政策分析概論8-2-課件1

1、8-2-1 政策評(píng)估的過程西南交通大學(xué) 郭紅玲政策評(píng)估是一種有計(jì)劃、按步驟進(jìn)行的活動(dòng)，是一個(gè)有規(guī)律可循的系統(tǒng)過程。雖然評(píng)估活動(dòng)步驟會(huì)因?yàn)樵u(píng)估類型的不同而不盡相同。但是，只要是正規(guī)的、科學(xué)的政策評(píng)估，一般都要經(jīng)過準(zhǔn)備、實(shí)施和結(jié)束三個(gè)階段。一、政策評(píng)估的過程（一）準(zhǔn)備階段 作為一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工作，政策評(píng)估在實(shí)施以前必須進(jìn)行周密的組織準(zhǔn)備工作，這是評(píng)估工作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，也是評(píng)估政策得于順利進(jìn)行和卓有成效的前提條件。組織準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)包括：1、明確評(píng)估目的。評(píng)估目的是政策評(píng)估計(jì)劃階段的邏輯起點(diǎn)，也是貫穿整個(gè)籌劃、實(shí)施和總結(jié)三階段的總指向，它包括明確:為什么要對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估?評(píng)估結(jié)果有什么用?

2、2、選定評(píng)估對(duì)象。由于政府層級(jí)的不同，涉及諸多的政策評(píng)估對(duì)象，這就需要根據(jù)評(píng)估主體的意愿和客觀現(xiàn)實(shí)具備的條件來選定評(píng)估對(duì)象，以利于達(dá)到評(píng)估所要達(dá)到的目的。3、制定評(píng)估計(jì)劃。一是明確評(píng)估所需的時(shí)間，初步規(guī)定評(píng)估工作開始時(shí)間和結(jié)束時(shí)間。二是圈定評(píng)估的范圍，在何種范圍內(nèi)進(jìn)行政策評(píng)估活動(dòng);三是確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與方法，明確政治標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和倫理標(biāo)準(zhǔn)在評(píng)估活動(dòng)中的地位，采用多種評(píng)估方法，包括定量方法與定性方法等;四是確定評(píng)估目標(biāo)，明確評(píng)估的短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)。簡言之，評(píng)估方案應(yīng)將評(píng)估的五個(gè)基本要素，即評(píng)估者（主體）、評(píng)估對(duì)象（客體）、評(píng)估目的（出發(fā)點(diǎn)）、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（準(zhǔn)則）和評(píng)估方法（手段）都包括在內(nèi)

3、，使它們共同構(gòu)成一個(gè)完整的政策評(píng)估系統(tǒng)。4、挑選和培訓(xùn)人員。評(píng)估的過程實(shí)際上是一種理論研究過程，它對(duì)評(píng)估人員的理論素養(yǎng)要求很高。換句話說，評(píng)估人員自身素質(zhì)和理論水平將直接影響評(píng)估的質(zhì)量。因此，必須選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估人員，提高他們的理論分析水平和實(shí)際操作能力，構(gòu)建具有較高水準(zhǔn)的評(píng)估隊(duì)伍。（二）實(shí)施階段實(shí)施評(píng)估是整個(gè)政策評(píng)估活動(dòng)中最為重要的階段，實(shí)施評(píng)估工作的好壞與評(píng)估活動(dòng)的成敗緊密相關(guān)。實(shí)施評(píng)估階段關(guān)鍵是一些具體調(diào)查方法和評(píng)估方法的運(yùn)用，該階段的主要任務(wù)有：（1）利用各種調(diào)查手段，全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響和政策效益等方面的信息。為了保證所獲信息具有全面性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，需要綜合采用各種

