北京市廉租住房保障體系的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題_secret

1、PAGE PAGE 9北京市廉租住房保障體系的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題 作者：清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所 王松濤1 引言雖然市場(chǎng)機(jī)制可以保證住房分配的效率，卻往往無(wú)法保證住房分配的公平性。因此，世界上多數(shù)國(guó)家的政府都對(duì)住房供給的結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，建立多層次的住房供應(yīng)體系來(lái)滿足人們基本的住房需要。而其中具有社會(huì)保障性質(zhì)的最低收入家庭住房保障體系由于突出的體現(xiàn)了社會(huì)公平，從而成為了政府干預(yù)住房市場(chǎng)最為集中和活躍的領(lǐng)域。我國(guó)國(guó)務(wù)院于1998年發(fā)出國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知后，全國(guó)各大中城市相繼建立了廉租住房供應(yīng)管理體制。然而，民政部最新數(shù)據(jù)顯示，2005年城鎮(zhèn)低保人數(shù)穩(wěn)定在2200萬(wàn)左右，

2、但其中被納入廉租住房保障范圍的只有32.9萬(wàn)戶。由此可見(jiàn)，解決城市最低收入家庭的住房需要不僅是十一五期間的重點(diǎn)工作內(nèi)容，而且也將成為一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。2001年8月，北京市政府出臺(tái)了北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理試行辦法，正式開(kāi)始實(shí)施廉租住房制度，并對(duì)低收入家庭提供住房保障。本文以城市最低收入家庭住房保障體系為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析了北京市最低收入家庭保障體系的現(xiàn)狀與問(wèn)題，并在分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步改革的方向。2 住房制度改革工作的發(fā)展歷程北京市住房制度改革工作，自1988年以來(lái)共經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段為1988年至1992年的試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)階段，選擇遠(yuǎn)郊、近郊部分區(qū)縣作為售房試點(diǎn)，創(chuàng)造以標(biāo)準(zhǔn)

3、價(jià)出售公房、新房新租、建立個(gè)人住房基金、集資合作建房等11種房改形式；第二階段為1992年至1994年的全面推行階段，建立了住房基金、住房公積金、公房出售、提租、集資合作建房等五種房改的基本形式；第三階段從1994年至1998年，是房改的深化階段，主要明確了北京市房改的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，并開(kāi)始全面建立住房公積金制度、停止優(yōu)惠價(jià)售房、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)和成本價(jià)出售公房、逐步提高公房租金至成本租金；第四階段從1998年開(kāi)始至今，為了進(jìn)一步深化房改，北京市停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，實(shí)現(xiàn)住房制度改革的根本要求，完成住房體制的轉(zhuǎn)化，確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的住房新制度。3 廉租住房制度的確立及現(xiàn)狀在1

4、998年國(guó)務(wù)院23號(hào)文件中明確指出：“對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”。因此，目前我國(guó)對(duì)于最低收入家庭的住房保障體系主要是通過(guò)廉租住房體系來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)劉洪玉、包宗華、成思危和江莉等學(xué)者對(duì)廉租住房的定義，筆者認(rèn)為：廉租住房是政府（或非贏利單位）提供的、面向城市非農(nóng)業(yè)常住人口的低收入者，建造標(biāo)準(zhǔn)以滿足低收入家庭基本居住需求為原則，供給數(shù)量要適當(dāng)少于需求數(shù)量，租金標(biāo)準(zhǔn)低于市場(chǎng)租金，租金水平受政府的嚴(yán)格控制，不允許進(jìn)入住房二級(jí)市場(chǎng)，絕對(duì)禁止轉(zhuǎn)租的社會(huì)保障住宅。2001年北京市出臺(tái)

5、了北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理試行辦法，將廉租住房政策作為解決北京市低保和優(yōu)撫家庭住房困難的主要措施。通過(guò)兩年多的實(shí)踐，初步形成了有效的最低收入家庭住房保障體制。第一，北京市建立了以公共財(cái)政為主的穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，兩年來(lái)財(cái)政已投入廉租住房建設(shè)和管理專項(xiàng)資金2.9億元；第二，初步搭建起市、區(qū)、街道三級(jí)管理，房管、民政、財(cái)政、街道辦事處各部門配合實(shí)施的多層次管理構(gòu)架；第三，制定了規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏?zhǔn)入、審核、公示、搖號(hào)、配租、退出等管理程序；第四，針對(duì)廉租家庭不同困難需求，形成了租金補(bǔ)貼、租金減免、租金補(bǔ)貼還貸購(gòu)房和實(shí)物配租四種保障方式；第五，開(kāi)發(fā)了廉租住房管理系統(tǒng)軟件；對(duì)廉租住房申請(qǐng)受理、登記審批、搖號(hào)、配

6、租備案及變更定期審核等進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的管理。4 廉租住房體系面臨的主要問(wèn)題4.1 保障政策的覆蓋面過(guò)窄考慮到目前我國(guó)收入監(jiān)管系統(tǒng)尚不健全，對(duì)居民的收入審核有相當(dāng)大的難度，根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)情況及政府的財(cái)力，北京市在住房保障的起步階段采取低起點(diǎn)的保障，從最困難的家庭入手，具體限定在民政部門確定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城鎮(zhèn)優(yōu)撫對(duì)象家庭。這兩種對(duì)象均已形成嚴(yán)格的審核、管理制度，可有效的保證住房提供給最需要的家庭，并減少了資格核定的管理成本。但隨著廉租住房工作的開(kāi)展，越來(lái)越多的收入低、住房困難的家庭的對(duì)住房保障體系的需求也明顯的顯現(xiàn)出來(lái)。具體而言包括部分國(guó)有困難企業(yè)的老職工、中小企業(yè)工作的返城知青

