論我國城市規(guī)劃管理的權限轉(zhuǎn)變-對城市規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀與改革的思索

1、 論我國城市規(guī)劃管理的權限轉(zhuǎn)變-對城市規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀與改革的思索 城市規(guī)劃管理的權限劃分是市規(guī)劃管理體制的重要組成部。在中國，城市規(guī)劃管理的權轉(zhuǎn)變是隨著政治經(jīng)濟體制的改革而進行的。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，中央政府向地方政府下放財政權和政管理權，使地方政府獲得了推動地方經(jīng)濟發(fā)展的巨大動力， 因此也推動了城市規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)變。如上海在率先建立起“兩級政府，三級管理”的規(guī)劃管理模式后，一度成為其它大城市學習的榜樣，然而實踐的結(jié)果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有許多值得反省的地方。至此，規(guī)劃界對規(guī)劃管理權限的下放眾說紛紜，莫衷一是。 目前，規(guī)劃界對城市規(guī)劃管理權限的劃

2、分有兩種傾向：一種認為城市規(guī)劃管理權應集中在市級城市規(guī)劃行政主管部門，因為 “一放就亂”；而另一種則認為為了鼓勵區(qū)縣的積極性，應將城市規(guī)劃管理權分散到區(qū)縣級規(guī)劃分局，因為“一收就死”。孰是孰非，很難簡單界定。近年來一些城市在城市規(guī)劃管理集權與分權模式上的實踐也表明了集權和分權各有其優(yōu)缺點。集權有利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，但難以調(diào)動各區(qū)積極性；反之，分權雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，造成各區(qū)為追求自身利益進行不必要的重復建設，市政府宏觀調(diào)控能力的減弱等一系列新的問題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區(qū)域?qū)哟紊系某鞘幸?guī)劃管理權限，使 城市規(guī)劃對城市與城市之間的協(xié) 調(diào)顯得軟弱無力。

3、在這種情況 下，如何總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，構(gòu)建科學、合理的城市規(guī)劃管理體制就成為一個具有重大理論和實踐意義的課題。筆者認為，對于城市規(guī)劃管理的權限劃分，我們需研究的并不是簡單的集權或者分權，而是哪些權力宜于集中，哪些權力宜于分散，在什么樣的情況下集權的成分應多一點，何時又需要較多的分權。 一、 對我國城市規(guī)劃管理權限轉(zhuǎn)變的回顧1、 解放以后至1980年代中期 (集中統(tǒng)一階段) 新中國成立之初，百業(yè)待興，為了適應城市經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，逐步建立了城市建設管理機構(gòu)，以統(tǒng)一管理城市建設工作。此后，中國的城市建設工作進入了統(tǒng)一領導、按規(guī)劃進行建設的新階段。文革時期，城市規(guī)劃、建設 和管理受到嚴重干擾，規(guī)劃

4、管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結(jié)束后，城市規(guī)劃管理機構(gòu)恢復建立，規(guī)劃管理工作得到了加強。規(guī)劃管理機構(gòu)的設置同計劃經(jīng)濟體制相適應，基本上沿用了集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放階段)1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部試點到逐步放權的措施，主動賦予了區(qū)一級比較大的規(guī)劃管理權力，調(diào)動了地區(qū)的積極性，推動了城市建設的發(fā)展。如在“開放浦東”的戰(zhàn)略實施后，為了加快上海市的經(jīng)濟發(fā)展，上海市政府率先賦予 區(qū)、縣政府部分計劃、財政自主 權，以調(diào)動基層政府的積極性， 包括規(guī)劃管理權限在內(nèi)的建設管理權限也逐步下放。3、1990年代初期以后(普遍 分散階段) 199

