應(yīng)該高度重視土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中的農(nóng)民權(quán)益保障問題

1、應(yīng)該高度重視土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中 的農(nóng)民權(quán)益保障問題江蘇省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員徐元明關(guān)鍵詞：土地利用農(nóng)民權(quán)益對(duì)策措施土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和農(nóng)村勞動(dòng)力的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不僅是當(dāng)代中國農(nóng)村發(fā)展的兩 大主題，而且也是改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的要素。但是，在這兩個(gè)轉(zhuǎn)移中， 現(xiàn)行土地使用制度的缺陷日益凸現(xiàn)，在土地非農(nóng)轉(zhuǎn)移的收益分配中，處于弱勢(shì)群 體地位的農(nóng)民，其權(quán)益常常受到侵害。本報(bào)告旨在通過對(duì)江蘇省土地利用現(xiàn)實(shí)狀 況的分析，就土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中保障農(nóng)民權(quán)益問題提出看法和政策建議。報(bào) 告要點(diǎn)如下：一、江蘇省土地利用的特點(diǎn)中共江蘇省委、省政府把城市化確定為江蘇省“十五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的 五大戰(zhàn)略之一

2、。伴隨工業(yè)化與城市化的是越來越多的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和城鎮(zhèn) 建設(shè)用地。至2002年底，江蘇省建設(shè)用地總面積達(dá)到2570.4萬畝，占全省土地 總面積的16.05%。僅2002年一年，江蘇省批準(zhǔn)用地面積37.2萬畝，相當(dāng)于一個(gè) 縣的土地面積，其中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積31.2萬畝，占84%。（一）土地利用的特點(diǎn)一是建設(shè)用地按用途分，主要是居民點(diǎn)和工礦用地，占建設(shè)用地總面積的 82.3%，其次是水利設(shè)施用地，占20.71%，交通用地占9.57%。二是建設(shè)用地主要在蘇南地區(qū)，占三分之二以上；三是建設(shè)用地占用的主要是農(nóng)業(yè)用地。四是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方式以征用為主。（二）土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”及其收益分配中的存在問題作為經(jīng)

3、濟(jì)發(fā)展主要承載體的土地，大量地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這是 無可非議的。但是，目前不少地方在土地利用上出現(xiàn)一些不計(jì)土地利用效益、侵 害農(nóng)民權(quán)益的行為。1、任意擴(kuò)大征地范圍。在土地征用上、雖然憲法規(guī)定征用必須基于“公共利益”，但許多地方政府 在利益和政績的驅(qū)動(dòng)下，為招商引資，大面積地征用平整開闊、交通便利的農(nóng)業(yè) 用地。征用的土地以農(nóng)業(yè)地租為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而一經(jīng)征用即以數(shù)十倍于農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi) 的價(jià)格出讓。這種無論是公益性建設(shè)用地，還是經(jīng)營性建設(shè)用地，都采取由政府 統(tǒng)一征為國家所有的辦法，明顯地侵犯了農(nóng)民的集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的土地使 用權(quán)。2、土地征用費(fèi)過低、給農(nóng)民補(bǔ)償過少。目前，國家征用農(nóng)民集體土地的

4、征 地總費(fèi)用每畝5萬元左右，國家各級(jí)相關(guān)部門收取的稅費(fèi)大約2.5萬元，給予集 體和農(nóng)民的征地補(bǔ)償約2.5萬元，其中70%給農(nóng)民，農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償 費(fèi)每畝1.7萬元左右。3、土地增值效益與農(nóng)民無緣。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，政府協(xié)議 出讓的土地價(jià)格多數(shù)在10萬元左右，掛牌出讓價(jià)格，城郊結(jié)合部各地3050 萬元，也有更高的。利用農(nóng)民集體土地獲得土地增值效益以及成為政府財(cái)政收入 和城市建設(shè)資金的重要來源。2002年江蘇省供應(yīng)土地2萬多公頃，獲得收益近 463億元，其中出讓土地1.4萬多公頃，獲得土地出讓金454.6億元，平均一畝 地的出讓金為21萬元左右。土地使用者（工商企業(yè)主、房地產(chǎn)開發(fā)

