我國高校依法治校制度建設(shè)問題研究

1、我國高校依法治校制度建立問題研究摘要本文從法治的角度，對高校依法治校制度建立現(xiàn)狀進(jìn)展分析，指出了高校依法治校制度建立中存在的諸多問題，提出解決問題的可行性建議。關(guān)鍵詞高校管理依法治校法制建立依法治校中的制度依制定主體和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的不同可大致分為兩類：外部制度和內(nèi)部制度。外部制度指國家有關(guān)機關(guān)或部門制定的適用于教育行政或管理的法律標(biāo)準(zhǔn)性文件，內(nèi)部制度是指適用于高校行政或管理的規(guī)章制度。本文中依法治校中的制度建立主要是指學(xué)校自身的建章立制，它主要包括老師聘用制、學(xué)生管理制、高校各部門運作制三個方面。加強高校依法治校制度建立在學(xué)校管理中具有非常重要的意義。(一)高校依法治校的制度問題我國高等學(xué)校制度建

2、立雖然已經(jīng)進(jìn)入了正常的軌道，但從總體上仍滯后于現(xiàn)代大學(xué)管理和建立的需要，無論從靜態(tài)的制定和動態(tài)的執(zhí)行方面都存在著各種問題。1存在合理性與合法性的沖突。合法是學(xué)校管理過程中的根本原那么，也是學(xué)校教育懲戒施行的最低行為要求。它要求學(xué)校規(guī)章制度的制定首先應(yīng)遵守國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不違犯相應(yīng)的法律要求，不超越其法定權(quán)限范圍，并依法行使其權(quán)利。合理那么要求其不僅要在形式上合法，而且要在內(nèi)容上具有公正性，符合理性要求，不違犯正常情理。如學(xué)校制定校規(guī)、班規(guī)應(yīng)該符合教育目的與教育規(guī)律，符合學(xué)生身心開展的規(guī)律及其特點，在其施行中，應(yīng)充分考慮到不同情境及學(xué)生的個別差異，采取符合情理并與老師職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)相一致的

3、方式，不應(yīng)有辱學(xué)生人格或損害其身心安康開展。這就保證了合法性與合理性的統(tǒng)一。2校內(nèi)規(guī)章與根本法律相沖突。從法理上講，國家的法律、法規(guī)與學(xué)校的校規(guī)之間的關(guān)系屬于，“上位法與“下位法的關(guān)系?！跋挛环ǖ囊?guī)定一般是不能背離“上位法的規(guī)定的，另外只有一定位階的公共標(biāo)準(zhǔn)(在我國?立法法?中明確規(guī)定為法律的公共標(biāo)準(zhǔn))才能對公民的根本權(quán)利做出限制。然而，學(xué)校在將相關(guān)的國家法律法規(guī)進(jìn)展細(xì)化和延伸以作為內(nèi)部學(xué)生管理的根本根據(jù)時，未能充分考慮它們是否違背了國家的有關(guān)規(guī)定，因此在內(nèi)容上不適當(dāng)?shù)財U大了校規(guī)的適用范圍，不適當(dāng)?shù)卦黾恿诵Ｒ?guī)的調(diào)整手段，不適當(dāng)?shù)叵拗粕踔羷儕Z了學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益。例如我國許多高校都有硬性規(guī)定：但凡學(xué)

4、生在校期間受到處分，一律不授予其學(xué)位證書。這意味著學(xué)位與道德程度“掛鉤。根據(jù)國務(wù)院公布的最具權(quán)威性的?中華人民共和國學(xué)位條例?的規(guī)定，國家法規(guī)并沒有把學(xué)位授予情況跟學(xué)生的道德程度聯(lián)絡(luò)在一起。實際上，學(xué)位證書只是標(biāo)志受教育者在學(xué)術(shù)上到達(dá)某種水準(zhǔn)的標(biāo)志性憑證。3尚未形成權(quán)責(zé)明確的制度體系。我國現(xiàn)行的體制，各部門之間地位平等、業(yè)務(wù)分割、互不穿插，這在客觀上增加了各部門之間互相配合、協(xié)調(diào)、通力合作的難度。受這一行政管理機制的影響，高等學(xué)校也存在著同樣的問題，不同部門之間的利益以及權(quán)限劃分的混亂，極大地增加了高等學(xué)校的管理本錢。其一，制度內(nèi)容不標(biāo)準(zhǔn)。用語含混，責(zé)任不明確，權(quán)責(zé)不對等，制度的實際效力較低。