5、3年至今，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制而展開的機構(gòu)改革，特別是隨著財稅體制改革的鋪開，市、區(qū)兩級規(guī)劃管理的行政權也隨之分開區(qū)級享受了空前的規(guī)劃管理權。以上海為代表的一批大城市已先后建立起“兩級政府，兩(三)級管理”的規(guī)劃管理體系，并以法規(guī)文件的形式規(guī)定下來。二、 我國大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的幾種模式 從規(guī)劃管理權限的角度來劃分，我國大城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：1、 北京模式 北京采用高度集中的城市規(guī)劃管理體制。北京市城市規(guī)劃委員會是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，由原首都城市規(guī)劃委員會、北京市城市規(guī)劃管理局合并而成。主要職能是規(guī)劃研究、規(guī)劃審批和規(guī)劃實施的監(jiān)督管理。城

6、市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，由市規(guī)委負責編制；道路、交通、市政設施規(guī)劃的編制和審批集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負責組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無規(guī)劃審批權， 需報市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負責檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設項目的批后管理是市規(guī)委在審批建設工程后，將建設工程規(guī)劃許可證附件及建設工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進行建設項目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局 雙重領導，即區(qū)實施行政領導，市局實施業(yè)務領導。2、上海模式 上海模式的特點為規(guī)劃管理權高度分散。1980年代末期， 配合中央向地方“放權讓利”式的改

7、革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規(guī)劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數(shù)重要地段的建設項目許可申請須由市規(guī)劃局批準外，大多數(shù)土地開發(fā)、房屋建設項目的許可申請(即“一書二 證”)由區(qū)、縣部門批準。同時， 一般地區(qū)的詳細規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報市規(guī)劃局批準。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。 區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對其無人事干預權；對區(qū)縣政府批準的“一書 二證”也不具體干預，只在特殊情況下經(jīng)行政復議程序行使否決。3 、深圳模式 深圳市的城市規(guī)劃管理體制采用分級垂直管理模式。

8、深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局(規(guī)劃處、城市設計處)分局(規(guī) 劃科)國土所(規(guī)劃建管室)，共有5個規(guī)劃國土分局和 38個國土所。市局的派出機構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領導。業(yè)務上受市局直接領導，區(qū)政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區(qū)里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設立對深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動作用。下一級是上一級的派出機構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實的快捷和規(guī)劃成果層層落實不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實際情況相協(xié)調(diào)， 不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個角落。4、廣州模式 廣州市采用“兩

9、級政府、三級管理”的模式，雖類似于上海模式，但規(guī)劃管理權的分散程度卻遠不及上海。1998年，廣州市委、市政府提出了深化城市規(guī)劃管理體制改革的方案。深化管理體制改革的目標是：完善區(qū)“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的城市管理體制，區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領導，即區(qū)實施行政領導， 市局實施業(yè)務領導。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務 領導的原則下，明確市、區(qū)兩級 城市規(guī)劃的管理權限和責任。市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃， 由市規(guī)劃局負責編制；轄區(qū)內(nèi)的 區(qū)屬單位小區(qū)詳細規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設項目的詳細規(guī)劃， 由區(qū)規(guī)劃分局負責編制，報市規(guī)劃局審批；

10、根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設項目的修建性詳 細規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批；此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點地段外的各類建設工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報建和查處違 法建設案必須在7天內(nèi)報市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權隨時否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。上述四種具有典型意義的規(guī)劃管理模式實踐的結(jié)果，北京由于絕大多數(shù)的管理業(yè)務集中在市規(guī)委，而管理人員嚴重不足，使規(guī)劃管理已滯后于城市建設的發(fā)展；上海各區(qū)的城市建設在得到空前發(fā)展的同時，因規(guī)劃管理權力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來；深圳的規(guī)劃管理模式是迄今

11、為止較為成功的模 式；廣州的規(guī)劃管理權雖較多地 集中在市級管理機構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對區(qū)政府而非市歸劃局負責，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實施的推進上也存在一系列矛盾。當然，規(guī)劃管理體制的不完善，并不僅僅由于規(guī)劃管理系統(tǒng)內(nèi)部的缺陷，而更多地受到來自于系統(tǒng)以外的壓力，這非本文研究的范圍，故不展開討論。三、規(guī)劃管理權限劃分不當而產(chǎn)生的問題 1、規(guī)劃管理權過度集中帶來的問題 (1) 降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率如城市規(guī)劃管理權過分集中于市級城市規(guī)劃行政主管部門，那么各區(qū)、街道發(fā)生的問題需經(jīng)過層層請求匯報后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時性。往往由于多環(huán)節(jié)的傳遞需要延誤一定的時間

