2022年公共治理理論

1、公共治理理論一、公共治理理論產(chǎn)生背景1、 自 20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)，西方發(fā)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理危機(jī)，推動(dòng)了公共管理和公共行政理論研究的范式變革。2、 近代資本主義社會(huì)的發(fā)展，政府公共管理的范圍日趨擴(kuò)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共行政獲得了相對(duì)獨(dú)立于政治之外的地位。3、 公民社會(huì)發(fā)展的需要。4、 現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展。5、 西方學(xué)者的努力和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)。二、治理的含義1、 治理的基本含義：“治理 ”的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需要。 治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，

2、治理是指政治管理的過(guò)程， 它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方 式和對(duì)公共資源的管理。 它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi) 維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn) 用。2、 羅茨（ R.Rhodes）關(guān)于治理的六種不同定義：a.作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開(kāi)支，以最小的成本取得最大的效益；b.作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn) 行的組織體制；c.作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私 人部門(mén)的管理手段引入政府的公共服務(wù)；d.作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共 服務(wù)體系；e.作為社會(huì)控制體系的治理，它指的是政府與民間

3、、公共部 門(mén)與私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)；f.作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。3、 格里 斯托克（ Gerry Stoker）關(guān)于治理的五種觀點(diǎn) a.治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共 機(jī)構(gòu)和行為者。b.治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中 存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。c.治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之 間存在著權(quán)力依賴(lài)。d.治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。e.治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不 限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。4、治理與統(tǒng)治的區(qū)別 a.本質(zhì)性區(qū)別：治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威

4、并非一定是 政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。b.主體的區(qū)別：統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理 的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公 共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。c.權(quán)力向度的區(qū)別：治理的權(quán)力向度是多元的、相互的，統(tǒng) 治的權(quán)力向度是單一的、自上而下的。三、公共治理理論的主要內(nèi)容 1、治理的主體多元化 公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，包括有：a.政府部門(mén)（中央政府、地方政府、其他公共權(quán)威）現(xiàn)實(shí)中 的政府具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，地方、中央和國(guó)際層面的政府及不 同部門(mén)構(gòu)成了多層級(jí)、多中心的決策體制，眾多權(quán)威交疊共 存是這一體制的主要特征。b.非政府部門(mén) （ 私營(yíng)部門(mén)、

5、第三部門(mén)） 治理的主體包括政府，但又不限于政府。只要各種公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)行使的權(quán)力 得到公眾的認(rèn)可，這些部門(mén)就可能成為不同層面上的權(quán)力中 心，即可成為社會(huì)治理的主體。2、主體間責(zé)任界限的模糊性 治理主體間的責(zé)任界限存在一定的模糊性。這與治理主體的多元化有密切聯(lián)系。原因：（1）人們對(duì)政府全面履行公共管理責(zé)任的能力抱有的期望大大降低。（2）在“ 社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域中涌現(xiàn)大量非政府組織，這些非政府組織具有滿(mǎn)足多方面需要、解決社會(huì)問(wèn)題而無(wú)須讓 政府干預(yù)的優(yōu)勢(shì)，所以部分公共責(zé)任轉(zhuǎn)移到在公共管理領(lǐng)域表 現(xiàn)杰出和勇于承擔(dān)義務(wù)的非政府組織和個(gè)人身上。表現(xiàn)：（1）許多民營(yíng)組織向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域進(jìn)軍。（2）政府對(duì)傳統(tǒng)意

6、義上的社會(huì)領(lǐng)域干預(yù)。不像以前那樣明顯。（3）公共領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的區(qū)分3、 主體間權(quán)利的互相依賴(lài)性和互動(dòng)性 a.權(quán)力依賴(lài)的含義：是指參與公共活動(dòng)的各個(gè)組織，無(wú)論其為 公營(yíng)還是私營(yíng)， 都不擁有充足的能力和資源來(lái)獨(dú)自解決一切問(wèn)題所需的充足知識(shí)和充足資源；他們必須相互依賴(lài)，進(jìn)行談判和交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。b.依賴(lài)性與互動(dòng)性：正是因?yàn)榇嬖跈?quán)力依賴(lài)關(guān)系，治理過(guò)程便成為一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，于是政府與其他社會(huì)組織在這種過(guò)程中便建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。c.三種伙伴關(guān)系 （1）主導(dǎo)者與職能單位之間的關(guān)系，即主導(dǎo)者雇傭職能單位或以發(fā)包方式使之承擔(dān)某一項(xiàng)目。（2）組織之間的談判協(xié)商關(guān)系，即多個(gè)