7、、面臨拆遷的下崗職工家庭和殘疾人等低收入家庭。這些家庭雖然收入水平略高于北京市低保標(biāo)準(zhǔn)，但住房困難的問(wèn)題依然非常突出。憑借其有限的收入無(wú)法獲得基本的住房保障，因而急需政府在政策上予以支持。因此，目前北京市住房保障體系的覆蓋面過(guò)窄，需要對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行進(jìn)一步的界定。4.2 保障力度不足廉租住房采取的低保障的政策在實(shí)施的初期，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的需要，解決了低收入家庭住房問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急，但隨著近年北京市城市建設(shè)的飛速發(fā)展，對(duì)低收入家庭的住房保障力度同城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)在實(shí)行租金補(bǔ)貼政策的有效房源不足。一方面，北京市通過(guò)近幾年大面積的危改拆遷工作，改善了城市面貌，提高了居民的居住水平，同

8、時(shí)也使位置、戶型、價(jià)格適合廉租家庭承租的平房、簡(jiǎn)易樓房數(shù)量減少，使租賃市場(chǎng)上低價(jià)房源的供給減少。另一方面，北京大量外來(lái)人口一直使低價(jià)位的租賃房屋供不應(yīng)求，同時(shí)拆遷居民家庭需要租賃住房來(lái)解決他們的拆遷周轉(zhuǎn)問(wèn)題，加大了房屋租賃市場(chǎng)的需求。除此之外，由于廉租戶受到自身?xiàng)l件的限制，如孩子上學(xué)、自身就醫(yī)、生活來(lái)源（在街道領(lǐng)取補(bǔ)助、購(gòu)買生活用品）習(xí)慣等原因不愿遠(yuǎn)離原居住地。尤其是一些殘疾家庭，對(duì)房屋的便利方面的要求更高，中介部門現(xiàn)有的房源無(wú)法滿足他們的要求。4.3 管理體制亟待進(jìn)一步完善在目前的管理機(jī)構(gòu)中，多數(shù)區(qū)縣在具體工作形成了市、區(qū)、街道的三級(jí)管理體制。作為一項(xiàng)社會(huì)性、動(dòng)態(tài)性很強(qiáng)的工作，以街道區(qū)域?yàn)楣?/p>

9、作基點(diǎn)是今后將廉租住房工作深入開(kāi)展的重要保證。審核申請(qǐng)條件、公示調(diào)查、配租復(fù)審、退出等大量工作均需要落實(shí)在按街道區(qū)域劃分的基層部門。隨著保障面的加大及廉租家庭動(dòng)態(tài)變化，需要專門的機(jī)構(gòu)、人員來(lái)保證工作的順利實(shí)施。房管、街道辦事處應(yīng)聯(lián)合承擔(dān)此項(xiàng)工作，相應(yīng)的人員編制、職能、培訓(xùn)應(yīng)盡快納入到管理日程上。 5 北京市廉租住房體系構(gòu)架和改革方向北京市自2001年11月實(shí)施北京市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法以來(lái)，通過(guò)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、公開(kāi)公平的輪候搖號(hào)制度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膫浒钢贫?、定期審核制度、合理的退出機(jī)制，目前已經(jīng)初步建立了國(guó)土房管、財(cái)政、民政多部門分工協(xié)作、密切配合、協(xié)調(diào)一致的廉租住房決策協(xié)調(diào)機(jī)制；搭建起市、區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)

10、，市、區(qū)、街道三級(jí)管理的廉租住房實(shí)施架構(gòu)。下圖反映了目前北京市對(duì)最低收入家庭實(shí)施的住房保障體系的基本框架。 為了進(jìn)一步完善住房保障體系對(duì)于城市最低收入家庭的保障力度，完成“應(yīng)保盡保”的政策目標(biāo)，本文提出6點(diǎn)政策建議：1有步驟、有針對(duì)性的擴(kuò)大廉租住房保障對(duì)象的適用范圍，并根據(jù)不同保障對(duì)象群體的具體情況采取合適的保障方式和房源類型，體現(xiàn)分類救助的保障思路。2對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)管理，通過(guò)對(duì)不同群體的人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)、收入水平、住房條件進(jìn)行定期跟蹤，確定各類住房保障對(duì)象保障力度的相對(duì)強(qiáng)弱。同時(shí)，隨著保障對(duì)象總體的結(jié)構(gòu)變化，靈活的調(diào)整住房保障體系的準(zhǔn)入制度，從而將最需要得到住房保障的對(duì)象最先納入保障體系。3大力籌集住房保障體系的房源，積極的將空置一定年限的商品住房、單位空置房和因手續(xù)不全無(wú)法上市的住房轉(zhuǎn)化為住房保障體系房源。同時(shí)，隨著北京市住房租賃市場(chǎng)的逐漸形成和完善，應(yīng)該從租賃市場(chǎng)中獲取更多適宜進(jìn)行住房保障的房源。4. 進(jìn)一步加強(qiáng)北京市政府財(cái)政支持力度，在保證財(cái)政資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，組建政府背景開(kāi)發(fā)公司或者鼓勵(lì)非盈利組織開(kāi)