12、，從而可能導致決策遲緩，無法適 應形勢變化的要求。如大量的違章建設屢禁不止就是典型的說明。市局因管理人員有限而管不過來，區(qū)局和街道又因缺乏管理權限和責任而難以管理。此外，城市規(guī)劃管理的對象極為復雜，很難想象，管理這樣一個復雜的系統(tǒng)，權限過度集中的結(jié)果，無疑會使市級規(guī)劃管理部門限于日常事務而失去宏觀管理的能力，又因疲于應付，顧此失彼，而難逃官僚主義之虞。(2) 降低區(qū)級、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情城市規(guī)劃管理權的過度集中，將降低區(qū)級、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情，使他們只是被動地、機械地執(zhí)行上級部門的命令，長此以往，他們的積極性、主動性將會逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對城市建設的推進極為不利

13、。(3)不利于推進城市規(guī)劃管理民主化 市場經(jīng)濟體制運行的原則是公平、公開和公正。它要求管理公開化、民主化，而過度集權必然導致封閉型的城市規(guī)劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預“長官意志”的影響并滋生腐敗等現(xiàn)象，不符合我國政治體制改革的大方向。2、 規(guī)劃管理權過度分散帶來的問題(1) 重局部，輕整體，城市整體調(diào)控能力下降。 受局部利益的驅(qū)動，一些區(qū)不能有效地樹立全市規(guī)劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長遠與近期相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關系，使總體規(guī)劃的各項指標，難以落實到地區(qū)規(guī)劃的控制要素上，地區(qū)規(guī)劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級規(guī)劃管理部門

14、不能對其建設采取有效的控制，將會導致城市建設的政策不能很好地貫徹，使城市建設出現(xiàn)混亂無序的局面。如土地批租，如果各區(qū)規(guī)劃局都有權力頒發(fā)“兩證一書”，將使市政府難以控制年度土地批租總量。(2) 低水平重復建設現(xiàn)象嚴重。一些城市的區(qū)、縣政府擁有財政自主權，同時也具有了投資的主動權。從自身的利益出發(fā)，為繁榮本區(qū)(縣)的經(jīng)濟，往往不顧自身在城市中的定位，爭項目、爭中心，引起建設規(guī)模的不合理攀比，造成攤子過大、布局過散、項目趨同，浪費土地資源，難以發(fā)揮集約效應。如廣州市某區(qū)在城市中的定位為具有舊城風貌的風景旅游區(qū)，但為了促進自身經(jīng)濟的發(fā)展，卻盲目模仿其它新區(qū)，建設科技工業(yè)園，由于發(fā)展基礎薄弱，不但難以形

15、成規(guī)模，而且污染了環(huán)境，削弱了自身的吸引力。再如根據(jù)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求，上海全市工業(yè)用地應保持在300500km2的水平，但區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級工業(yè)用地規(guī)劃總量已達700多km2，這樣勢必會造成低水平重復建設、無序競爭、環(huán)境污染等問題。(3) 重經(jīng)濟效益，輕社會效益、環(huán)境效益，造成城市環(huán)境質(zhì)量的下降。 由于土地開發(fā)是各區(qū)集聚財力的主要手段之一，在地區(qū)開發(fā)中，往往容易出現(xiàn)追求高容量開發(fā)的傾向。不僅使總體發(fā)展戰(zhàn)略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標難以落實，還造成部分地區(qū)城市綜合環(huán)境質(zhì)量下降，制約了城市的發(fā)展。(4)區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機制。由于目前缺乏區(qū)與區(qū)之間相互協(xié)調(diào)的機制，

