政策工具視角下幼兒教師隊伍建設的十年行動——基于《教育規(guī)劃綱要》實施以來33份政策文本的計量分析

1、政策工具視角下幼兒教師隊伍建設的十年行動基于%教育規(guī)劃綱要實施以來33份政策文本的計量分析摘要幼兒教師政策工具的計量分析是從文本維度檢視幼兒教師隊伍發(fā)展總體情況的技術手段。通 過構建以基本政策工具和教師建設要素為橫縱維度的二維分析框架，對國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī) 劃綱要（20102020年）實施以來幼兒教師政策工具總體構成進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國初步構建 了多層次、全覆蓋、專業(yè)化的幼兒教師培養(yǎng)培訓體系，形成了漸趨規(guī)范化的幼兒教師準入機制。但是幼 兒教師隊伍建設仍存在諸多問題：政策工具強制力偏弱，法制化有待加強；命令性工具過溢，內(nèi)源力有 待激發(fā)；政策工具指向性偏失，生命性有待關注。建議在面向2

2、035年的幼兒教師隊伍建設中加快納入 法制軌道，高位健全制度保障；優(yōu)化工具使用結構，提升政策協(xié)同效力；關照教師生命屬性，實現(xiàn)教師 整全發(fā)展。關鍵詞幼兒教師隊伍；政策工具；教育規(guī)劃綱要；幼兒教師政策幼兒教師隊伍建設是學前教育發(fā)展的核心， 是辦好人民滿意的學前教育、實現(xiàn)“幼有所育” 的關鍵。幼兒教師政策是國家對幼兒教師隊伍的 整體設計與規(guī)劃，是推動幼兒教師隊伍發(fā)展的制 度保障加強幼兒教師隊伍建設是國家中 長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020 年）（以下簡稱教育規(guī)劃綱要）中發(fā)展學 前教育的關鍵任務之一。自教育規(guī)劃綱要 實施以來，我國陸續(xù)出臺了一系列幼兒教師政 策，使幼兒教師隊伍建設獲得了良好

3、的制度支 持。但是，現(xiàn)階段幼兒教師政策的制定，尤其是 其中政策工具的使用，在完善幼兒教師隊伍建設 方面還存在著不足。因此，本文從政策工具的視 角，對20102019年的幼兒教師政策文本進行 計量分析，以期深入審視我國幼兒教師隊伍建設 的成就與問題，從而推動未來幼兒教師政策的制 定和有效落實。一、政策工具視角下幼兒教師隊伍建設的 分析框架及計量結果（一）幼兒教師隊伍建設的二維分析框架政策工具是政府達到既定政策目標所采取的手 段，政策工具的選擇、組合及其運用是完善幼兒 教師政策的基礎。為了深入剖析幼兒教師政策工具 的組合結構和內(nèi)容選擇偏好，實現(xiàn)政策從文本到實 踐的有效轉(zhuǎn)化，本文以基本政策工具（維度

4、）和 教師建設要素（#維度）兩個維度為分析框架 對2010年以來的33份幼兒教師政策文本展開分析。 其中，維度通過對各類基本政策工具使用頻次的 統(tǒng)計，揭示政策工具的組合及結構關系；#維度則 從幼兒教師建設要素的八個方面出發(fā)，統(tǒng)計各個建 設要素的政策工具的使用頻次及分布狀況。維度：基本政策工具維度根據(jù)幼兒教師政策的特點，本文選用了羅琳麥克唐納（Lorraine McDonnell）和理查德埃 爾莫爾（Richard Elmore）的基本政策工具分類， 將幼兒教師政策工具劃分為五類：命令性工具、 激勵性工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具、勸 告工具。其中，命令性工具是規(guī)范個體或機構 行動的強迫性規(guī)則

5、393 ,包括規(guī)則要求、違規(guī)罰 則；激勵性工具是給個體或機構的資金獎賞, 是一種短期資源調(diào)整，包括經(jīng)費支持、資源支持、 精神獎勵；能力建設工具著眼于長期投資，旨在 提升個體或機構的能力，包括引導支持和信息提 供；系統(tǒng)變革工具是以權力重新分配為基礎的機 制和制度的轉(zhuǎn)變3，包括制度變革和資源重組; 勸告工具是政府傳達的政策信號，主要以鼓勵、 宣傳等形式表明政府期望。#維度：建設要素維度本文借鑒2012年世界銀行所建構的教師政策 十大要素-,并結合我國幼兒教師政策文本的內(nèi)容 與特點，將幼兒教師建設要素劃分為八大維度：入 職資格與招聘、培養(yǎng)政策、培訓政策、教師權利、 待遇保障、教師評價、崗位管理、園所