5、商）經(jīng)營效 益則更大。但是這些原本屬于農(nóng)民的土地，卻與土地的漲價(jià)收入和巨大的經(jīng)營效 益無緣。4、變著法子算計(jì)農(nóng)民一是多征少補(bǔ)。如滬寧高速公路兩邊各11米寬不允許農(nóng)民耕種，但在補(bǔ)償 時(shí)，兩邊只按4.5米寬計(jì)算。還有一些地方規(guī)定公路兩旁留3050米寬的綠化 帶，由政府規(guī)劃種植，但不計(jì)為征用補(bǔ)償面積。二是以各種理由，任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如為農(nóng)田配套的溝、渠、路，在征用 時(shí)，不以耕地面積計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，而作為未利用土地計(jì)算，不給青苗補(bǔ)償費(fèi)。三是占而不補(bǔ)。一些地方政府把農(nóng)民集體土地看作為自己的土地，采取拿來 主義的態(tài)度。蘇中某市一位村長反映，市內(nèi)修筑道路占用該村100畝耕地，但是 沒有給村任何補(bǔ)償。四是搭車稅

6、費(fèi)多。目前，政府明文規(guī)定的中央、省、市和縣四級(jí)收取稅費(fèi)項(xiàng) 目有：新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)（11333元/畝）、耕地開墾費(fèi)（4667元/畝）、農(nóng) 業(yè)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)資金（2000元/畝）、征地管理費(fèi)（1333元/畝）；耕地占用稅（5000 元/畝）、圍墾造地專項(xiàng)資金（500元/畝），合計(jì)2.48萬元/畝1，超過了給予農(nóng)民的 征地補(bǔ)償費(fèi)。5、失地農(nóng)民基本生活令人擔(dān)憂。征用土地一般在城（鎮(zhèn)）郊結(jié)合部，農(nóng)民 種植經(jīng)濟(jì)效益較高的蔬菜、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，收入比較高，城郊農(nóng)民本來屬于比較 富裕的群體。土地被征用后，失地農(nóng)民是“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”。 不少失地農(nóng)民，特別是中老年和婦女勞動(dòng)力，或是因?yàn)槿鄙偌夹g(shù)，

7、或是因?yàn)槟挲g 比較大，另謀職業(yè)難。土地被征用后的農(nóng)民就業(yè)與收入狀況各地不太一樣，蘇南 約有10%、蘇中約有15%、蘇北約有20%的失地農(nóng)民基本生活令人擔(dān)憂。按鄉(xiāng)村人口人均1.44畝耕地計(jì)，2002年的鄉(xiāng)村失地人口就達(dá)22萬。歷年 累計(jì)失地鄉(xiāng)村人口超過200萬。若按15%計(jì)，江蘇全省因工業(yè)化、城市化造成 30萬左右的失地貧困人口。失地農(nóng)民群體的形成及其失地貧困人口的存在，應(yīng) 該引起各級(jí)政府的高度重視。（三）土地收益分配中嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的原因分析在土地利用和土地經(jīng)營的收益分配中，政府和公司（企業(yè)）得大頭，集體和 農(nóng)民得小頭，農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，分析其原因，根源是在土地產(chǎn) 權(quán)主體模糊的

8、情況下，市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制發(fā)育不足。問題的嚴(yán)重性在于上述嚴(yán)重侵 害農(nóng)民土地權(quán)益的行為主體是各級(jí)政府，根子又在現(xiàn)行土地制度存在的缺陷，其 后果是形成失地農(nóng)民弱勢(shì)群體，直接影響社會(huì)安定和全面小康的實(shí)現(xiàn)。1、土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰。一是有意無意地模糊農(nóng)村土地的所有權(quán)主體。目前出現(xiàn)的大規(guī)?！叭Φ亍焙?嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，根子在土地所有權(quán)不明晰。長期以來，對(duì)于農(nóng)村 集體土地的所有權(quán)主體究竟應(yīng)該是誰，從大學(xué)教授到鄉(xiāng)村干部，許多人不清楚。 目前理論界也存在著誤導(dǎo)，一種意見認(rèn)為，農(nóng)村土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，1引自海門市集體建設(shè)用地使用制度改革情況匯報(bào) 集體所有制是準(zhǔn)國有制，根本上屬于國家所有制，農(nóng)用地的產(chǎn)

