村級(jí)治理的現(xiàn)實(shí)困惑及展望蔡秋燕

1、村級(jí)治理的現(xiàn)實(shí)困惑及展望陶莊鎮(zhèn)2010年大學(xué)生村官、金戈村主任助理蔡秋燕中國(guó)九億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)，是一個(gè)長(zhǎng)期而艱難的過(guò)程。改善中國(guó)農(nóng)民的生活狀況，對(duì)于保持中國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展，具有基礎(chǔ)性的意義。村級(jí)治理目標(biāo)就是要改善農(nóng)民的生活。一、村級(jí)治理的現(xiàn)實(shí)困惑“村治”一詞可以讀作“村民自治，”也可以讀作“村級(jí)治理”，“治理”是一個(gè)目標(biāo)向善的多主體行動(dòng)過(guò)程，較“村級(jí)治理”的涵義要廣泛得多。在很短的時(shí)間內(nèi)，“村治”的涵義就由“村民自治”為主變成了“村級(jí)治理”為主；由村級(jí)治理擴(kuò)展而來(lái)的“村治”研究，就逐步容納進(jìn)了較之前多得多的內(nèi)容；并且，“村治”的涵義還由“村級(jí)治理”進(jìn)一步擴(kuò)展到“鄉(xiāng)村治理”。目前,全國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)

2、了村委會(huì)干部由最初的委任制到選舉制、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉(zhuǎn)變。大多數(shù)省實(shí)現(xiàn)了以省為單位統(tǒng)一部署、統(tǒng)一屆期、統(tǒng)一選舉程序。選舉的民主化、規(guī)范化程度逐屆提高,創(chuàng)造和積累了許多開展經(jīng)常性民主建設(shè),保障農(nóng)民行使民主權(quán)利的好辦法,全國(guó)70%以上的農(nóng)村建立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度,制定了村級(jí)治理章程、村規(guī)民約、村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度。由少數(shù)村干部議決村內(nèi)大事或涉及農(nóng)民切身利益的大事,已經(jīng)逐步成為歷史。在從典型試點(diǎn)到面上展開、從思想認(rèn)識(shí)分歧較多到思想認(rèn)識(shí)逐步統(tǒng)一、從對(duì)村級(jí)治理知之不多到知之較多、從具體操作辦法不規(guī)范到逐步規(guī)范的實(shí)踐過(guò)程中,以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督

3、”為主要內(nèi)容的村級(jí)治理體制框架初步構(gòu)筑,村級(jí)治理精神逐步深入人心,植根于廣闊的農(nóng)村大地。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,保證農(nóng)民直接行使民主權(quán)利,是社會(huì)主義民主在農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐,也是充分發(fā)揮農(nóng)民積極性、促進(jìn)農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)、確保農(nóng)村長(zhǎng)治久安的一件帶根本性的大事,村級(jí)治理這一具有中國(guó)特色的民主形式,在探索中發(fā)展,在前進(jìn)中完善,開辟了一條黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在基層社會(huì)事務(wù)管理上當(dāng)家作主的新路子,為我國(guó)的政治文明建設(shè)進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。村級(jí)治理經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐取得了明顯的成效,但由其復(fù)雜性和長(zhǎng)期性所決定,目前還存在著一些亟待解決的問(wèn)題,主要是:1、村民的民主性在實(shí)踐操作中體現(xiàn)不夠通過(guò)民主的方式體現(xiàn)村民的意愿是村級(jí)治理的

4、核心,但在實(shí)踐操作中存在著一些差強(qiáng)人意的問(wèn)題,主要表現(xiàn)在:一是在民主選舉中的違法和侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生。如有的村民選舉委員會(huì)成員、村委會(huì)候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委或村黨組織指定;有的村到屆不按時(shí)改選,原班子不選舉就連任;有的村換屆選舉后,老班子不交工作、不交賬,新班子履行不了職責(zé);有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府不是依法讓村民罷免村委會(huì)干部,而是直接用行政命令撤換。二是在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向。如有些村民代表開會(huì)前沒有同村民溝通,會(huì)上發(fā)表的只是個(gè)人意見;有些村莊在決策重大村務(wù)時(shí),既不召開村民會(huì)議,也不召開村民代表會(huì)議,而是由黨組織或村委會(huì),甚至領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人說(shuō)

5、了算。三是在民主管理中存在著不同程度的形式主義。如有些農(nóng)村村務(wù)管理混亂,財(cái)務(wù)既不讓村民參與管理,也不向村民公布情況;有的村村務(wù)公開內(nèi)容不真實(shí),流于形式;有的農(nóng)村的村級(jí)治理章程、村規(guī)民約是由少數(shù)村干部制定,而不是由干部群眾一起討論制定,而且,約束村民的多,而約束村干部的少。四是在民主監(jiān)督中存在薄弱環(huán)節(jié)。如有的農(nóng)村實(shí)行村財(cái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理,使村民失去了管理和監(jiān)督村財(cái)?shù)臋?quán)利;有的農(nóng)村村委會(huì)只向村民會(huì)議報(bào)告工作,但不組織或不許對(duì)村委會(huì)成員進(jìn)行評(píng)議。有的村委會(huì)既不向村民會(huì)議報(bào)告工作,也不接受村民評(píng)議,使得村委會(huì)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。2、農(nóng)村村民社會(huì)組織化程度低,導(dǎo)致某些地區(qū)家族組織取代了村級(jí)治理一方面,體現(xiàn)現(xiàn)代

