三權(quán)分置體制內(nèi)涵及存在問題

1、-. z.三權(quán)分置體制涵與存在問題三權(quán)分置的根本涵所謂的三權(quán)分置，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)別離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，放活經(jīng)營權(quán)，促其在更大圍流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，破解農(nóng)地經(jīng)營主體融資的困局二、存在問題1.土地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險。許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工商戶進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后，因本錢低，從而將大量農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于糧食種植的收益較低，農(nóng)地經(jīng)營者更趨向于將土地用于開展非糧作物的高效農(nóng)業(yè)。2.農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)風(fēng)險。對于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營者的目的更多地在于將土地置于市場中進(jìn)展資本化，通過流轉(zhuǎn)獲得市場溢價，不斷

2、地轉(zhuǎn)手流轉(zhuǎn)，使土地陷入無限的流轉(zhuǎn)之中，炮制新一輪的土地流轉(zhuǎn)熱潮，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中。3.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化風(fēng)險。在農(nóng)地三權(quán)分置框架中，配置的農(nóng)地所有權(quán)是最弱的，一旦將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造以后，其在法律關(guān)系上更具有強(qiáng)勢地位，很有可能反過來侵犯土地承包權(quán)和土地所有權(quán)，存在吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險，導(dǎo)致農(nóng)益受到侵害。4. 流轉(zhuǎn)違約與農(nóng)地過度集中的風(fēng)險。流轉(zhuǎn)后的土地過度集中，超過了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等不同主體的風(fēng)險承擔(dān)能力，在此情況下極易發(fā)生違約風(fēng)險，危及產(chǎn)業(yè)和社會的平安，導(dǎo)致原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受損。5. 農(nóng)地確權(quán)不確地風(fēng)險，容易導(dǎo)致個體農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不能自

3、然別離，將不能由農(nóng)戶自由決定是否流轉(zhuǎn)，其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益。6. 村民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)生活保障存在風(fēng)險。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民會將土地長期進(jìn)展流轉(zhuǎn)經(jīng)營，假設(shè)其日后打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則會因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無法收回承包地，從而導(dǎo)致其短期無法獲取收益而生活困難。二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置制度實施的多重難題1.理論困惑：別離后承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的屬性和權(quán)能如何確定三權(quán)分置下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)別離后經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的權(quán)屬是什么？當(dāng)前，存在很大爭議。對于承包權(quán)，存在成員權(quán)和物權(quán)兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，承包權(quán)是成員權(quán)的一種，是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實實在在的財產(chǎn)權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，三權(quán)分置和農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下，承

4、包權(quán)仍屬于物權(quán)，并且與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利。對于經(jīng)營權(quán)，也存在債權(quán)說和物權(quán)說兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)來自承包權(quán)，也是一種物權(quán)。依循多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，可以同時成立而并不沖突。由以上學(xué)術(shù)爭議可以看出，對于三權(quán)分置下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位的困難和矛盾。如果三權(quán)分置后的承包權(quán)是一種物權(quán)，按理就需要對承包權(quán)單獨(dú)確權(quán)頒證并且可以流轉(zhuǎn)和抵押，但與承包權(quán)只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資

5、格獲得發(fā)生沖突。如果三權(quán)分置后的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，則經(jīng)營權(quán)難以對抗承包權(quán)，不僅可能造成經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、短期行為，也難以抵押，因為根據(jù)我國物權(quán)法的規(guī)定債權(quán)只能設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)；如果土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，雖然可以用作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，又有經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，違背同一物上只能有一個物權(quán)的原則，可能造成權(quán)利的重疊，引發(fā)承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的利益沖突。2.法律缺失：承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能如何在法律上解釋和表達(dá)我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)主要針對的是農(nóng)村土地兩權(quán)別離下承包經(jīng)營權(quán)的有關(guān)規(guī)定，并且還沒有規(guī)定家庭承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。農(nóng)村土地承包法只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土

