地下綜合管廊建設的PPP模式探討

1、地下綜合管廊建設的PPP模式探討一、地下綜合管廊建設進入高速期地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設一個隧道空間，將水、電、氣、熱、通訊等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內(nèi)，并進行集中管理的市政基礎(chǔ)設施。建設地下綜合管廊的目標是對地下空間實行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各管線單位的需求對各種管線進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設及后期的統(tǒng)一管理。2015年8月10日，國務院辦公廳印發(fā)關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見(國辦發(fā)201561號，“指導意見”)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作。指導意見從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四方面提出了十項具體措施，包括編制專項規(guī)劃、完善標準規(guī)范、劃定

2、建設區(qū)域、明確實施主體、確保質(zhì)量安全、明確入廊要求、實行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等，目標是到2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。指導意見的一大亮點是明確管線原則上應地下鋪設，并鼓勵社會資本進入。指導意見提出，從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設。鼓勵由企業(yè)投資建設和運營管理地下綜合管廊，創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本

3、組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標選擇建設和運營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設和運營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務。指導意見的另一亮點是明確了入廊要求和有償使用原則。指導意見要求，已建設地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊；既有管線應根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統(tǒng)籌考慮建設和運營、成本和收益的

4、關(guān)系，由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼。指導意見出臺前不久，國務院總理李克強亦在其主持的國務院常務會議上著重說明了地下綜合管廊建設的重要性。該次國務院常務會議指出，要從我國國情出發(fā)，借鑒國際先進經(jīng)驗，在城市建造用于集中鋪設電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃氣等市政管線的地下綜合管廊，作為國家重點支持的民生工程，逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，用好地下空間資源，打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。同時，要創(chuàng)新投融資機制，在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵

5、社會資本參與管廊建設和運營管理。入廊管線單位應交納適當?shù)娜肜荣M和日常維護費，確保項目合理穩(wěn)定回報。發(fā)揮開發(fā)性金融作用，將管廊建設列入專項金融債支持范圍，支持管廊建設運營企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資。在指導意見及國務院常務會議力推地下綜合管廊建設之前，今年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部已經(jīng)公布了2015年地下綜合管廊試點城市名單，包括包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、?？凇⒘P水、白銀等十個城市。根據(jù)關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知（財建2014839號），中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每

6、年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。今年3月，國務院發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設。上述一系列的政策支持，極大推動了地下綜合管廊建設采用PPP模式的探索和實踐。與我國傳統(tǒng)直埋的管線埋設方式相比，地下綜合管廊建設具有以下顯著的優(yōu)占.八、1、有利于城市地下空間的合理規(guī)劃利用，使之更加集約化，可以根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃為地下市政管線的遠期擴容提前預留空間。2、地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路

7、的額外施工浪費，減少環(huán)境污染；同時，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本。從長期看，經(jīng)濟效益明顯。二、地下綜合管廊建設的PPP模式探討地下綜合管廊產(chǎn)生的效益雖然很高，在我國發(fā)展也有二十多年的歷史，但是并沒有大規(guī)模的建設，主要有以下兩方面原因：1、資金成本巨大建設地下綜合管廊與傳統(tǒng)的管線鋪設方式相比，地下綜合管廊的前期一次性建設費用比傳統(tǒng)直埋形式的建設成本高出近一倍1，后期的運營管理費用也高，且收益模式不明確。2、缺乏法律監(jiān)管長期以來，我國市政管線已經(jīng)形成了獨立建設、獨立管理的格局，這種模式與傳統(tǒng)的直埋方式相適應，但對地下綜合管廊則要求管線能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建

8、設、統(tǒng)一管理。我國對管線單位開挖道路暫未有嚴格的法律限制，且對地下綜合管廊的建設和管理的法律法規(guī)也不健全，對于產(chǎn)權(quán)歸屬、成本分攤、費用收取等與管廊運營直接相關(guān)的重要問題都沒有規(guī)定，并無強制規(guī)定要求管線單位必須采用公共管廊埋線，這也造成了管線單位“各自為政”自行鋪設的局面。而剛出臺的指導意見要求各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合政府做好管線入廊工作，并且為不入廊者設置審批屏障，這便極大地保障了地下綜合管廊建成后的有效性。自2014年以來，國家力推PPP模式，陸續(xù)出臺了包括基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法等一系列的法規(guī)及政策。在PPP模式下，政府部門通過市場競爭機制引入社會資本，有利于解決政府的

9、資金緊缺；同時，政府負責公共產(chǎn)品和服務的價格和質(zhì)量監(jiān)督，使得政府能夠通過有限的財政資金提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務。地下綜合管廊屬于市政基礎(chǔ)設施。從PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報，需要考慮建設成本、運營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點及現(xiàn)金流量分析，由于城市綜合管網(wǎng)建設前期需要大量資金的投入，而向用戶一一水、電、煤氣等運營企業(yè)收取的租用費用不宜過高（否則運營企業(yè)沒有動力進入綜合管網(wǎng)）2,故我們理解，使用者（管線單位）付費不足以覆蓋地下綜合管廊的建設成本，也下綜合管廊項目屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補貼的準經(jīng)營性項目。根據(jù)我們在PPP項目中的操作經(jīng)驗，地下綜合管廊建

10、設若采用PPP模式運作，可以通過以下幾種模式進行：1、BOT模式（建設-運營-移交）在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協(xié)議，由社會投資人設立項目公司（“項目公司”）具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機構(gòu)。運營期內(nèi)，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據(jù)項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補助。其中，項目公司向管線單位收取的租賃費用可以包括兩方面3：是管廊的空間租賃費用，如電力單位等管線鋪設專業(yè)性要求較高的，可以

11、租用管廊的空間，自行鋪設和管理管線；二是管線的租賃費用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內(nèi)已經(jīng)鋪設好的管線進行使用，由項目公司進行維護和管理。具體模式如下圖所示:社會投資人管線單位fa項目公旬地下綜合管廊.助接勢建賢運營、a!朿.政府競爭性程序BX協(xié)議2、TOT模式對于政府現(xiàn)有的存量項目，可以采用TOT模式進行運作。在TOT模式下，政府將項目有償轉(zhuǎn)讓予項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，特許期內(nèi)項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補助，特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機構(gòu)。具體模式與BOT類似。3、BOO模式（建設-擁有-運營）在BOO模式下，政府與社會投

12、資人簽訂BOO協(xié)議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，政府同時授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。4、BLT模式（建設-租賃-移交）在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協(xié)議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設，建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體，由政府負責經(jīng)營和管理，政府向項目公司支付租賃費用。租賃期滿后，項目公司將管廊移交給政府或政府指定機構(gòu)。具體模式如下圖所示：在國務院最新規(guī)定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下，如果出租給政府，政府收取入廊費，則和現(xiàn)有的規(guī)定沖突。三、示范項目2014年11月，財政部公布30個PPP示范項目，其中包含一個地下綜合管廊的PPP項目一一河北石家莊正定新區(qū)綜合管廊項目，項目類型為存量。從公開信息來看，正定新區(qū)的綜合管廊既包括已建成的部分，也包括新建的部分。2015年7月，正定新區(qū)綜合管廊項目發(fā)布了競爭性磋商的資格預審公告；目