6、民主理念的村級(jí)治理需要具有一定的社會(huì)組織相適應(yīng),孤立和分散的村民難以組織起來(lái)以集體行動(dòng)參與公共事務(wù),影響公共權(quán)力,滿足個(gè)人的社會(huì)需求,致使村級(jí)治理在某種程度上使流于形式。另一方面,村民個(gè)體的分散性使得選舉中容易被家族操縱,在村級(jí)治理運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的家族派系爭(zhēng)斗,使村委會(huì)選舉淪為家族獲得權(quán)力的工具,從而導(dǎo)致村級(jí)治理變?yōu)榧易褰M織自治,使村級(jí)治理體現(xiàn)的現(xiàn)代民主性原則受到扭曲和變形。3、農(nóng)民自身民主觀念落后,主體意識(shí)不強(qiáng),自我管理能力較差由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后,村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng),村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限;有的村民包括村干部不了解實(shí)施村級(jí)治理的重要意義,不了解自己在

7、村級(jí)治理中的權(quán)利和義務(wù);有的不能正確理解村級(jí)治理,認(rèn)為自治就是想干什么就干什么,甚至把村級(jí)治理同國(guó)家法律和政策對(duì)立起來(lái);再加上農(nóng)村封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響,使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作。二、村級(jí)治理的展望村級(jí)治理是一個(gè)長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程,需要從多個(gè)方面加以完善。1、加強(qiáng)基層民主制度建設(shè),使村級(jí)治理真正體現(xiàn)村民的意愿村民的民主性及其意志的體現(xiàn),主要是通過(guò)完善民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這四個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,使之真正體現(xiàn)“基層直接民主”和“村民群眾自治”的基本原則。在民主選舉中,要規(guī)范民主選舉程序,明確民主選舉標(biāo)準(zhǔn),保證選民在無(wú)任何干擾的情況下獨(dú)立行使自己的選舉權(quán)

8、利,使民主選舉真正做到民主、平等、公開、競(jìng)爭(zhēng)、合法。在民主決策中,要明確村民代表的權(quán)利和義務(wù),細(xì)化和完善村民代表會(huì)議的民主決策程序,建立明確的議事規(guī)則,從維護(hù)全體村民的根本利益的立場(chǎng)參與民主決策。在民主管理中,要體現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。一方面,通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議,讓村民就村內(nèi)事務(wù)充分發(fā)表意見,直接參與管理;另一方面,民主制定村規(guī)民約或村級(jí)治理章程,由村民和村干部共同監(jiān)督執(zhí)行,嚴(yán)格照章辦事,對(duì)違者要進(jìn)行批評(píng)或必要的處罰。在民主監(jiān)督中,要保證村民能夠依法監(jiān)督村委會(huì)的工作和村干部的行為。監(jiān)督的形式可以多種多樣,如:由村民對(duì)村委會(huì)或村干部進(jìn)行民主評(píng)議;成立民主理財(cái)和村務(wù)公開監(jiān)

9、督小組;設(shè)立村務(wù)公開欄;對(duì)村干部進(jìn)行任期審計(jì)和離任審計(jì);對(duì)不稱職的村委會(huì)干部由村民予以罷免等。2、擴(kuò)大村民的組織化程度,建立健全各種協(xié)會(huì)組織農(nóng)民通過(guò)村民委員會(huì)實(shí)行自治,同時(shí)包含了兩個(gè)方面的要求,一方面,參與影響執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會(huì)活動(dòng),如村委會(huì)選舉、村務(wù)決策、村務(wù)監(jiān)督;另一方面,將村民委員會(huì)作為一個(gè)不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的地域性自治平臺(tái),使農(nóng)民通過(guò)各種組織開展自治活動(dòng)。以往我們對(duì)村級(jí)治理的理解只限于前一方面,村級(jí)治理主要是圍繞村委會(huì)組織展開,如村委會(huì)選舉等。事實(shí)上,村級(jí)治理的最重要方面和有強(qiáng)大生命力的是后一方面,只是這一方面要依托各種自治組織的產(chǎn)生。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,我國(guó)農(nóng)村開始出現(xiàn)各種

10、農(nóng)民基于共同需要和利益而自我形成的社區(qū)組織,如經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)民間組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)等。這些組織在村民委員會(huì)這一群眾自治制度平臺(tái)上開展各種自治活動(dòng),實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我保護(hù),其內(nèi)在治理機(jī)制實(shí)行完全的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。這些自治組織的產(chǎn)生和形成,有效的提高了農(nóng)民的組織化程度,能夠代表廣大農(nóng)民的利益和要求。3、完善村民代表會(huì)議制度,充分發(fā)揮村莊民主治理監(jiān)督作用從目前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來(lái)看,人們往往把關(guān)注點(diǎn)放在村民代表會(huì)議的民主決策功能方面,而忽視了它的民主監(jiān)督功能。村民代表會(huì)議在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)同時(shí)發(fā)揮民主決策和民主監(jiān)督的功能,這是村級(jí)組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的平衡性力量,起著影響村莊公共權(quán)力和代表公共利益的作用。加強(qiáng)民主監(jiān)督必須完善村民代表會(huì)議制度,一是要明確村民代表會(huì)議的職能。村民代表會(huì)議具有議事的民主性、決策的權(quán)威性、監(jiān)督的群眾性、代表的廣泛性等特點(diǎn),這些特點(diǎn)決定了其基本職能:民主討論與村民重大利益相關(guān)的事項(xiàng)并形成決議;對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。二是加強(qiáng)村民代表會(huì)議的基本制度建設(shè)。以村級(jí)治理的相關(guān)法律法規(guī)