民事公益訴訟由誰來提起

1、民事公益訴訟由誰來提起近年來，“公益訴訟”時常見諸報端，成為了熱門詞匯，似 乎已然成為公眾期望用之以抵御公害事件、維護公共利益的武器之一。然而，一系列維權(quán)案件，如反就業(yè)歧視、環(huán)境保護、反消 費欺詐、食品安全等案件，尤其是2005年北大師生訴中石油 案大都由于“原告主體不適格”而吃了法院的閉門羹。有鑒于 此，公益訴訟的提起主體問題顯然是民事公益訴訟制度、規(guī)范的建立健全和適用的重要前提。一、公益訴訟的概念公益訴訟，顧名思義，即為維護公共利益而提起的訴訟。學 界對其定義不一，簡而言之，公益訴訟就是“在公共利益被侵犯 的情況下，有關(guān)的主體向法院提起訴訟， 尋求司法救濟以保護公 共利益?！边@里有兩點需要

2、明確：（一）公共利益的界定公共利益，即不特定多數(shù)人的利益。 這一概念早已成為法律 術(shù)語。民法通則第七條規(guī)定：“民事活動應當尊重社會公德， 不得損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序?！蔽餀?quán)法、合 同法等民事法律中也有類似的規(guī)定。 然而，在具體法律適用中， 公共利益如何界定是一難題，并且往往成為啟動公益訴訟的瓶頸 之一。例如，在人口數(shù)為5萬的村鎮(zhèn)上，因建立一所小學而征用 土地，大家都會認為這是為了公共利益的需要，目的是解決全村兒童的受教育問題。然而，若因建立一間私人企業(yè)的廠房而征用 土地，則可能被認為是為了追求私利，與公共利益無關(guān)。然而， 當這個企業(yè)可以滿足當?shù)?000人就業(yè)時，公益與私益的界限真的

3、還如想象般那樣清楚么？這便是問題所在。說不清何為公共利益，就談不上如何公益訴訟。筆者認為，公共利益，區(qū)別于國 家利益（這里指國家在經(jīng)濟、政治、外交和國防上的整體利益） 和私人利益，亦不是簡單的大家的利益的疊加，而是“必須具有 公共性質(zhì)，體現(xiàn)社會發(fā)展的整體性要求和強國富民的目標?！笨梢?，這是一個廣泛使用但并不十分明確的概念，是隨著社會發(fā)展的變化而不斷變化的。因此，基于社會健康發(fā)展和保護社會公眾 利益的要求，對公共利益的界定不應特別嚴格。凡是具有公共性 質(zhì)，能體現(xiàn)不特定多數(shù)人的利益時，就可認為屬于公共利益，這 便解決了公益訴訟的門檻問題。 至于審判過程中來具體認定是否 為公益訴訟，可依法律和雙方當

4、事人的證明活動來判斷。（二）有關(guān)主體的界定這里的有關(guān)主體，即訴訟活動中的原告。在私益訴訟中，原 告是確定的。然而，如前所述，公共利益的主體是不特定多數(shù)的 公眾，這便與現(xiàn)行的民事訴訟法第一百零八條第一款第一項 “原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”發(fā)生 矛盾。公共利益的主體的不特定性決定了利害關(guān)系的不明確性。 也就是說，在現(xiàn)實中，并不是所有的公眾都與受損的公共利益有 直接利害關(guān)系，其直接性有強有弱，甚至更多時候是間接利害關(guān) 系，這便不符合“直接利害關(guān)系”的規(guī)定， 這些公眾往往因此被 法院認定為不具有原告資格，最終導致其合法權(quán)益無法得到保 護，侵權(quán)人的行為得不到及時有效的遏制和懲處。

5、 所以，越過“公 共利益”概念的門檻，對有關(guān)主體的明確界定便成為公益訴訟制 度有效實施的關(guān)鍵。二、民事公益訴訟的提起主體有損害就應當有救濟，有訴訟就應當有原告。私益訴訟中的 原告是明確的，而由于公益訴訟的特殊性， 其主體角色應由誰來 扮演？筆者認為，可以將提起訴訟的主體資格賦予公民個人、公益性社會團體、檢察機關(guān)和主管行政機關(guān)，并將“在必要時候提 起民事公益訴訟”作為一項行政機關(guān)的法定職責。同時，充分發(fā)揮公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。（一）行政機關(guān)提起訴訟的可行性辨析公益訴訟中行政機關(guān)的法定義務。行政機關(guān)擔負著執(zhí)行 國家權(quán)力的責任，維護社會公共利益理應是行政機關(guān)的法定義 務。根