6、領導。其 中，入職資格與招聘包括幼兒教師的入職與任職條 件、招聘形式、招聘對象等；培養(yǎng)政策是對培養(yǎng)機 構、課程內(nèi)容、培養(yǎng)模式、培養(yǎng)層次、培養(yǎng)規(guī)模、 培養(yǎng)經(jīng)費等方面的規(guī)定；培訓政策是對培訓對象、 培訓內(nèi)容、培訓經(jīng)費、培訓模式等方面的規(guī)定；教 師權利是對教師專業(yè)權利、民主管理權、教師專業(yè) 協(xié)會權利的規(guī)定；待遇保障是對教師的工資性報 酬、社會保障等方面的規(guī)定；崗位管理是對編制、 教師資源配置、補充機制、教師職責等方面的規(guī) 定；教師評價是對職稱評聘、師德師風、退出機制 等方面的規(guī)定；園所領導政策是對園長的聘任、考 核、職責、獎罰、能力提升等方面的規(guī)定。綜合基本政策工具和建設要素兩個維度，形 成一個分析

7、幼兒教師政策的二維框架（見圖1） !命令性工具激勵性工具能力建設工具系統(tǒng)變革工具勸告工具圖1幼兒教師政策工具二維分析框架資格與招聘 培養(yǎng)政策 培訓政策 教師權利 待遇保障 教師評價 崗位管理 園所領導經(jīng)費支持資源支持精神獎勵（二）幼兒教師隊伍建設的文本計量結果1.政策文本的描述性分析從文本類別來看，本文所選取的33份政策文 本包含四類，其中通知最多（23份），意見次之 （8份），命令和通報最少（各1份）。從發(fā)文機構 來看，多部委合作已成為我國制定幼兒教師政策 的重要方式，教育部會同其他部門聯(lián)合發(fā)布17 份，占政策總數(shù)的51.5%,形成了聯(lián)合制定政策、 共同推進政策實施的格局。從發(fā)文時間來看,

8、2018年是幼兒教師政策文件發(fā)布最多的年份，尤 其中共中央國務院宏觀政策的頂層設計，如中 共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設 改革的意見和國務院關于學前教育深化改革 規(guī)范發(fā)展的若干意見構筑了興國強師的美好藍 圖，為幼兒教師隊伍建設指明了方向。2.基本政策工具及建設要素的構成狀況將基本政策維度與幼兒教師隊伍建設要素進 行結合，得到幼兒教師政策工具的二維分布表 （見表1）。從表1可以看出，就筆者整理出的255 個政策工具中，五種基本政策工具和八大建設要 素都有所涉及。但是，橫、縱維度的政策工具分 布均表現(xiàn)出明顯的類別化特征!表1基本政策工具一建設要素二維分布表工具類型命令工具激勵工具能力

9、建設系統(tǒng)變革勸告工具總計資格與招聘31001436培養(yǎng)政策14156632培訓政策461259586教師權利400026待遇保障9600419教師評價12403221崗位管理28242339園所領導40120016合計14814462126255基本政策工具維度上，第一類是頻繁使用的、 占絕對主導地位的工具，即命令性工具，使用的 次數(shù)為148次，占全部政策工具的58.0%，超過 其余四類政策工具的總和。第二類是使用比較頻 繁的能力建設工具和勸告工具，使用頻次分別為 46次、26次，占全部政策工具的18. 1%、 10.2%。第三類是使用頻次較少的系統(tǒng)變革工具 和激勵性工具，使用的次數(shù)分別是21

10、次、14次, 占全部政策工具的8. 2%、5.5%。建設要素維度上，第一類頻繁涉及的建設要 素為“培訓政策”，相關政策工具的使用頻次為 86，占全部政策工具的33.7%。第二類比較頻繁 涉及的建設要素為“崗位管理“資格與招聘” “培養(yǎng)政策”，分別占全部政策工具的15.3%、 14.1%和12.5%。第三類較少涉及的建設要素為 “教師評價”和“待遇保障“園所領導”，分別 占全部政策工具的8. 2%、7.5%和6.3%;極少涉 及的建設要素為“教師權利”，僅占全部政策工具 的 2. 4%。二、政策工具視角下幼兒教師隊伍建設的 成就與問題（一）取得的成就從計量結果可以看出，教育規(guī)劃綱要實施 以來，我