5、其二，制度內(nèi)容不完好。往往重責(zé)任輕權(quán)利，重認(rèn)識輕措施，重約束輕處分，重制定輕執(zhí)行。其三，制度體系殘缺。對相關(guān)問題缺乏配套的制度建立，缺乏必要的相關(guān)制度支撐。4執(zhí)法監(jiān)視機制不完善。執(zhí)法監(jiān)視機制不完善主要表達(dá)在以下幾個方面：(1)監(jiān)視的內(nèi)容不全面。一些學(xué)校在規(guī)章制度的監(jiān)視上只片面強調(diào)對其創(chuàng)制環(huán)節(jié)的監(jiān)視，而對其執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)視卻缺乏詳細(xì)的機制加以保障。所謂的監(jiān)視也只能是年終聽取一下“官樣報告，不深化到詳細(xì)的操作過程中，很難發(fā)現(xiàn)與糾正問題與錯誤。(2)監(jiān)視的主體不明確。一些學(xué)校在規(guī)章制度的監(jiān)視上也有一些看似豐富的規(guī)定：什么與什么相配合，什么又與什么相統(tǒng)一，往往是面面俱到，但又徒有虛名。在法律視野中，監(jiān)視

6、與確定的主體和確定的權(quán)限是聯(lián)絡(luò)在一起的，缺乏確定的主體與職權(quán)，要么是真正的無人監(jiān)視，要么是在大家監(jiān)視的名義下本質(zhì)的無人監(jiān)視。(3)監(jiān)視程序不明確明晰。有的學(xué)校雖然也賦予了教代會等以監(jiān)視的權(quán)利，但并沒有詳細(xì)的關(guān)于監(jiān)視程序的規(guī)定，結(jié)果是造成監(jiān)視機構(gòu)似乎無不監(jiān)視，而又最終無可監(jiān)視的為難場面。(二)高校依法治校制度問題的成因1法制觀念淡保按照?中華人民共和國教育法?第二十八條規(guī)定：學(xué)校具有自主管理權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、招生權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、頒發(fā)證書權(quán)、管理老師權(quán)、管理設(shè)施經(jīng)費權(quán)、回絕非法干預(yù)權(quán)和其他權(quán)利。這些國家法律所賦予的權(quán)利，是學(xué)校進(jìn)展法制化管理、學(xué)校內(nèi)部管理制度建立的根底和核心。除了這些法定權(quán)限之外，高

7、等學(xué)校不具有行政主體資格，也就沒有行政處分權(quán)限。有些學(xué)校超越權(quán)限制定規(guī)章制度，其根本原因就是對高等學(xué)校的性質(zhì)及其定位認(rèn)識不清，管理者法制觀念淡保在高校指導(dǎo)體制和管理體制上，管理方式仍然以行政手段為主，只靠“政策、“經(jīng)歷和“行政權(quán)利來施行管理。由于缺少法律機制，最終導(dǎo)致“人治現(xiàn)象的發(fā)生。高校管理者的法制觀念淡薄，用“人治替代“法制直接導(dǎo)致了教育公平的失衡，一些高校在精神文明建立中出現(xiàn)了背離法治精神的做法，把學(xué)生談戀愛、損害花木草坪，隨地吐痰等行為，偷拍成照片“示眾或偷偷錄像播放。這些做法的動機雖不能說是壞的，但實在有?，F(xiàn)代生活法治精神，是典型的“人治行為。2民主精神缺失。民主是大學(xué)法治的基石，缺

8、失民主，大學(xué)法治就少了土壤和氣候環(huán)境。目前大學(xué)自主性差，體制僵化，內(nèi)部管理上人治傾向嚴(yán)重，決策“一言堂，“官本位傾向嚴(yán)重，行政主導(dǎo)學(xué)術(shù)，學(xué)術(shù)成為行政的附庸，學(xué)術(shù)的自由和民主得不到發(fā)揮等。民主缺失的結(jié)果，最終會嚴(yán)重影響到一所大學(xué)的開展。而當(dāng)大學(xué)的決策者只是憑少數(shù)幾個人的精力、學(xué)識來決策時，難免就會有很大的局限性。更為重要的是，因為缺少民主，大學(xué)的管理權(quán)利缺失一種民主的監(jiān)視和制約，導(dǎo)致工作的隨意性增多，甚至是許多違法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必然影響大學(xué)的開展。長此以往，大學(xué)的學(xué)術(shù)民主空氣會受到嚴(yán)重影響，學(xué)術(shù)研究的程度自然會下降，所培養(yǎng)的學(xué)生素質(zhì)會降低。(三)加強高校依法治校制度建立的策略法治理念的普及和個