9、權(quán)不屬于農(nóng)民，而 是屬于國家。另一種意見是把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民分開，認(rèn)為農(nóng)地的所有權(quán) 是屬于農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有與農(nóng)民所有不是同一概 念，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)民，并不擁有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利。征地 補(bǔ)償費(fèi)是給擁有土地所有權(quán)的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，不是給農(nóng)民2。上述模糊和曲 解農(nóng)地所有權(quán)的論調(diào)正好迎合地方政府官員大做土地文章、凸顯政績的需要，一 些年輕的縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部更是把土地看作是政府可以任意支配的搖錢樹。二是農(nóng)村集體土地所有權(quán)殘缺。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺，首先表現(xiàn)在土 地的用途上，農(nóng)民集體所有土地只能作為農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民只能土地上經(jīng)營農(nóng)林牧 副漁；其次表

10、現(xiàn)在國家對(duì)集體土地的征用過程中。自1982年國家建設(shè)征用土 地條例出臺(tái)起，國家以強(qiáng)制的行政手段，通過非常簡單的手續(xù)，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于 土地市場價(jià)格的補(bǔ)償費(fèi)，就使農(nóng)民集體所有的土地變更為國有。就可以進(jìn)入土地 市場，政府便能夠以超過補(bǔ)償費(fèi)幾倍的價(jià)格出讓土地使用權(quán)。三是社區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的長期缺位，使鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)政府、村民委 員會(huì)）充當(dāng)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織代表，以土地所有者代表自居，代行所有權(quán)，任意 使用、支配和經(jīng)營農(nóng)民集體土地。鄉(xiāng)村組織在行政目標(biāo)與農(nóng)民利益產(chǎn)生矛盾時(shí)， 往往會(huì)為了實(shí)現(xiàn)自身的行政目標(biāo)而犧牲農(nóng)民的利益。在農(nóng)民的土地權(quán)益問題上同 樣如此。四是國家在征地過程中，政府將村組集體農(nóng)民疏散，化整為

11、零，削弱了農(nóng)民 在權(quán)益受到侵害時(shí)的集體應(yīng)對(duì)力量。3、現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)不合理。首先是現(xiàn)行的土地征用制度不合理。中華人民共和國土地管理法第6 3 條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建 設(shè)；”無論公益性用地還是經(jīng)營性用地，仍沿用強(qiáng)制性征地的辦法。這種建設(shè)用 地統(tǒng)一由國家征用、政府壟斷土地一級(jí)市場土地使用制度，在征地與供地之間制 造了一個(gè)利益空間，為地方政府“以地生財(cái)”創(chuàng)造條件?？陀^上形成“土地征占 越多，政府利益越大，部門福利越好”的機(jī)制。其次是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。根據(jù)中華人民共和國土地管理法（修訂本）2周誠：現(xiàn)階段我國農(nóng)地征用中的是是非非中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)學(xué)者在線

12、第二十七條規(guī)定：國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地 的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至六倍。上述以生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn) 品數(shù)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到土地的級(jí)差地租，以及土地 的市場價(jià)格，也是不合理的。3、國有土地和集體土地的地位不平等，土地市場機(jī)制不完善當(dāng)前，土地仍未完全成為市場微觀主體的生產(chǎn)要素，仍由政府控制。據(jù)現(xiàn)行 法律規(guī)定，集體土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只能通過征為國有。即使留給農(nóng)民的非農(nóng)集 體土地，有關(guān)的土地法規(guī)規(guī)定其使用權(quán)也是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的。多年來， 農(nóng)民集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只能根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定實(shí)行。建設(shè)用地供地渠道的單 一性，使集體土地游離于土