16、使各區(qū)的經(jīng)濟活動和城市建設難以發(fā)揮合力，產(chǎn)生最大效益。在區(qū)與區(qū)分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項目安排、土地開發(fā)強度、交通組織、市政基礎設施安排等都發(fā)生一定程度的不協(xié)調(diào)。 四、新時代對城市規(guī)劃管理權限轉(zhuǎn)變的要求我們所處的時代，是一個充滿變革的時代。改革開放近20年來，隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，我國城市的數(shù)量和規(guī)模均有較大的增長。根據(jù)世界入居中心的預言，21世紀初世界將有50的人口居住在城市。而我國的城市化水平預測也表明，2020年我國的城市化水平將達到50，我國將基本完成向現(xiàn)代化的、開放的工業(yè)和城市社會的轉(zhuǎn)型。在城市時代即將來臨之際，我國的政治經(jīng)濟體制改革將進一步深化，相應地，城市規(guī)劃

17、管理的權限也面臨著新的變化：1、城市之間的合作增強20世紀80年代以來，經(jīng)濟 全球化和城市國際化的趨勢不斷加強，國家與國家之間、城市與城市之間的聯(lián)系日益密切。而國家與國家之間的競爭越來越多地體現(xiàn)為城市與城市之間的交流與競爭。面臨經(jīng)濟全球化的沖擊，處于世界城市體系中較低等級的我國必須加強城市與城市之間、城市與區(qū)域之間的協(xié)同合作，只有這樣，才能在未來的世界經(jīng)濟格局中占有一席之地。但不容樂觀的是，目前在我國，各個城市之間的競爭與對立代替了合作。行政壁壘林立，條 塊分割與地方保護主義嚴重等造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、低水平重復建設、資源的大量浪費和生態(tài)環(huán)境的明顯惡化，然而我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃使得各行政區(qū)域的

18、城市規(guī)劃管理部門絕少來往并缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)。有些城市在地域上已基本連成一片(如珠江三角洲的廣州、南海、佛山)，而規(guī)劃管理由于行政區(qū)劃的限制仍是各自為政，對城市之間的協(xié)作無能為力。為更好地迎接經(jīng)濟全球化時代的來臨，現(xiàn)階段必須加強城市與城市、城市與區(qū)域之間的分工 和協(xié)作，打破行政壁壘，實現(xiàn)資源、資金、技術等在區(qū)域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。相應地，有必要建立跨城市、跨區(qū)域的城市規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，對區(qū)域基礎設施的布局、生態(tài)環(huán)境的保護等進行統(tǒng)一管理。2、社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的興起在計劃經(jīng)濟體制下，“大政府、小社會”的管理模式使得公眾根本不可能參與城市規(guī)劃。自1984年開始的中國經(jīng)濟體制改革，使政府將生產(chǎn)管理權下放

19、給了企業(yè)。而迄今為止所說的權力下放，也僅在政府內(nèi)部的上下級之間進行，社區(qū)、公眾還遠沒有享受到城市規(guī)劃的管理權力。隨著我國城市化進程的加速，人民的物質(zhì)文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建設、公用設施和社會服務設施上的投資卻遠遠滿足不了人們對城市社會生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的要求。將部分城市建設權和規(guī)劃管理權下放給社區(qū)和公眾，建立他們參與城市規(guī)劃管理的體制和途徑，對促進城市社會、環(huán)境等問題的解決具有重要的意義，也是城市時代對城市規(guī)劃管理的權限轉(zhuǎn)變提出的新的要求。五、 深化城市規(guī)劃管理權限改革，建構(gòu)科學的規(guī)劃管理體制1、確定規(guī)劃管理權限劃分的依據(jù)。(1) 城市規(guī)模大小城市規(guī)模大小是決定是否下放城市規(guī)劃管理