9、人權(quán)利意識的增強，傳統(tǒng)的管理思想和體制的落后，使得高校管理的理論進(jìn)程不可防止地出現(xiàn)新舊觀念的碰撞、價值矛盾和權(quán)利沖突。傳統(tǒng)的高校管理工作正經(jīng)歷一場適應(yīng)整個國家法治開展進(jìn)程的深化變革。面對高校管理所面臨的這種前所未有的挑戰(zhàn)，我們必須采取措施，用法治的理念和精神來答復(fù)和解決理論中提出的各種問題，建立并不斷完善制度體系，標(biāo)準(zhǔn)高校管理秩序，尊重和保護(hù)學(xué)生、老師的權(quán)利。1強化法制觀念和維權(quán)意識。依法行政是依法治校的前提和保障，各級教育行政部門要按照依法治校的要求，實在轉(zhuǎn)變不適應(yīng)形勢需要的行政管理方式、方法，根據(jù)法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限與程序?qū)W(xué)校進(jìn)展管理。為了促使高校管理者依法行政，就必須建立完善的監(jiān)視機制

10、，推進(jìn)民主建立，完善民主監(jiān)視。要進(jìn)一步完善教職工代表大會制度，實在保障教職工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)視的權(quán)利，保證教職工對學(xué)校重大事項決策的知情權(quán)和民主參與權(quán)，全面實行校務(wù)公開制度。依法做好學(xué)生管理工作不能僅僅是外表上有法律規(guī)定，徒具法治的形式，更重要的是必須有法律的“人本精神，強化依法治理的人文關(guān)心。在新的高校學(xué)生管理規(guī)定中，確立了育人為本的原那么，為充分落實這一原那么，我們還要繼續(xù)努力，在學(xué)生管理觀念和制度上繼續(xù)弘揚人本精神，加強法治精神教育，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新學(xué)生自治管理制度。2加強對制度制定的合法性審查。?行政法規(guī)制定程序條例?第17條明確規(guī)定了對行政法規(guī)要進(jìn)展審查，作為標(biāo)準(zhǔn)性文件的高校規(guī)

11、章制度也應(yīng)進(jìn)展嚴(yán)格的審查。加強高校制度合法性審查主要做好以下四個方面的工作：首先，制度制定程序的審查。一項好的規(guī)章的制定需要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，審查規(guī)章制度主要是看其制定是否按照立項、起草、審查、簽發(fā)、施行等程序進(jìn)展，是否符合正當(dāng)程序。其次，制度內(nèi)容的審查。規(guī)章制度內(nèi)容的審查應(yīng)包括形式審查和本質(zhì)審查，形式審查主要是看邏輯是否嚴(yán)密，條文是否明確、詳細(xì)，用語是否準(zhǔn)確、簡潔等；本質(zhì)審查主要是看規(guī)章制度是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，是否具有可操作性，師生員工的合法權(quán)益是否得到保障，是否適應(yīng)高校改革、開展和穩(wěn)定的需要，是否與國家行政規(guī)章相協(xié)調(diào)、與學(xué)?，F(xiàn)行的規(guī)章制度相銜接。再次，制度執(zhí)行過程的審查。主要審查高校在規(guī)章

12、制度的執(zhí)行過程中是否經(jīng)過法律規(guī)定的程序，是否給相對人申訴的時機等。最后，高?？梢酝ㄟ^法院加強合作，建立制度的審查制度。3構(gòu)建高校教育執(zhí)法的監(jiān)視運行保障機制。在抓好依法治校的法律與制度保障的同時，還要注意建立一套有效的監(jiān)視運行保障機制。高等教育執(zhí)法監(jiān)視的本質(zhì)是，保證表達(dá)國家意志的教育法可以得到普遍、正確、實在地施行，是維護(hù)法治統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要措施。這種機制應(yīng)該具有兩個功能：一是自上而下有組織地一一貫徹；二是違背了憲法、高等教育法律、法規(guī)和制度的行為可以及時被發(fā)現(xiàn)和糾正。要做到這一點，必須建立起一個以法律監(jiān)視為核心的、強有力的監(jiān)視體系，把校外人大監(jiān)視、黨內(nèi)監(jiān)視、專門機關(guān)的法律監(jiān)視、行政監(jiān)視和教職工監(jiān)視結(jié)合起來，發(fā)揮言論監(jiān)視的作用，使專門機關(guān)的監(jiān)視與校內(nèi)教職工的監(jiān)視嚴(yán)