13、地市場之外。在土地征用中，政府動(dòng)用國家征地權(quán)， 以相當(dāng)?shù)土摹把a(bǔ)償”價(jià)格對(duì)農(nóng)民集體土地永久性所有權(quán)實(shí)行“買斷”再以較 高的價(jià)格出讓給土地使用者（公司或企業(yè)）；農(nóng)民（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）在得 到一定的土地補(bǔ)償后永久性失去在土地上投入、收益的權(quán)利?，F(xiàn)行征地辦法仍沿 用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政占用方式，具有強(qiáng)制性、壟斷性，把農(nóng)民排斥在土地利益 分配體系之外。農(nóng)民對(duì)土地沒有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，自身利益很容易被其它主體剝奪。沒有形成土地的市場主體，征地才會(huì)失控，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)嚴(yán)重偏離農(nóng)村土地 的現(xiàn)實(shí)。二、保障農(nóng)民土地權(quán)益，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的政治問題和農(nóng)業(yè)富裕勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移一樣，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是工業(yè)

14、化、城市化、 城鎮(zhèn)化推進(jìn)的客觀要求和必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。既保證工業(yè)化、 城市化推進(jìn)對(duì)土地的需求，又要切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，是本課題研究的出發(fā) 點(diǎn)。土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”有其特殊性。在考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的同時(shí)，必須充 分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展。土地資源的不可再生性決定了土地利 用、特別是非農(nóng)建設(shè)用地的有限性，要在保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和維護(hù)農(nóng)民土 地權(quán)益、保障社會(huì)穩(wěn)定的前提下，規(guī)范有序地進(jìn)行土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”流轉(zhuǎn)。農(nóng)民是中國公民的絕大多數(shù)，要充分尊重和維護(hù)憲法賦予“公民”的一切 應(yīng)有權(quán)利。由于農(nóng)民文化素質(zhì)低、組織化程度弱、在各級(jí)政府中缺少農(nóng)民的代表， 在當(dāng)今中國眾多的社會(huì)利

15、益集團(tuán)中，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，憲法和法律賦予農(nóng)民的權(quán) 利常常在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革中受到侵害。當(dāng)前突出地表現(xiàn)在土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題 上。目前在工業(yè)化、城市化推進(jìn)過程中，普遍存在圈占農(nóng)民集體土地過多、農(nóng) 轉(zhuǎn)非土地征用費(fèi)過低、給農(nóng)民補(bǔ)償過少、侵害農(nóng)民權(quán)益過分的狀況。政府如不盡 快解決數(shù)以百萬計(jì)的失地農(nóng)民的基本生活和再就業(yè)問題，其后果將不堪設(shè)想。三、維護(hù)和保障農(nóng)民土地權(quán)益的基本思路農(nóng)民不僅有生存權(quán)，而且有發(fā)展權(quán)。對(duì)越來越多的失地農(nóng)民而言，希望得 到的不僅僅是基本生活保障，而是要保障他們就業(yè)和奔小康，和其他農(nóng)民一樣快 速地富裕起來。確立農(nóng)民對(duì)土地的集體所有權(quán)是維護(hù)和保障農(nóng)民土地權(quán)益的前提。根據(jù)我 國農(nóng)村土地制度

16、的歷史演變和現(xiàn)有法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng) 民，是特定社區(qū)（大多數(shù)是20-30戶的自然村）農(nóng)民共同所有，農(nóng)民集體擁有 土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)誰來代表？農(nóng)民集體土地的代表者既不是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政 府，也不是村民委員會(huì)，而是組（少數(shù)為村）范圍內(nèi)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。鑒于 上世紀(jì)80年代初人民公社體制解體后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的現(xiàn)實(shí)，建立以組 為基礎(chǔ)、土地為紐帶的農(nóng)民土地股份合作社，不僅有助于農(nóng)民土地所有權(quán)的進(jìn)一 步明晰，也確立了農(nóng)民集體土地的法人代表問題?，F(xiàn)階段土地仍然是大多數(shù)農(nóng)民的基本生活保障。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在、 非農(nóng)就業(yè)的有限性、離土農(nóng)民缺乏有效的就業(yè)