6、地，并通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，沒有對家庭承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押做出規(guī)定。但是，擔(dān)保法第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得納入抵押的財產(chǎn)圍。此后的最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第15條更是進(jìn)一步規(guī)定此類承包經(jīng)營權(quán)抵押無效。可見，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙。更重要的是，雖然三權(quán)分置的制度設(shè)計在政策層面上已經(jīng)給予確定，但還沒有上升到法律層面。我國已存在的物權(quán)法農(nóng)村土地承包法擔(dān)保法土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)均沒有針對承包權(quán)

7、、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利、流轉(zhuǎn)、抵押、保護(hù)等做出相應(yīng)的解釋和表達(dá)。難點(diǎn)在于，目前對三權(quán)分置下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性與權(quán)能在學(xué)術(shù)上存在爭議，在法律解釋上存在難題，在實踐上還不成熟，使得對三權(quán)分置的制度設(shè)計做出法律規(guī)定還十分困難，這又將進(jìn)一步影響三權(quán)分置制度改革的實踐，尤其是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)權(quán)利的實現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。3.政策兩難：承包農(nóng)戶與經(jīng)營者的利益關(guān)系難以處理長期以來，我國農(nóng)村土地承擔(dān)著社會保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，政府關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策目標(biāo)取向，就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財產(chǎn)功能，又要重視土地對農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能，試圖做到二者兼顧、左右平衡。例如，在農(nóng)地抵押問題上，黨

8、的十八屆三中全會在關(guān)于全面深化改革假設(shè)干重大問題的決定中明確賦予了承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，但由于擔(dān)憂農(nóng)民失去承包地，在之后的中央一號文件中提法就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，改成了承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押。2015年中央出臺的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行方法中雖然允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，但設(shè)置了成認(rèn)方同意承包方已明確告知發(fā)包方等限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，這就是說，目前的政策文件對于土地的改革，還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的窠臼。問題在于，兼顧農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實際運(yùn)行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會保障功能，需要在政策上對土地流轉(zhuǎn)和抵押上做出更加嚴(yán)格的限制；如果注重土地的要素配置和財產(chǎn)

9、功能，需要在政策上鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，這就給實踐操作造成了一定困難。農(nóng)村土地雙重功能的關(guān)系處理，在三權(quán)分置下很大程度上轉(zhuǎn)化為承包權(quán)人和第三方經(jīng)營權(quán)人利益關(guān)系的處理，如果這個關(guān)系處理不好，將直接影響三權(quán)分置的實施效果。長期以來，我國農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點(diǎn)是建立在兩權(quán)別離的制度框架的，例如對糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，主要針對的是承包農(nóng)戶，在實踐中又根本上是按照承包農(nóng)戶承包土地面積的多少進(jìn)展補(bǔ)貼的。然而，在三權(quán)分置的制度設(shè)計下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為越來越多，農(nóng)業(yè)支持政策的瞄準(zhǔn)對象是承包農(nóng)戶還是第三方經(jīng)營主體呢？如果繼續(xù)瞄準(zhǔn)承包農(nóng)戶，將存在承包農(nóng)戶因勞動力轉(zhuǎn)移并沒有實際耕種土地而享有補(bǔ)貼

10、政策的現(xiàn)象，從而發(fā)揮不了政策的鼓勵作用；如果把政策支持的對象調(diào)整為實際農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，又會出現(xiàn)廣闊承包農(nóng)戶利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此，國家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)于三權(quán)別離的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，做到實際經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的利益平衡，就成為一個亟須解決的突出問題。4.路徑制約：土地流轉(zhuǎn)的具體方式對經(jīng)營權(quán)抵押的影響土地流轉(zhuǎn)是產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離的必要條件。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)要想真正實現(xiàn)分置的經(jīng)濟(jì)效果，也必須通過實際的農(nóng)地流動才能完成，否則，通過簡單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩個證件文本，雖然可以實現(xiàn)法律界定上的三權(quán)分置，但這具經(jīng)濟(jì)意義的呈現(xiàn)最終還是需要借助農(nóng)地的流動，才能最終表達(dá)權(quán)屬證書的價值。但是，不是所有的