7、平等的組織通過(guò)談判對(duì)話(huà)，利用各自的資源在某一項(xiàng)目上進(jìn)行合作以達(dá)各自的目的。（3）系統(tǒng)的協(xié)作關(guān)系，即各個(gè)組織之間相互了解，結(jié)合為一，樹(shù)立共同的目標(biāo)，通力合作，從而建立一種自我管理的網(wǎng)絡(luò)。4、 自主自治網(wǎng)絡(luò)體系的建立a.治理理論與傳統(tǒng)公共管理理論：傳統(tǒng)公共管理理論采用單一等級(jí)制下的協(xié)調(diào)方式，依靠“ 看不見(jiàn)的手”來(lái)進(jìn)行操縱的市場(chǎng)機(jī)制。 公共治理理論擁有多元化的公共管理主體，相互間的權(quán)力依賴(lài)和合作伙伴關(guān)系以及其中的協(xié)商談判和交易機(jī)制。最終必然會(huì)推動(dòng)公共管理朝著一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。b.在該體系中各方主體為獲得支持而放棄部分權(quán)力。組織和個(gè)人放棄部分經(jīng)濟(jì)權(quán)，政府放棄部分強(qiáng)制權(quán)。c.各主體實(shí)現(xiàn)管理

8、目的的途徑：（1）依靠自己的優(yōu)勢(shì)和資源，通過(guò)對(duì)話(huà)以增進(jìn)理解，樹(shù)立共同目標(biāo)并相互信任。 （2）建立短期中期長(zhǎng)期的合作以減少機(jī)會(huì)主義，相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。d. 網(wǎng)絡(luò)化公共管理的特征： （1）不再是監(jiān)督，而是自主合作。（2）不再是集權(quán)，而是權(quán)力在縱向上和橫向上的同時(shí)分散。（3）不再是追求一致性和普遍性，而是追求多元化合多樣性基礎(chǔ)上的共同利益。5、 政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演“ 元治理” 的角色a.元治理的含義： 就是作為 “ 治理的治理”,旨在對(duì)市場(chǎng)、 國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組 合治理機(jī)制。 它其實(shí)是強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)公共管理中的重要功能。b.在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)

9、中，政府雖不具有最高的絕對(duì)權(quán)威，但 它卻承擔(dān)者建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為大方向的行為準(zhǔn)則的重任。c.在“ 元治理” 理論中政府應(yīng)發(fā)揮的制度作用：（1）社會(huì)治理規(guī) 則的主導(dǎo)者和制定者。 （ 2）與其他社會(huì)力量合作，通過(guò)對(duì)話(huà)、協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理。（3）要促進(jìn)社會(huì)信息透明，使政府和其他社會(huì)力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場(chǎng)，從而達(dá)成共同的治理目標(biāo)。（4）做社會(huì)利益博弈的“ 平衡器” ，避免社會(huì)各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作。四、拓展 -在公共治理理念下我國(guó)公共危機(jī)治理主體體系的構(gòu)建我國(guó)目前正處在現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面飛 速發(fā)展，社會(huì)生活呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的多面性，因而也是各種類(lèi)

10、型公共危 機(jī)的易發(fā)期。 因此 , 從某種意義上講 , 在中國(guó)轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵階段 , 公共 危機(jī)正成社會(huì)生產(chǎn)和生活中的常態(tài)事件。但是，目前我們國(guó)家的公共 危機(jī)治理中卻基本沿襲著以政府為唯一治理主體的傳統(tǒng)管理體制，因政府無(wú)力做一個(gè)全能政府 在多次危機(jī)中顯現(xiàn)。在公共危機(jī)面前, 某些危機(jī)治理實(shí)踐中的政府能力不足已經(jīng) ,僅僅依靠政府的力量是很難做到危機(jī)應(yīng)對(duì)的高效、快速、協(xié)調(diào)、靈活。各類(lèi)非政府組織、企業(yè)以及公眾自身的危機(jī)意識(shí)、危機(jī)協(xié)防能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)水平就成為決定政府危機(jī)治理質(zhì)量的重要因素。因此 ,必須強(qiáng)調(diào)政府危機(jī)治理系統(tǒng)中參與主體的多元性 ,最大可能地吸納各種社會(huì)力量 ,調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī) ,形成

