而且對例外事項也要重新厘清。從世界各國行政立法 的現(xiàn)狀來看，有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍，這樣規(guī)定 既能保護公務(wù)員的合法權(quán)益，又能促進公務(wù)員獨立人格的養(yǎng)成?，F(xiàn)行行政復(fù)議法沒有把規(guī)章等規(guī)范性文件的審查納入行政復(fù)議的范圍， 作者認(rèn)為這是值得商榷的。規(guī)章是我國行政機關(guān)進行行政行為的主要 依據(jù)之一，規(guī)章不僅量大，而且瑕疵率比較高，很多團體性糾紛的根 源都源自于此，所以把規(guī)章這一抽象行政行為排除在行政復(fù)議外，既 不利于團體性糾紛的解決，更不利于從源頭開始糾正不合理的行政行 為。作者認(rèn)為為了順應(yīng)世界擴大行政復(fù)議范圍這一趨勢，賦予行政相

37、 對人更多的救濟權(quán)和監(jiān)督權(quán)，我國應(yīng)逐步將規(guī)章等抽象行政行為納入 行政復(fù)議范圍。三、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接2015年5月1日新的行政訴訟法正式實施后，給行政復(fù)議制度帶 來了極大的沖擊，也勢必帶動行政復(fù)議法的重新修訂。在新的行政訴訟法的引領(lǐng)下，行政復(fù)議制度將如何改革上文已經(jīng)詳述。 那么，行政復(fù)議法在重新修訂時，該如何處理行政復(fù)議與行政訴 訟的銜接，使兩項制度能夠更好地融合，各自彰顯自己的特色，承擔(dān) 起定紛止?fàn)幍淖饔媚兀恳罁?jù)行政復(fù)議制度的價值取向和功能定位，兩 項制度的銜接應(yīng)側(cè)重如下三方面的對接。（一）行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的破解我國的行政復(fù)議與行政訴 訟的銜接模式從立法實踐來看主要有，非終局

38、性自由選擇型、行政復(fù) 議前置型、自由選擇終局型、行政復(fù)議終局型和逕行起訴型。從我國 的現(xiàn)實國情來看，立法根據(jù)紛繁復(fù)雜的實際國情把行政復(fù)議與行政訴 訟銜接關(guān)系設(shè)置為多元化模式互補共存，具有一定的合理性，但從實 證角度來分析，上述多元化模式的設(shè)計存有如下缺陷：一是在是否將 行政復(fù)議前置的問題上，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不明確，設(shè)定權(quán)限隨意性較大，是 否設(shè)定完全聽?wèi){于單行法律、法規(guī)的規(guī)定。這一制度安排，一方面導(dǎo) 致了法律、法規(guī)之間規(guī)定的模式不同，同一層級法律、法規(guī)之間以及 不同層級法律、法規(guī)之間的設(shè)定比較混亂；另一方面導(dǎo)致應(yīng)該設(shè)定復(fù) 議前置的卻沒有設(shè)定，不應(yīng)該設(shè)定的卻大量設(shè)定，致使行政相對人救 濟權(quán)行使的自由度受到

39、極大的限制。二是行政復(fù)議終局型的制度設(shè)計， 不僅缺失正當(dāng)性，而且完全違背司法最終原則，助長了行政權(quán)向司法 權(quán)的侵蝕和擴張。三是逕行起訴型的制度設(shè)計，完全忽視了司法權(quán)和 行政權(quán)的分工、協(xié)作，從立法上強制規(guī)定當(dāng)事人只能通過行政訴訟的 方式尋求權(quán)利救濟，這既是對當(dāng)事人自主選擇權(quán)的嚴(yán)重侵犯，又對行 政復(fù)議制度存有的必要性給予了無情的否定，司法權(quán)對行政權(quán)的如此 侵蝕，不僅加重了行政復(fù)議的生存困境，而且使法院行政案件的受案 量加大，導(dǎo)致難堪重負(fù)。法國著名比較法學(xué)家達維德教授曾指出：“每個國家依照各自的傳統(tǒng)制定自己的制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)?。但是?統(tǒng)并非老一套的同義語,很多改進可以在別人已有的經(jīng)驗中汲取源 泉。

40、”因此，作者認(rèn)為根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，在充分借鑒域外成熟 經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國的行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式的構(gòu)建應(yīng)以當(dāng) 事人自由選擇主義為原則、以復(fù)議前置主義為例外，逐步取消行政復(fù) 議終局型、逕行訴訟型。復(fù)議前置例外應(yīng)由行政復(fù)議法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 明確規(guī)定，以避免各自為政。行政復(fù)議與行政訴訟盡管是兩種不同的 救濟途徑，但卻具有“同價性”，都是為保護相對人的私益而設(shè)置的。 因此，制度設(shè)計者應(yīng)當(dāng)相信行政相對人為了維護其自身利益完全有能 力作出理智的選擇。在“權(quán)利本位”高揚的時代，尊重當(dāng)事人對法律 救濟程序的自主選擇已經(jīng)成為時代潮流，為世界各個國家所接受。只 有競爭才能促進發(fā)展，我們有理由相信行政復(fù)議與行政訴訟制度的優(yōu) 劣只有在相對人的自由選擇中才能得到充分辨識，并為各自的發(fā)展提 供相對應(yīng)的生長空間。（二）行政復(fù)議和行政訴訟功能定位的厘清與銜接行政復(fù)議與行政訴 訟作為兩種不同的救濟途徑，既有區(qū)別，又有千絲萬縷的聯(lián)系。但是 不管兩者的差別有多大，他們在“權(quán)利救濟”上卻具有“同價性”， 其最終目的是一脈相通的。只不過兩者創(chuàng)設(shè)的權(quán)力基礎(chǔ)是不同的，行 政復(fù)議是“同性權(quán)力”的監(jiān)督，行政訴訟是“異性權(quán)力”的監(jiān)督，這 就決定了兩者建設(shè)的側(cè)重點各有自己的偏好。行政復(fù)議是行政程序， 側(cè)重以效率為先；行政訴訟是司法程序，側(cè)重以公正為先。由此可見， 兩種制度的價值取向必定蘊含不同的旨趣，如果我們