11、土地流轉(zhuǎn)方式都可以產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)的別離。目前，我國農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式主要有互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等五種。在土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)展互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式下，由于改變了土地承包關(guān)系，是農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一起流轉(zhuǎn)，這時流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)就是承包經(jīng)營權(quán)，并沒有形成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)別離的狀況，是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但不存在三權(quán)分置的狀況。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)展轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)時，流入方第三經(jīng)營者通過合同形式，請求流出方將其土地經(jīng)營權(quán)讓出，并以支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷r，流入方只是借用了流出方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿就得將這些權(quán)能歸還于流出方，雖然承包權(quán)沒有一起流轉(zhuǎn)而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的別離狀況，但是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。土地

12、入股建立土地股份合作社沒有改變土地承包關(guān)系，入股的承包戶擁有承包地的股權(quán)，經(jīng)營權(quán)集中在股份合作社，既實現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的別離，又是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)。由此可見，目前轉(zhuǎn)讓、互換的流轉(zhuǎn)方式雖然是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但并沒有發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離的狀況；只有轉(zhuǎn)包、出租、入股的流轉(zhuǎn)方式才發(fā)生了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的別離，但只有入股才是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)包、出租是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)高圣平，2014，而當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式最多的是轉(zhuǎn)包和出租2014年轉(zhuǎn)包占46.6%，出租占33.1%，并且出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租制，承包農(nóng)戶一般不會同意租賃方用土地

13、經(jīng)營權(quán)去銀行抵押貸款除非在租賃期限一次性付清租金，也一般不會同意當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)面臨處置時按照銀行與租賃方的貸款協(xié)議處置和轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，這就造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的局限與經(jīng)營權(quán)需要抵押功能的嚴(yán)重沖突。5.操作難題：土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)屬復(fù)雜、價值評估難、處置變現(xiàn)難土地經(jīng)營權(quán)的價值評估多少決定了可抵押融資的額度。然而，由土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系所決定，不僅建立一套統(tǒng)一的價值評估體系十分困難，而且實踐操作也十分困難，主要在于：一是農(nóng)地由于受區(qū)位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農(nóng)作物種植種類的不同，其價值的差異極大，客觀、準(zhǔn)確核定本身的價值不僅很難，而且支付的本錢極高。二是土地經(jīng)營權(quán)集中的一塊規(guī)?；r(nóng)地，因流轉(zhuǎn)

14、方式、期限、租金支付方式的不同和權(quán)屬關(guān)系的復(fù)雜，增加了土地經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)確評估價值的難度。如：在經(jīng)營權(quán)集中的一塊土地上，往往集中了假設(shè)干個分散承包農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，有的可能是出租、轉(zhuǎn)包方式的流轉(zhuǎn)，有的是轉(zhuǎn)讓、互換方式的流轉(zhuǎn)；有的是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，有的是債權(quán)性流轉(zhuǎn)；有的流轉(zhuǎn)期限長如1020年、有的流轉(zhuǎn)期限短如35年；有的是一年支付一次租金，有的是根據(jù)流轉(zhuǎn)的期限一次性支付租金，這些因素均對經(jīng)營權(quán)的價值產(chǎn)生非常大的影響。加之土地經(jīng)營權(quán)評估的公益強(qiáng)、收益低、要求高，一般的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和人員大多不愿意介入此領(lǐng)域，造成評估機(jī)構(gòu)和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施。當(dāng)?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款而發(fā)生抵押物處置情況時

15、，應(yīng)該如何處置變現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)也是實踐操作中的難題。抵押人在用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請貸款時，金融機(jī)構(gòu)獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營權(quán)，由于金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的技能，一旦出現(xiàn)抵押違約情況時，只能通過經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)進(jìn)展變現(xiàn)清償貸款。抵押擔(dān)保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押擔(dān)保物也應(yīng)當(dāng)符合這個特征。然而，目前的現(xiàn)實情況是，我國并沒有建立起完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)展土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)時需要花費(fèi)大量的時間和精力去尋找流轉(zhuǎn)對象，并且在短期還很難找到與之匹配的農(nóng)戶或者經(jīng)營主體，無疑使金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的本錢極高。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶的關(guān)系，如