11、國在幼兒教師培養(yǎng)、培訓、資格準入等 方面的政策工具使用數(shù)量較高，使用類型較為多 樣，相應地，幼兒教師素養(yǎng)方面的政策日趨完善。構建了多層次、全覆蓋、專業(yè)化的培養(yǎng)培訓體系%教育規(guī)劃綱要實施以來，我國堅持“教 師是教育發(fā)展的第一資源”的理念，將幼兒教師 培養(yǎng)培訓作為政府保障學前教育質(zhì)量的重要著力 點。培養(yǎng)培訓方面的政策工具使用數(shù)量高達 46. 2%，涉及全部政策工具類型，幼兒教師培養(yǎng) 培訓隨之也日趨完善。具體來說，在培養(yǎng)培訓主 體方面，輻射高等師范院校、幼兒師范專科院校、 中等幼兒師范學校、中等職業(yè)學校等多層次機構； 在培養(yǎng)培訓對象指向方面，不僅關注城市需求， 更將服務農(nóng)村作為重點，力求城鄉(xiāng)全覆蓋；

12、在培 養(yǎng)培訓質(zhì)量方面，各級教育機構以立德樹人為根 本價值導向，以幼兒園教師專業(yè)標準和教 師教育課程標準（試行）為基本依據(jù)，調(diào)整培 養(yǎng)培訓方案，優(yōu)化課程體系，加大保育教育實踐 類課程建設，突出保教融合。此外，師范院校學 前教育專業(yè)國家認證工作業(yè)已啟動，為幼兒教師 培養(yǎng)質(zhì)量和幼兒教師教育內(nèi)涵式發(fā)展提供了制度 保障。總體看來，一個“質(zhì)量有保障、覆蓋較全 面、各層級兼顧的幼兒教師培養(yǎng)培訓體系”初 步建成。形成了漸趨規(guī)范化的幼兒教師準入機制幼兒教師準入制度是國家對進入幼兒教師行 業(yè)的人員設定的基本資格和標準，是保障幼兒教 師隊伍整體質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)。教育規(guī)劃綱要實 施以來，我國主要從嚴把入口和定期注冊兩個

13、方 面推進幼兒教師準入機制。首先，將具備教師資 格證作為幼兒教師的核心條件，實行“先持證, 后上崗”的準入制度。資格考試合格是獲得幼兒 教師資格證的前提。資格考試對申請者的學歷、 身心健康狀況、思想品德等都作了明確規(guī)定，從 源頭上保障了幼兒教師隊伍的質(zhì)量；考試內(nèi)容以 幼兒園教師專業(yè)標準為依據(jù)，強調(diào)對保教知識 和專業(yè)能力的考核，凸顯幼兒教師職業(yè)的專業(yè)獨 特性，改變了以往與中小學教師資格考試內(nèi)容雷 同的現(xiàn)象。囪其次，定期注冊制度則是對入職后 的幼兒教師資格的定期核查，以五年為一個核查 周期。定期注冊不合格或逾期不注冊的人員，不 得從事教育教學工作。將注冊周期內(nèi)，即五年完 成360個培訓學時或省級教

14、育行政部門規(guī)定的等 量學分作為重要的審核內(nèi)容之一，從而保障幼兒 教師專業(yè)能力的可持續(xù)發(fā)展。資格考試制度和定 期考核制度的改革提高了幼兒教師準入門檻，打 破了幼兒教師資格終身制，提升了幼兒教師隊伍 質(zhì)量。（二）存在的問題政策工具強制力偏弱，法制化有待加強“學前教育的發(fā)展需要一些短期的政策，但從 根本上說，更需要影響范圍廣泛的、長效的法律 和法規(guī)?！被?然而，從教育規(guī)劃綱要實施之 后頒布的33份幼兒教師政策文件的類型來看，主 要以“通知”為主，其他為意見、命令、通報, 并沒有法律政策文本，這使政策工具的強制力不 足，影響了政策效果的實現(xiàn)。例如，2012年關 于加強幼兒園教師隊伍建設的意見規(guī)定，幼兒

15、 園教師須取得相應的教師資格證書。2018年中 共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設 改革的意見再次提出，新入職教師必須取得教 師資格。但教育實踐中，全國范圍內(nèi)幼兒教師持 有教師資格證書的比例仍然偏低切可見，在這 些政策工具中，即使使用了 “必須“須”等強 制性的詞語，但是由于沒有法律的規(guī)范與保障, 政策效果可能會大打折扣。命令性工具使用過溢，內(nèi)源力有待激發(fā)幼兒教師政策中，命令性工具的使用頻次是 其他四類政策工具的3.2-10.5倍，命令性工具在 各個建設要素的使用頻次也占據(jù)絕對主導地位， 這主要是由于命令性工具具有成本低、易管理、 更高效的優(yōu)點。但是，命令性工具“一刀切”的 要求，易于