11、社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。從目前我國(guó)的情況來(lái)看，能夠參與公共危機(jī)治理的社會(huì)力量主要包括 以下幾個(gè)方面：非營(yíng)利組織 隨著 “小政府、大社會(huì) ”模式的建立，非營(yíng)利組織承擔(dān)了大 量的社會(huì)職能， 在社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定和發(fā)展之間起到了良好的緩沖作用?！罢ъ` ”和政府職能有限使我們?cè)诠参C(jī)治理中不能單一地依靠政府，應(yīng)該積極吸納非營(yíng)利組織加入，發(fā)揮非營(yíng)利組織與民眾的優(yōu)勢(shì)。非營(yíng)利組織在公共危機(jī)處理有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：第一，非營(yíng)利組織 可以接受社會(huì)捐贈(zèng)，動(dòng)員和整合社會(huì)力量；第二，非營(yíng)利組織可以充 分發(fā)揮中介作用與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為政府危機(jī)決策提供智力支持。第三，非政府組織是社會(huì)動(dòng)員的主要力量。營(yíng)利組織營(yíng)利組織以盈利為

12、目的，在現(xiàn)代社會(huì)中以企業(yè)為主。正因?yàn)闋I(yíng)利組織以盈利為目的，所以，許多學(xué)者將其排除在公共危機(jī)應(yīng)對(duì) 網(wǎng)絡(luò)之外。 其實(shí)，每次公共危機(jī)中， 營(yíng)利組織都起了十分重要的作用。如大部分特大事故都與營(yíng)利組織有關(guān)，危機(jī)事件以外的營(yíng)利組織作為社會(huì)資源的一個(gè)重要組成部分，為受災(zāi)者提供資金、 物資、技術(shù)設(shè)備、乃至人員等各方面的援助，取得了良好的社會(huì)效益。輿論媒體媒體具有強(qiáng)烈的社會(huì)公共色彩，使得它承擔(dān)著社會(huì)輿論導(dǎo)向和穩(wěn)定社會(huì)的重要責(zé)任。特別是在公共危機(jī)事件的處理和應(yīng)對(duì)過(guò)程 中，由于報(bào)道內(nèi)容的特殊性和信息傳播帶來(lái)的巨大社會(huì)擴(kuò)散效果以及媒體在公共危機(jī)治理中有著正負(fù)兩極作用，更需要危機(jī)管理者注重媒體在危機(jī)管理中的作用。如 2

13、008 年在湖南抗擊雪災(zāi)的斗爭(zhēng)中，湖南衛(wèi)視就在整個(gè)過(guò)程中表現(xiàn)出了積極導(dǎo)向社會(huì)輿論、引導(dǎo)各方力量參與抗 災(zāi)優(yōu)勢(shì)作用； 相反， 同樣在 2008 年，西方媒體在中國(guó)西藏問(wèn)題的報(bào)道 中違背新聞公正性精神，歪曲事實(shí)，負(fù)面報(bào)道，則使西方公眾對(duì)中國(guó)在這場(chǎng)危機(jī)處理產(chǎn)生誤解。媒體參與公共危機(jī)治理的首要前提應(yīng)該是 媒體要擁有足夠的客觀性和公正性。社會(huì)公眾與志愿者 很多時(shí)候 ,公眾是社會(huì)危機(jī)預(yù)警的發(fā)出者 ,如在地震、洪澇災(zāi)害發(fā)生時(shí) ,公眾一般是危機(jī)事件現(xiàn)場(chǎng)的目擊者。公眾是否及時(shí)向政府職能部門(mén)發(fā)出危機(jī)預(yù)警,在很大程度上決定了危機(jī)處理的效果和成敗。另外,公眾還是很多危機(jī)事件處理的直接參與者，特別是在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)，許多社會(huì)公眾志愿加入到處理危機(jī)的過(guò)程中去，并發(fā)揮了較大的作用。再者 ,當(dāng)危機(jī)處理結(jié)束后 政府反映此次危機(jī)處理的效果?；鶎幼灾谓M織,公眾可以以危機(jī)處理反饋的形式向社區(qū)、村民自治委員會(huì)等作為公民自治組織，主要是發(fā)揮 自我管理、自我服務(wù)等自治功能。在公共危機(jī)管理中，基層自治組織 對(duì)于消除隱患、穩(wěn)定社會(huì)秩序、安撫公民心理、減少危機(jī)所帶來(lái)的損 失等具有十分重要的作用。因此，對(duì)社區(qū)、村民自治委員會(huì)等基層應(yīng) 急管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)應(yīng)予以足夠的關(guān)注。國(guó)際組織與華人團(tuán)體在世界一體化和全球化的影響下，一國(guó)的公共危機(jī)已經(jīng)不只是關(guān)系一國(guó)的安危，它會(huì)影響到世界各國(guó)，因此很多國(guó)際組織積極 參與到公共危機(jī)的處理中。就我