16、果承包農(nóng)戶有不同意見，處理起來難度更大。由于這些操作上的難點(diǎn)，目前金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性并不高。6.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險：鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與可能出現(xiàn)的新問題在三權(quán)分置中，與土地承包權(quán)的獲得有嚴(yán)格的資格審核、只有集體經(jīng)濟(jì)組織部的成員才有資格獲得不一樣，土地經(jīng)營權(quán)人具有開放性和多元性，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織部的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人，只要有耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，就可以通過各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)，因而在三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)人可以不是農(nóng)民身份的城市人、工商資本、外來業(yè)主等。但是，工商資本、外來業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來越多，更容易導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧

17、化乃至不開發(fā)閑置、囤地，利用土地經(jīng)營權(quán)證投機(jī)、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報道，、等地已發(fā)生大面積收購林農(nóng)林權(quán)證套取銀行抵押貸款的案例。、等地商人在鶴慶縣注冊公司如鶴慶縣森工林業(yè)，打著開展林業(yè)的幌子，采取給予中間人每畝林地20元的好處費(fèi)，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權(quán)證轉(zhuǎn)讓出來，林子還是自己的，還可以繼續(xù)打柴等方式，將林農(nóng)林權(quán)證大量收集在手中，使數(shù)千林農(nóng)的林權(quán)證以每畝每年35元的低價把30年承包期一次性出租給客商，造成既成事實，通過地方政府辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，然后拿林權(quán)證到當(dāng)?shù)劂y行套取抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了銀行公告拍賣這批林權(quán)證以收回貸款的現(xiàn)象。在這個過程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和

18、法律規(guī)定，正如所在鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長說上面有政策，我們卡住不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)給他們，我們沒有依據(jù)，但實際存在著將林權(quán)證倒來倒去，林農(nóng)的林地實際得不到開發(fā)、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)利益受損的情況。雖然這是林權(quán)證流轉(zhuǎn)和抵押出現(xiàn)的問題，但農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證也可能出現(xiàn)類似的問題。三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置難題的破解路徑與制度設(shè)計1.科學(xué)合理界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)能三權(quán)分置的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的別離，因而處理這二者的權(quán)利關(guān)系是三權(quán)分置的核心和關(guān)鍵。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)別離后，承包權(quán)主體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地的權(quán)利，承包地的經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中可以獲得租金等收益，并對經(jīng)營權(quán)主體在生產(chǎn)經(jīng)營過

19、程中的行為進(jìn)展有效監(jiān)視，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)期限的多少到期收回承包地并重新轉(zhuǎn)包給新的經(jīng)營者。當(dāng)土地被政府征收時，承包權(quán)人有權(quán)獲得承包土地的補(bǔ)償；當(dāng)承包人去世時，其子女等繼承人可以對承包土地進(jìn)展繼承；當(dāng)承包權(quán)主體選擇到城市生活時，既有權(quán)繼續(xù)保存承包地、帶著土地財產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，也有權(quán)退出承包權(quán)，但這種退出必須是自愿和有償?shù)?。因此，三?quán)分置下土地承包權(quán)的權(quán)能包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營權(quán)別離時的對價請求權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、監(jiān)視流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、繼承權(quán)、有償退出權(quán)等，是一種物權(quán)。三權(quán)分置下的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式來確定。但是，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)時，對抗

20、土地所有者的效力較弱、占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。在許多國家，為了對抗土地所有者對土地租賃者權(quán)利的侵害，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是通行做法。我國農(nóng)村土地制度雖然與國外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營者對土地進(jìn)展長期投資和適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。在物權(quán)化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，而且對農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押擔(dān)保權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是，經(jīng)營權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用。2.適時修改相關(guān)法律為保障別離后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自發(fā)揮功能，需