4、科學(xué)方法來收集信息，常用的方法有：觀察法；查閱資料法；調(diào)查發(fā)；個(gè)案法；實(shí)驗(yàn)法等。（2）綜合分析政策信息。就是要在收集信息的基礎(chǔ)上對(duì)那些有關(guān)政策的原始數(shù)據(jù)和信息資料進(jìn)行系統(tǒng)的整理、歸類、統(tǒng)計(jì)和分析。（3）綜合運(yùn)用適合的評(píng)估方法，對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估，得出評(píng)估結(jié)論。在實(shí)施評(píng)估的過程中，評(píng)估者應(yīng)該堅(jiān)持評(píng)估材料的完整性和具體分析的科學(xué)性兩個(gè)原則，客觀、公正地反映出政策的實(shí)際效果。（三）總結(jié)階段結(jié)束階段是處理評(píng)估結(jié)果、撰寫評(píng)估報(bào)告的階段。首先，要自我檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估信息所得出的結(jié)果的可信度和有效度。其次，讓評(píng)估結(jié)論與政策設(shè)計(jì)者、決策者、執(zhí)行者、參與者會(huì)面，以便發(fā)揮評(píng)估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和開發(fā)功能，提高政

5、策的科學(xué)性。結(jié)束階段政策評(píng)估者需形成書面形式的評(píng)估報(bào)告，提交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)際部門，使之了解一項(xiàng)政策實(shí)施的最終情形，及時(shí)根據(jù)情形決定政策的繼續(xù)、修改、中止等。評(píng)估報(bào)告除了對(duì)政策效果進(jìn)行客觀陳述、對(duì)政策進(jìn)行價(jià)值判斷、提出政策建議以外，還應(yīng)包括對(duì)評(píng)估過程、評(píng)估方法和評(píng)估中一些重要問題進(jìn)行必要說明，對(duì)評(píng)估工作的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，為提高今后政策活動(dòng)水平服務(wù)。此外，結(jié)束階段還要注意妥善處理決策者與評(píng)估者之間的分歧，實(shí)現(xiàn)決策者與評(píng)估者之間對(duì)評(píng)估報(bào)告的最大限度的協(xié)調(diào)。二、影響政策評(píng)估的因素（一）主觀因素1、評(píng)估者的主觀故意政策評(píng)估者出于各種可能的不良動(dòng)機(jī)，有意識(shí)地夸大或者縮小、掩蓋或者曲解評(píng)估中的某些事實(shí)，或者

6、混淆評(píng)估中的某些是非和原則，以求實(shí)現(xiàn)某種特殊的目的。2、政策評(píng)估方式、方法和規(guī)范不完整科學(xué)的評(píng)估應(yīng)該是這幾種評(píng)估方法的互相協(xié)調(diào)，按需適時(shí)運(yùn)用。但在實(shí)際過程中，內(nèi)部評(píng)估、正式評(píng)估、委托評(píng)估使用得較多;有些政策評(píng)估由政策制定者或執(zhí)行者自己來評(píng)估，且多帶有工作總結(jié)的性質(zhì)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果成績多于問題，或者成績實(shí)、問題虛，成績主要、問題次要。而外部評(píng)估、非正式評(píng)估、非委托評(píng)估使用得較少。這就造成評(píng)估形式之間的不協(xié)調(diào)，妨礙政策評(píng)估的公正性與全面性。而且，還存在著評(píng)估方法不科學(xué)的現(xiàn)象:有的評(píng)估本來應(yīng)該首先使用定量的方法，然后再使用定性的方法，而現(xiàn)在卻直接使用定性的方法。有的評(píng)估本來應(yīng)該進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，在獲得第一

7、手資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，而現(xiàn)在卻用第二手資料甚至第三手資料來做評(píng)估依據(jù)。另外，評(píng)估過程不規(guī)范。有些政策評(píng)估缺乏必要的方案設(shè)計(jì)和認(rèn)真的調(diào)查，憑印象，以偏概全，就簡單匆忙地下結(jié)論。3、政策制定者與執(zhí)行者的不重視和不配合政策評(píng)估的活動(dòng)需要政策制定者和執(zhí)行者的支持和配合。但在實(shí)際評(píng)估中，政策制定者和執(zhí)行者出于自己的利益，往往對(duì)政策評(píng)估活動(dòng)采取消極應(yīng)付的態(tài)度，如提供政策運(yùn)行的信息不完整、接待評(píng)估人員和填寫有關(guān)評(píng)估 問卷不認(rèn)真，嚴(yán)重的會(huì)進(jìn)行干擾和抵制。特別是對(duì)于那些作出錯(cuò)誤決策或者那些在政策執(zhí)行過程中犯了重大錯(cuò)誤的機(jī)構(gòu)和人員來說，他們就有可能竭力抵制政策評(píng)估或使評(píng)估活動(dòng)半途而廢。1、政策目標(biāo)的多樣化與政治