6、據(jù)中華人民共和國憲法、中華人民共和國國務院組織法和中華人民共和國地方各級人民大表大會和地方各級人 民政府組織法的規(guī)定，行政機關(guān)有管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、文 化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護工作，保障公民的合法財產(chǎn)和人身權(quán) 利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的職責。 可見，當公共利益遭受侵害時， 由作為管理者的主管行政機關(guān)提起訴訟， 具有法律上的正當性和 合理性?，F(xiàn)實生活中也有相關(guān)案例：2 0 0 9年11月，云南省 昆明市XX局作為原告提起公益訴訟，昆明市人民XX院同時出具 支持起訴意見書對原告的訴訟予以支持， 昆明市中級人民法院受 理了案件并最終支持原告的訴訟請求。公益訴訟中行政機關(guān)的獨特優(yōu)勢。 行政機關(guān)在日常職

7、務 活動中會獲取大量關(guān)于公共利益損害的信息， 其對社會活動負有 監(jiān)督職責，可以較為容易地衡量損失、提出救濟手段和改善、預 防等措施。由其代表公益進行訴訟，可以方便、快捷、有效地舉 證，訴訟勝算更大。在法律層面上，由行政機關(guān)提起公益訴訟已開先河。 海 洋環(huán)境保護法第九十條第二款規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋 水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī) 定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害 賠償要求。 ”這已經(jīng)在一定程度上為行政機關(guān)作為公益訴訟的原 告提供了先例和依據(jù)。行政機關(guān)提起公益訴訟須建立配套的措施予以規(guī)范和監(jiān) 督。由于提起訴訟的主體是某一領域的主管行政機關(guān)，

8、因此為減 少和避免相關(guān)行政機關(guān)的地方保護主義、 部門利益和消極懈怠的 不利因素， 將提起公益訴訟作為其法定職權(quán)的同時， 建立有效的 問責制顯得格外重要。 凡怠于行使權(quán)力， 故意庇護違法者的相關(guān) 負責人，應當追究其法律責任。此外，要充分發(fā)揮公民、新聞輿 論、社會團體和檢察機關(guān)的監(jiān)督作用， 保證其在陽光下積極合理 地履行行政職責，實現(xiàn)對公共利益的保護。二）公益性社會團體提起訴訟的可行性辨析公益性社會團體，如環(huán)境保護協(xié)會、消費者協(xié)會，在某一專 業(yè)領域更具有專業(yè)性和權(quán)威性， 提起公益訴訟符合其社團的宗旨 和目的。實踐也表明， 由公益性社會團體來提起訴訟也已得到認 可。例如，20 10年底，中華環(huán)保聯(lián)合

9、會和貴陽公眾環(huán)境教育 中心作為原告提起了公益訴訟并最終勝訴。 但是， 社會團體有其 自身的和外在的不足。當社會團體內(nèi)部分歧較大或有利益沖突 時，其作用便大打折扣。 而且，目前，中國的社會團體尚未成熟， 力量不足， 若將公益訴訟的原告資格單獨賦予社會團體， 不具有 穩(wěn)定性和可靠性。因此，保留其原告資格，承認其提起訴訟的可 能性，既可使其在某些情況或發(fā)展成熟時提起訴訟名正言順， 也 是對公益訴訟主體制度的良好補充。（三）公民個人提起訴訟的可行性辨析 1公民個人提起公益訴訟的優(yōu)勢。 公民個人最具公益熱情， 更容易發(fā)揮公益訴訟制度在公共利益保護領域的作用。 相比于其 他主體，其制約的力量更大，范圍更廣

10、。公共利益遭遇侵害時， 公民個人往往也是最為直接、最為敏感的利益受害方。因此，公 民個人具有天然的維護公共利益的積極性。2公民個人提起訴訟的法律保障。 2019 年的憲法修正 案第二十四條明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。而訴權(quán)就 是人權(quán)的一種，是人權(quán)中的程序性、保障性、救濟性的權(quán)利。根 據(jù)這一觀念不難得出， 人人平等地享有訴權(quán)。 如果沒有足夠充分且正當?shù)睦碛?，這種權(quán)利是不能被限制和剝奪的。 所謂足夠充分 且正當?shù)睦碛桑磭依婧蜕鐣怖?。然而，“為了公?利益而限制保護公共利益”似乎矛盾，其實不然。由于個人能力有限，而且存在較高的訴訟費用和專業(yè)知識的局限，一般情況下公民個人不適合單獨作