21、要適時修改物權(quán)法擔(dān)保法土地管理法農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性和法律地位，規(guī)定三權(quán)在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)利邊界、權(quán)利容和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；增加承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)為新的權(quán)利種類，對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的取得、權(quán)利容、行使權(quán)利的條件、權(quán)利喪失和保護(hù)等進(jìn)展法律設(shè)計。制定專門的土地經(jīng)營權(quán)法，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)方式和登記，土地經(jīng)營者的圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營權(quán)的價值評估、抵押與處置，土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和管理等。同時，對于工商資本獲得土地經(jīng)營權(quán)的資格、條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營的用途、再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等做出專門規(guī)定

22、。在當(dāng)前修改相關(guān)法律還需要一定時間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，突破現(xiàn)有法律進(jìn)展相關(guān)試驗，盡快取得實踐經(jīng)歷，為修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。3.調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收等政策調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營者的利益關(guān)系。國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工程應(yīng)進(jìn)展明確分類，對于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等與農(nóng)地經(jīng)營直接相關(guān)的補(bǔ)貼工程，應(yīng)逐步落實到實際經(jīng)營者身上，確保補(bǔ)貼政策最大程度地發(fā)揮鼓勵作用；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償工程進(jìn)展明確分類，涉及被征收土地本身、造成承包權(quán)喪失的補(bǔ)償工程，應(yīng)落實到承包權(quán)主體；涉及征收土地地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)落實到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)?/p>

23、合理公平。農(nóng)民的態(tài)度和意愿對土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。為促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大圍流轉(zhuǎn)和抵押融資，應(yīng)站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的角度，完善農(nóng)村社會保障體系，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會保障體系來替代土地的根本生活保障功能。同時，要制定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的機(jī)制和補(bǔ)償政策，鼓勵在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)。從長遠(yuǎn)來看，逐步減少享有承包權(quán)的農(nóng)戶，這是破解三權(quán)分置實施過程中許多難題的最終解決方法。4.大力開展土地股份合作社在我國農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)高度分散而土地產(chǎn)權(quán)市場極不完善的現(xiàn)實下，通過農(nóng)戶

24、直接的出租、轉(zhuǎn)包等自發(fā)交易，都會導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易本錢太高，不僅導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)難以集中連片，而且這種轉(zhuǎn)包、出租的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式，也對農(nóng)地抵押功能的實現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，引入一個交易的中間組織，以要素契約的間接定價費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價費(fèi)用。由此出發(fā)，通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權(quán)集中與整理的交易本錢，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化開展。同時，土地股份合作社既沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，又能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效別離，還是一種物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，可以有效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問題，是三權(quán)分置

25、的有效實現(xiàn)形式。雖然目前通過土地入股而實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重還比較低，但在我國一些地方建立的土地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟(jì)組織治理的有效性。隨著各項制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的開展前景，應(yīng)在政策上大力支持其開展，并規(guī)其部治理機(jī)制，有效維護(hù)股東權(quán)益。5.破解土地經(jīng)營權(quán)抵押評估和處置難題土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性，是農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離之后經(jīng)營權(quán)的一項重要權(quán)能，但需要破解經(jīng)營權(quán)抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營權(quán)抵押價值評估機(jī)制。由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)。構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)的價值評估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育等情況，選用適當(dāng)?shù)脑u估方法進(jìn)展評估測算。為了使操作簡化，對于貸款金額大的由專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)確定抵押物的價值，對于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙方相互協(xié)商確定抵押物的價值。二是建立土地經(jīng)營抵押權(quán)的處置機(jī)制。實現(xiàn)抵押權(quán)或者說行使優(yōu)先受償權(quán)是抵押權(quán)人的主要權(quán)利，在債務(wù)人債務(wù)履行期限屆滿不履行債務(wù)或符合法律規(guī)定的提前實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，應(yīng)該通過處置抵押權(quán)，保護(hù)債權(quán)人的利益?；谖覈恋禺a(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實的做法是抵押雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)，再通過對抵押的土地進(jìn)展再流轉(zhuǎn)以土地租金清償貸款；或者由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金按基準(zhǔn)價格對抵押的土地