20、權的重要依據(jù)之一。由于城市規(guī)劃管理所特有的統(tǒng)一性，在城市規(guī)模不大、市規(guī)劃局有足夠的人力進行規(guī)劃管理時，將規(guī)劃管理權集中在市級規(guī)劃管理部門是適宜的；但對于人口、用地規(guī)模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區(qū)的人口用地規(guī)模已達到大城市的標準，在此情況下，應將部分規(guī)劃管理權下放給區(qū)(街道)城市規(guī)劃管理機構(gòu)。(2)規(guī)劃管理對象的屬性 城市規(guī)劃管理的對象具有宏觀和微觀雙重屬性，它面向的既有宏觀層面的城市整體，也有微觀層面的具體規(guī)劃項目或某一項建設工程。宏觀層面的規(guī)劃管理無疑應由市級規(guī)劃管理部門乃至城市政府來執(zhí)行，但這并不等于微觀層面的規(guī)劃管理就要由區(qū)規(guī)劃分局或區(qū)政府來進行，因為城市規(guī)劃所審核的每一項規(guī)

21、劃或者每一個建設都會或多或少地對城市的布局、結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生影響。因此，根據(jù)這種影響程度來劃分市、區(qū)的規(guī)劃管理權限，應屬較科學的作法，但由于單項規(guī)劃或建設工程對城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據(jù)地段的重要程度來劃分規(guī)劃管理權限。市規(guī)劃局管理重點地段，非重點地段則由區(qū)規(guī)劃局管理，但這種劃分方法目前存在不少問題。如對土地供應的管理，就決不能將非重點地段的土地供應權下放給區(qū)規(guī)劃局，否則將會造成全市土地供應的失控、無序局面。因此，筆者建議，根據(jù)不同種類規(guī)劃管理權限的特點，可采取不同措施，如土地供應管理權、規(guī)劃編制的審批權等在我國城市規(guī)劃法制建設尚不完善的今天絕對不能下放，而建設用地和建設工程的監(jiān)督檢查

22、權和行政處罰權、限額面積之內(nèi)的建設工程的規(guī)劃管理權可適當下放等。(3)規(guī)劃管理的依據(jù)由規(guī)劃管理部門組織編制的各層次城市規(guī)劃是規(guī)劃管理的重要依據(jù)目前，我國雖已建立起較完善的城市總體規(guī)劃詳細規(guī)劃的編制體系，但規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法仍存在一系列問題，如規(guī)劃編制落后于城市建設，與社會、經(jīng)濟發(fā)展狀況結(jié)合不緊密；操作性差，不能適應規(guī)劃管理的要求；規(guī)劃成果法律地位不高，在實施中經(jīng)常被隨意改動等。因此，現(xiàn)階段亟需對我國城市規(guī)劃編制的體系進行改革：一是對現(xiàn)行規(guī)劃編制內(nèi)容的改革。總體規(guī)劃階段要加強對城市社會、經(jīng)濟狀況及發(fā)展戰(zhàn)略的研究，詳細規(guī)劃特別是控制性詳細規(guī)劃的編制應在全面、綜合地分析地區(qū)社會、經(jīng)濟等基礎上提出切

23、實可行的量化指標。二是要建立具有彈性和靈活性的規(guī)劃控制體系。對市政設施、公共服務設施、綠化用地等進行剛性的嚴格控制，而對商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等具有明顯市場特征的行為進行彈性的引導與控制。三是要加強規(guī)劃成果的法制化。城市規(guī)劃管理是從城市的整體利益和長遠利益出發(fā)，因此會常常同區(qū)縣的地方利益發(fā)生沖突，因此，它不但要承受來自于規(guī)劃管理對象的壓力，會受到區(qū)縣政府的影響。要保證規(guī)劃在實施過程中不變形，抵制住各方面因素的沖擊，就必須通過制定相應的法規(guī)文件，保證規(guī)劃成果的法律地位。目前應盡快建立分級準確、嚴密的法規(guī)性的城市規(guī)劃文本體系。深圳法定圖則的實踐是對規(guī)劃成果法制化的有益探索。(4)規(guī)劃管理權限下放的時機城市