11、為原告。此外，限于個人起訴的特點和“一事不再理”的原則，公民個人起訴反倒容易使得公共利益無 法得到充分的保護，或者易出現(xiàn)強勢一方的侵權(quán)人利用其弱勢特 征而減輕和逃避責任。但是不排除某些公民個人或群體，具有較強的法律知識和其他技術(shù)能力，賦予其起訴資格更容易發(fā)揮其制 約不法行為的作用，最終取得和維護公共利益積極效果。同時， 此亦是公民參與行使民主權(quán)利的良好體現(xiàn)。3.公民個人的起訴資格也不應是完全自由的。由于事關(guān)社會公共利益，對公民個人的起訴資格應予以必要的限制。這里的限制，應當理解為：公民提起公益訴訟之前應當在適當范圍內(nèi)予 以公示，經(jīng)過行政機關(guān)和相關(guān)社會團體的審查和同意后，方可提起訴訟。其間若有不

12、同意見或不予批準起訴， 應當給出具體理由。 行政機關(guān)對有具備相應知識水平的符合條件的公民個人起訴予 以支持。因此，在公益訴訟中賦予公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有限制 的起訴權(quán)，一方面是為公民檢舉、 控告和監(jiān)督的制約作用提供法 律支持，另一方面是當公民個人提起訴訟時，使之符合原告主體資格，而不受“直接的利害關(guān)系”的限制。當然，公民作為原告 時，訴訟費用等制度應當特別規(guī)定。（四）檢察機關(guān)提起訴訟的可行性辨析1.檢察機關(guān)基于國家法律的監(jiān)督者的地位而代表國家起 訴。檢察機關(guān)并不是對公益有直接的利害關(guān)系， 而是行使憲法和 法律賦予的權(quán)力。 “檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督者， 既然能夠代 表國家， 對破壞刑事法律秩序

13、， 違背社會公共利益的犯罪嫌疑人 提起公訴， 以起訴的方式實現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督， 則同樣也可以 代表國家對破壞民事法律秩序， 導致國家利益和社會公共利益受 到威脅的當事人提起民事訴訟。 ”。這在法理和法律上是說得通 的。檢察機關(guān)實踐中也不乏由檢察機關(guān)提起公益訴訟的案例。 1 997年，改革開放以來我國第一起由檢察機關(guān)以原告身份代表 國家利益提起訴訟的案件得到了法院判決的支持。 河南省方城縣 人民XX院作為原告，向方城縣人民法院遞交了民事起訴狀，要 求確認一份以明顯低于市場價格進行國有資產(chǎn)交易的買賣協(xié)議 無效。2 0 0 9年，湖南省XX市望城區(qū) XX院作為原告起訴某 水泥廠。之前，該水泥廠造成

14、了嚴重的環(huán)境污染，并引起了村民 和水泥廠之間的沖突， 發(fā)生了刑事案件。 檢察機關(guān)到實地察看時， 發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實很嚴重， 晾的衣服很快就全是灰塵。 但是村民 不愿意起訴 （原因不詳） ，檢察機關(guān)只好當原告。 村民寫委托書， XX院起訴。起訴之后，水泥廠壓力很大。在這種背景下，法院 最后主持了調(diào)解并達成了兩條協(xié)議： 一是要求被告整改； 二是對 村民進行賠償。這個案件被評為湖南省2009年十大法治事 件。由于現(xiàn)實情況的迫切， 許多公共利益受損卻因主體不適格而無法救濟，公眾的人身利益得不到有效保護，由檢察機關(guān)作為訴訟主體能夠緩解和改善這種緊迫的狀況。2 .檢察機關(guān)提起訴訟亦有不足。鑒于民事訴訟的獨特

15、性， 檢察機關(guān)的工作性質(zhì)和工作負擔等等，檢察機關(guān)不適合單獨成為 提起公益訴訟的原告。但是檢察機關(guān)應當發(fā)揮強有力的法律監(jiān)督 作用，對行政機關(guān)應當起訴而不起訴、 人民法院的審判活動和審 判結(jié)果及公益訴訟的其他活動進行檢察、監(jiān)督。由此可見，任何主體都不適合單獨作為環(huán)境公益訴訟的唯一 原告，這就決定了民事公益訴訟主體多元化，應當發(fā)揮各方的優(yōu)勢，彌補各自的不足，這樣才能形成強有力的公益訴訟的起訴主 體。三、公益訴訟預備入法公益訴訟無疑是此次民事訴訟法修改的一大亮點。在社會公共利益受到損害時，不僅需要有人來提起訴訟， 更需要有法律來 明確和保護訴訟主體的資格?，F(xiàn)行法律沒有針對公益訴訟的條 款，自然也就沒有