16、忽視幼兒教師隊伍建設的差異性需求， 并引發(fā)抵觸情緒，從而出現(xiàn)象征性執(zhí)行、選擇性 執(zhí)行、替換性執(zhí)行的現(xiàn)象例如，在幼兒園教 師國家級培訓項目中，為了完成政府攤派的名額, 一些師資緊張的幼兒園將年齡大、教學任務少的 教師選派為“培訓專業(yè)戶”，真正需要培訓的教師 反而得不到機會。這樣，原本設計良好的政策意 圖在實施中被消解或異化了。因此，過度使用命 令性工具容易削弱政策執(zhí)行者的內(nèi)在主動性，影 響命令的執(zhí)行效果。政策工具指向性偏失，生命性有待關照對幼兒教師的關注存在兩種基本立場：其一， 將教師作為需要培訓和發(fā)展的客體性存在的“工 具性”價值取向，強調(diào)社會的發(fā)展需要教師做什 么；其二，將教師作為有需求、有

17、情感、有發(fā)展 的主體性存在的“生命性”價值取向，強調(diào)全社 會為教師做什么。如53近十年來，我國幼兒教師政 策總體上兼顧了這兩種價值取向，政策工具覆蓋 了入職資格與招聘、培養(yǎng)培訓、教師權利和待遇 保障等建設要素。然而，相比之下，更加偏重于 “工具性”價值取向，對教師“生命性”價值取 向的重視程度不夠，具體表現(xiàn)為：對幼兒教師資 格與招聘、培養(yǎng)、培訓這三個要素的政策關注度 較高，一定程度上保障了幼兒教師的數(shù)量和質(zhì)量, 但政策工具在待遇保障、教師評價、教師權利這 三個方面的運用比例合計僅為18.1%。這些要素 的缺乏直接影響了幼兒教師的生存狀況和其作為 “主體人”的存在山55使幼兒教師隊伍建設的人 文

18、關懷缺失，進而阻礙了幼兒教師職業(yè)吸引力的 提升!三、改進幼兒教師隊伍建設的建議（一）加快納入法制軌道，高位健全制度保障與一般性政策法規(guī)相比，法律具有更強的權 威性和穩(wěn)定性，能夠有效規(guī)約并保障幼兒教師政 策目標的實現(xiàn)與政策措施的落實。當前，以立法 來保障和促進幼兒教師隊伍建設已經(jīng)成為國際共 識。例如，日本專門建立教育公務員制度，教育 公務員特例法將幼兒教師納入“教育公務員$ 行列，政府保障幼兒教師穩(wěn)定的工資，并使幼兒 教師工資高于普通公務員。邸 法國以法律形式將 幼兒教師與中小學教師的工資待遇、培養(yǎng)年限、 學歷要求等提高到同一水平，從而吸引了充足數(shù) 量的人從事幼兒教師這一職業(yè)新西蘭以法律 條款為

19、依據(jù)的“幼兒教師集體協(xié)議”中規(guī)定了幼 兒教師的薪酬劃分、增薪標準、應得津貼類別等 基本權益?zhèn)山梃b國外經(jīng)驗，我國應加強幼兒教 師隊伍建設的立法保障工作：首先，將幼兒教師 隊伍建設納入法制化軌道，明確幼兒教師的法律 身份和地位，強調(diào)幼兒教師與義務教育階段教師 同屬于基礎教育教師的一部分；其次，以法律條 款規(guī)范幼兒教師工資標準和福利待遇，提高幼兒 教師隊伍的穩(wěn)定性；最后，以法律的強制力協(xié)調(diào) 各項幼兒教師政策，保障政策的執(zhí)行效力。（二）優(yōu)化工具使用結構，提升政策協(xié)同效力根據(jù)麥克唐納和埃爾莫爾的觀點，不同的政 策工具具有最優(yōu)的適用情境且各有其優(yōu)缺點。E3 在實踐中，多項政策工具往往共同影響政策效果。 因

20、此，政策工具的科學化組合就顯得尤為重要。 當前，我國政府要在適度合理使用命令性工具的 同時，也要根據(jù)政策目標與現(xiàn)實需求，對政策工 具進行合理組合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。具體地，以激勵性工具調(diào)動幼兒教師的主動性和積極性，消解措施予以保障。由于強制性命令而導致的抵制情緒；以勸告工具 引導幼兒教師自發(fā)認同并達成政府所期望的價值 觀和行為皿,彌補命令性工具忽視差異性和僵 直劃一的特點；13以能力建設工具提升幼兒教師 專業(yè)素養(yǎng)的持續(xù)發(fā)展，與激勵性工具共同達成 “造血”與“輸血”并舉的目的；以系統(tǒng)變革工 具來應對新時期幼兒教師隊伍建設面臨的新問題。 這里的政策工具組合并非要求均衡運用，而是要 根據(jù)具體問題來選擇相對適宜的政策工具進行嵌 套組合。例如，對于幼兒教師師德師風建設，既 要有命令性