24、的發(fā)展有其自身的規(guī)律，在不同的發(fā)展階段，采取的規(guī)劃管理形式也是不相同的。在規(guī)劃管理起步時期，宜采取規(guī)劃管理權高度集中的模式；在已具備了一定的規(guī)劃管理經(jīng)驗，但規(guī)劃法制建設尚不完善，區(qū)規(guī)劃局的人才儲備相對不足的階段，可將部分管理權下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市規(guī)劃的法制建設相當完善且公眾的規(guī)劃法制意識普遍加強的階段，則不僅僅涉及到規(guī)劃管理權下放給區(qū)規(guī)劃分局的問題，社區(qū)、公眾將更多地參與到規(guī)劃管理中來，如許多西方發(fā)達國家的城市已建立起相當完善的社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的制度。2、強化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權限。為加強城市與城市之間在區(qū)域基礎設施、環(huán)境保護等問題上的合作，有必要進一步擴展現(xiàn)有城

25、市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。借鑒國際上的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，可從以下幾種管理方式中進行選擇：一是在各行政區(qū)劃政府的上一級建立更大的規(guī)劃委員會或政府機構(gòu)來統(tǒng)一管理城市和區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)劃與開發(fā)事宜；二是區(qū)域內(nèi)的各個地方政府進行橫向合作，建立跨地區(qū)的專門委員會以協(xié)調(diào)和處理區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境控制等規(guī)劃和建設問題；三是建立跨行業(yè)或跨系統(tǒng)的規(guī)劃委員會來綜合處理區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等諸多的復雜問題；四是在規(guī)劃立法中，應有相應的條款規(guī)定國土與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃在哪些層次、方面必須發(fā)生交叉、銜接與協(xié)調(diào)，以保證它們之間的有機聯(lián)系能在規(guī)劃編制與管理中得到有效的體現(xiàn)。3、建立完善的法

26、規(guī)政策，規(guī)范規(guī)劃管理權。這里所指的法規(guī)應包括各級城市規(guī)劃管理機構(gòu)規(guī)劃管理權限的劃分，相應的責、權、利及監(jiān)督體制的建立等。其次要補充涉及全局利益的有關規(guī)定，減弱各區(qū)重近期利益和局部利益的效應，加強市級機構(gòu)對區(qū)與區(qū)交界處項目的審批，規(guī)劃協(xié)調(diào)的規(guī)定等。最后，必須嚴格按照已批準的規(guī)劃進行管理，以此來限定各級部門、官員的自由裁量權限，既使是由上級機關或領導批準，也應保持高度透明，以便于公眾監(jiān)督。4、進一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關系，完善社區(qū)管理體制。應按照“職權和事權相統(tǒng)一，責任和權力相統(tǒng)一”的原則，進一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關系，明確市級規(guī)劃管理部門宏觀管理的主要職責，在明確職能定位的前

27、提下，市級規(guī)劃管理部門應進一步下放涉及具體行政行為的管理事項，并將相關的人、財、物一并給區(qū)。此外，要堅持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎，以社區(qū)為支撐點來組織城市管理運作。街道作為一級準政府，必須賦予一定的監(jiān)督管理權，使之可以行使屬地管理的權力。同時，區(qū)級規(guī)劃管理部門要下放管理人員、管理經(jīng)費和管理設備。5、加強區(qū)(街道)規(guī)劃管理機構(gòu)的人才配備。規(guī)劃管理權力的下放給區(qū)級機構(gòu)規(guī)劃管理人才的素質(zhì)提出了很高的要求，而現(xiàn)階段由于種種原因，各區(qū)規(guī)劃管理機構(gòu)很難在短時期內(nèi)依靠自己建立起一支掌握專業(yè)技術知識、積累實踐經(jīng)驗、具有良好職業(yè)道德的管理隊伍，難以適應量大面廣的城市建設管理的需要。因此，目前必須盡快充實區(qū)(包括街道)規(guī)劃管理機構(gòu)的技術力量并加強培訓，使之盡快熟悉規(guī)劃管理業(yè)務。此外，改變目前我國多數(shù)大城市中存在