16、特別授予有關(guān)機關(guān)、團體和任何個人提起公益訴訟的權(quán)力，這將會導致訴權(quán)主體的缺位而使訴訟無法啟動。針對越來越多的侵害公共利益的現(xiàn)象和公益訴訟難的情況，草案第八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社 會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴 訟。”，其立法目的顯而易見。 草案賦予有關(guān)機關(guān)和社會團 體對消費者權(quán)益和環(huán)境污染等涉及公共利益案件的訴訟主體資格，補充并完善了我國的當事人制度，使得公益訴訟法律制度得 以建立健全，從而以司法的手段進一步保障了社會公共利益。然而，草案對關(guān)鍵的公益訴訟原告主體適格問題的規(guī)定 并不充分。（一）沒有賦予公民個人起訴權(quán)如上所述，公民個人對提起

17、民事公益訴訟的監(jiān)督，或者個人親自提起訴訟對公益訴訟的即時順利進行、維護社會公共利益、 保障社會公眾的合法利益具有不可替代的優(yōu)越性。草案排除了公民個人在公益訴訟中的起訴資格， 這不僅不利于公民個人維 權(quán)的積極性和社會整體觀念， 而且在一定程度上加大了公益訴訟 對有關(guān)機關(guān)的依賴程度。（二）起訴主體不明確有關(guān)機關(guān)，是指哪個機關(guān)？檢察機關(guān)還是行政機關(guān)？按照分 權(quán)原理，行政機關(guān)依法行使行政權(quán)，檢察機關(guān)依法行使檢察權(quán)。 然而，在法律沒有明文規(guī)定的情況下， 行政機關(guān)按其職責當然可 以提起公益訴訟，而檢察機關(guān)亦可根據(jù)法律監(jiān)督權(quán)啟動訴訟。二者怎樣協(xié)調(diào)，會使實際運作中發(fā)生困難。對此，立法應當予以明 確。（三）起訴

18、主體資格與主體的訴訟權(quán)利尚未協(xié)調(diào)由于民事訴訟的可處分性，當事人可以在不違反法律強制性 規(guī)定的前提下，自由行使訴訟權(quán)利，例如，變更、放棄訴訟請求， 承認對方當事人的訴訟請求，進行和解等。然而，公益訴訟的特點是利益的公共性。社會公眾是不特定的多數(shù)人，他們是最終的 訴訟結(jié)果的承擔者。既然如此，在公益訴訟中的起訴主體如何行 使自己的訴訟權(quán)利，能否如私益訴訟一般自由地變更、放棄訴訟請求？顯然，答案否定的?！芭e輕以明重”，在多數(shù)人訴訟中， 當事人變更、放棄訴訟請求或者和解的尚需經(jīng)過被代表的當事人 同意，更何況事關(guān)不特定多數(shù)人的公共利益。 然而，如方才所述， 經(jīng)過不特定多數(shù)人同意是不可能實現(xiàn)的，那么起訴主體

19、的權(quán)限如 何規(guī)定？筆者認為，雖然公益訴訟的起訴主體在訴訟中以自己的 名義提起訴訟，但訴訟結(jié)果最終由國家和社會公眾承擔。因此， 公益訴訟的主體就公益部分實體權(quán)利處分時應當受到限制。法律應當對此作出規(guī)定，訴訟請求的提出、變更和放棄以及進行和解， 應當經(jīng)過特定的程序，充分聽取社會公眾、社會團體、行政機關(guān) 的各方意見。當意見出現(xiàn)較大分歧時，原則上不得隨意提出、放 棄和變更訴訟請求，原則上與被告不適用和解等。如前所述，公益訴訟主體應當多元化， 這點也應當在法律中 得到體現(xiàn)和支持。草案中僅將原告資格賦予有關(guān)機關(guān)和社會 團體，顯然限制了公益訴訟的主體資格范圍，沒有明顯體現(xiàn)公共利益的公共性。筆者認為，應當將公民個人、公益性社會團體、 檢察機關(guān)和主管行政機關(guān)納入訴訟主體的范圍中，可以表述為“對污