17、保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民不愿永久 放棄土地的原因所在。讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的利益。其關(guān)鍵性措施是改變土地轉(zhuǎn)用方 式，縮小國家征用土地范圍。公益性建設(shè)用地采取征用方式，變土地農(nóng)民集體所 有為國家所有；經(jīng)營性建設(shè)用地，則采取集體土地流轉(zhuǎn)的方式，讓一部分土地“漲 價(jià)”收入歸農(nóng)民所有。四、主要對(duì)策保障農(nóng)民土地權(quán)益的對(duì)策是：改革土地利用制度、創(chuàng)新農(nóng)村集體用地管理制 度、完善征地補(bǔ)償制度和建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。改革土地利用制度。改變建設(shè)用地均要由國家（政府）征用的土地利用制 度，在法律和政策上做出調(diào)整，縮小政府征地范圍，減少失地農(nóng)民數(shù)量，是解決 工業(yè)化、城市化過程中土地利用各種復(fù)雜矛盾的上上之

18、策。凡涉及公益性的公共 設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)用地，采用政府征地形式供地，其余經(jīng)營性建設(shè)用地可采用 集體土地流轉(zhuǎn)的形式供地，由土地所有者一一農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與使用土地的公 司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營者直接交易。創(chuàng)新農(nóng)村集體用地管理制度。開展集體建設(shè)用地使用制度改革，是新時(shí)期 土地使用制度改革的重要內(nèi)容，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民土地合 法權(quán)益的重要途徑。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，要允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地 市場。使集體土地使用權(quán)同國有土地使用權(quán)同場交易，享受同等待遇，形成“國 有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場，統(tǒng)一管理”的模式。二是在集體建設(shè)用地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)過程中，要本著“多予、少取、放活”的原則，

19、合理處理國家、集體、農(nóng)民 的三者利益關(guān)系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體土地所有者、使用者的合法權(quán)益，特別要確 保原土地承包者的利益。三是盡快出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例。3.完善征地補(bǔ)償制度。主要是改征地補(bǔ)償為征地賠償。征地賠償更接近于 土地的贖買，要求政府征用土地需按照市場機(jī)制進(jìn)行，政府征地賠償應(yīng)該體現(xiàn)具 有土地所有權(quán)和使用權(quán)的物化價(jià)值。征地賠償對(duì)象是承包土地的農(nóng)民，以及承包 土地農(nóng)民所在的組（人民公社時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)的延伸），少數(shù)是村。土地征用的賠償 費(fèi)要以土地的市場價(jià)格為依據(jù)，土地的市場價(jià)格以拍賣的方式來確定。給予農(nóng)民 和集體經(jīng)濟(jì)組織的征地賠償，是對(duì)土地市場價(jià)格作出各種扣除（包括地方政府的 基礎(chǔ)設(shè)施投入、

20、各種稅費(fèi)）的部分。盡管目前尚不具備按土地的市場價(jià)格作為征 地賠償?shù)囊罁?jù)，但是，從我省的實(shí)際情況出發(fā)，使征地賠償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步地接近市 場價(jià)格是完全可能的。改革不合理的征地賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。要解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的農(nóng)田配套的溝、 渠、路占用面積的賠償問題。耕地的概念“包括了北方寬二米、南方寬一米以下 的溝、渠、路、田梗面積。對(duì)此，征地時(shí)應(yīng)同樣給予青苗賠償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該全額支付給享有被征用土地所有權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)民和 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。與社會(huì)保障性基金不同，征地補(bǔ)償安置費(fèi)是賠償性資金，不 能轉(zhuǎn)用于社會(huì)保障性支出。土地補(bǔ)償費(fèi)全額支付給享有被征用土地所有權(quán)和使用 權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，并且應(yīng)當(dāng)將其不少于80%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被 征地農(nóng)民。鑒于目前失地農(nóng)民基本上都是自謀職業(yè)的實(shí)際，安置補(bǔ)助費(fèi)原則上也 應(yīng)全部發(fā)給被安置人。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)是一次性付清還是分年支付，應(yīng)尊重 大多數(shù)失地農(nóng)民的意愿。任何部門和機(jī)構(gòu)不得擅自決定把屬于農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi) 和安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性的保障基金。6.建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。對(duì)于日益增多的失地農(nóng)民，政府的目標(biāo)不 僅僅是保障其生存權(quán)，更要保障其發(fā)展權(quán)。在保障失地農(nóng)民基本生活的同時(shí)，采 取多種形式為其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助其實(shí)現(xiàn)小康。保障之一：建立被征地農(nóng)民基本生活保