8、化 政策目標(biāo)是評(píng)估政策的主要依據(jù)和前提。通常，單一的政策目標(biāo)比較清晰，容易評(píng)估衡量;不過，復(fù)合的政策，其目標(biāo)是多元化的，甚至是相互矛盾的，這樣，應(yīng)該根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量目標(biāo)的主次輕重就會(huì)顯得困難。有些政策目標(biāo)設(shè)定的出發(fā)點(diǎn)不在于解決問題本身，而是建立在滿足政治要求 (如保持社會(huì)穩(wěn)定的需 要、突出政績的需要、解雇相關(guān)官員的需要等)的基礎(chǔ)之上，這就使目標(biāo)無法定位于解決實(shí)際問題上，使政策評(píng)估難于用純粹的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。同時(shí)許多政策目標(biāo)難以量化，有時(shí)決策者還有意用含糊的、不太確定的形式表達(dá)政策目標(biāo)，甚至在執(zhí)行政策的過程中政策目標(biāo)還可能發(fā)生變更，所有這些都增加了評(píng)估的難度。 （二）客觀因素2、政策信息、資料

9、不公開，使外部評(píng)估困難重重準(zhǔn)確的政策信息資源是高質(zhì)量評(píng)估工作的前提和基礎(chǔ)。對(duì)政策評(píng)估而言，最基礎(chǔ)的應(yīng)該是掌握相關(guān)的政策信息和資料。但在實(shí)際生活中，準(zhǔn)確而相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其他信息的缺少可能會(huì)妨礙政策評(píng)價(jià)者。政府一般習(xí)慣于傳 統(tǒng)的思維運(yùn)作方式，對(duì)政策信息和相關(guān)資料公開設(shè)置障礙，往往以保密為由拒 絕發(fā)布應(yīng)該發(fā)布的政策信息和相關(guān)資料。而對(duì)于評(píng)估者來說，或由于信息系統(tǒng) 不完備，或由于缺乏有效的信息收集手段或措施，便無從獲悉相關(guān)政策信息， 即使獲得了，其信息和數(shù)據(jù)也殘缺不全。這樣，外部評(píng)估和非正式評(píng)估無法有效地發(fā)揮它應(yīng)有的作用，勢必影響其政策評(píng)估的科學(xué)性、可靠性。3、政策評(píng)估缺乏經(jīng)費(fèi)支持政策評(píng)估活動(dòng)既需要一定數(shù)量的評(píng)估人員的參與、必備的物資和充裕的時(shí)間，又需要相關(guān)經(jīng)費(fèi)的資助。但在實(shí)際評(píng)估過程中，除委托評(píng)估能夠有委托組織提供一定金額的經(jīng)費(fèi)外，其他的評(píng)估活動(dòng)形式所需的費(fèi)用很難及時(shí)得到全部 滿足，有的則完全籌措不到經(jīng)費(fèi)。在這種情況下，評(píng)估要保持正常地開展活動(dòng)就顯得困難重重。4、政策結(jié)果衡量困難政策評(píng)估往往是以政策實(shí)施和政策結(jié)果的因果關(guān)系為依據(jù)的，但是現(xiàn)實(shí)的問題往往是復(fù)雜的，人們很難充分證明一種客觀情形的產(chǎn)生源于某項(xiàng)公共政策的實(shí)施。而且，除政策的經(jīng)濟(jì)效果之外，政策的社會(huì)效果以及政策影響有時(shí)很難用數(shù)量衡量。特別是是政策行動(dòng)與環(huán)境改變之間的因果關(guān)系不易確定，因?yàn)槌咝袆?dòng)的影響以外，現(xiàn)實(shí)社會(huì)狀況的改