“職責(zé)同構(gòu)”批判

1、【摘要】“職責(zé)同構(gòu)”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一 致。這不僅是對中國政府間關(guān)系總特征的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎(chǔ)、政 府經(jīng)濟(jì)與社會管理體制等領(lǐng)域有著多方面的表現(xiàn)，是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、條塊矛盾突出等 一系列重要問題難以解決的主要體制性原因。只有打破職責(zé)同構(gòu)，合理調(diào)整政府縱向間職責(zé) 配置，才有可能是政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革和理順條塊關(guān)系等工作同步推進(jìn)。要在打破 職責(zé)同構(gòu)的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立伙伴型政府間關(guān)系，科學(xué)規(guī)劃中央與地方的關(guān)系，已全面推動 政府發(fā)展。【關(guān)鍵詞】職責(zé)同構(gòu)；政府職能；伙伴型政府間關(guān)系；條塊關(guān)系問題的提出能否切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是檢驗(yàn)中

2、國政治發(fā)展能否做到為社會主義市場經(jīng)濟(jì) 體制建設(shè)服務(wù)，政治體制改革是否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵指標(biāo)之一。上世紀(jì)80年代后期以 來，經(jīng)過反復(fù)討論，理論界在轉(zhuǎn)變政府職能的問題上已達(dá)成一定共識，“應(yīng)該做什么”的問題 已基本清楚，并在實(shí)踐中做了一些嘗試，但也要注意到，目前在政府職能理論上還存在著許 多模糊的地方。第一，對政府職能轉(zhuǎn)變的細(xì)節(jié)內(nèi)容，特別是職責(zé)在縱向上的配置的認(rèn)識還不夠清晰切實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變，要有可操作方案，只在原則上清楚不行。早在90年代，政府應(yīng)有 的職能就已經(jīng)明確，近年來的認(rèn)識更為清楚。比如中央2004年再次強(qiáng)調(diào)，政府的主要職能 是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。然而，對于每項(xiàng)具體政府職

3、責(zé)的執(zhí)行主體、 監(jiān)督主體、執(zhí)行程序等，還是缺乏細(xì)節(jié)性的研究，許多說法過于原則，彈性有余。需要注意的是，政府在縱向間的職責(zé)配置尤其不清晰?，F(xiàn)在，國家機(jī)關(guān)之間、行政部門 之間的橫向職責(zé)配置已基本明確，但中央與地方關(guān)系的調(diào)整進(jìn)展不大，各級政府的職責(zé)基本 相同，事權(quán)劃分不僅沒有上升到法律層面，甚至沒有引起學(xué)術(shù)界的足夠重視，大而化之的議 論偏多。分稅制出臺前，一度討論了這個問題，但由于缺乏理論準(zhǔn)備，未能涉及問題的實(shí)質(zhì)， 自然也就不了了之了。第二，政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革未能有效結(jié)合，機(jī)構(gòu)改革長期停留在“精簡”的水平從建國初的“精兵簡政”到1998年的“第七次革命”，政府機(jī)構(gòu)的增設(shè)和精簡長期處于 循環(huán)往復(fù)之

4、中。精簡，固然必要，但更重要的課題是實(shí)現(xiàn)職能與機(jī)構(gòu)之間的合理配置。“加減 運(yùn)算”是低層次的改革和無可奈何的反復(fù)，會造成資源浪費(fèi)。必須正視，縱向政府間的職能 重疊，也即“一根針穿到底”，是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上下同一和歸口管理體制長期效益不明顯的根 本基礎(chǔ)，是機(jī)構(gòu)“尾大甩不掉”和效率不高的真正原因。第三，“條塊矛盾”的問題沒有真正得到解決的跡象在西方典型的單一制國家也存在“條塊關(guān)系”，但為什么沒有突出的條塊矛盾？原因很簡 單，這就是其政府縱向間職能劃分明晰，矛盾大多可在既定的制度框架中得到化解。但是， 中國在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制后，條塊矛盾反而愈加突出，各級政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會管理職能 交錯并行，如何既能加

5、強(qiáng)中央調(diào)控，又使地方有較大的自主權(quán)，成為條塊關(guān)系中的“兩難困 境”。實(shí)踐表明，在條塊分割的政府體系中尋求不同政府主體之間合理關(guān)系的難度相當(dāng)大。如 果不能跳出“條塊關(guān)系”的框框去思考問題，恐怕相關(guān)研究和實(shí)踐的深入會困難重重。很顯然，這些問題都關(guān)乎到政府的縱向間關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，在橫向上和縱向上都要 有所作為。現(xiàn)在，橫向職責(zé)調(diào)整的思路已經(jīng)明確，但是在縱向上的改革思路還比較模糊，對 縱向上存在的核心問題抓得還不夠準(zhǔn)確。本文認(rèn)為，中國政府職能在縱向上配置的總特點(diǎn)可以概括為“職責(zé)同構(gòu)”。這同時也是問 題之所在。只有從習(xí)慣性思維中擺脫出來，打破職責(zé)同構(gòu)，合理配置政府職責(zé)，才能使政府 職能調(diào)整、行政機(jī)構(gòu)改

6、革和理順條塊關(guān)系等工作同步推進(jìn)，才有可能真正解決包括中央與地 方關(guān)系問題在內(nèi)的一系列政治生活中的重大課題。依循職責(zé)同構(gòu)的習(xí)慣，不僅政府體制改革 會繼續(xù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，機(jī)構(gòu)設(shè)置總是模模糊糊地跟著跑，甚至社會進(jìn)步都將受此限制。我 們許多習(xí)以為常的東西，可能并不是科學(xué)的。需要指出，本文題目中的“批判”并不是“否定”的含義，不是貶義詞。這一研究工作 的宗旨是，基于學(xué)理分析，試圖對“職責(zé)同構(gòu)”及其有關(guān)問題，特別是其歷史合理性和歷史 局限性，做一種盡可能全面的“分清”和“分別對待”的工作（參見現(xiàn)代漢語詞典），是 “批判地繼承”中的那個“批判（critique）”，也即是一個中性詞。職責(zé)同構(gòu)的含義及其表現(xiàn)形

7、式（一）職責(zé)同構(gòu)的含義所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè) 置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大 體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。職責(zé)同構(gòu)的產(chǎn)生，主要源自計劃經(jīng)濟(jì)體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方 自主發(fā)展來限制部門集權(quán)。這一模式，既不同于西方國家的“職責(zé)異構(gòu)”，也不同于蘇聯(lián)高度 的中央集權(quán)。這一模式，既為計劃經(jīng)濟(jì)下地方對抗部門集權(quán)提供了合法性，同時也是改革后 國家能夠平穩(wěn)地走向市場經(jīng)濟(jì)的重要體制原因。與蘇聯(lián)相比，職責(zé)同構(gòu)模式有助于在一定程 度上調(diào)動地方積極性，減少計劃

8、體制的效率損失，同時也比較“方便”從計劃向市場過渡的 制度變遷，避免了改革過程中地方和部門的過度分散。但是，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制之后，這種“全能型”地方政府的發(fā)展，嚴(yán)重地阻礙了全國 統(tǒng)一市場的形成，同時“條條”的轄制，也削弱了市場配置資源的優(yōu)勢，限制了地方的活力。 也就是說，一方面是“地方全能”，一方面是“地方無能”一方面是中央集權(quán)，一方面是中 央的權(quán)力被地方所分割。極端一點(diǎn)形容，在我們中國是中央派人到地方“查衛(wèi)生”，縣委書記 也想管銀行一一職責(zé)同構(gòu)成為了 “條塊矛盾”長期存在、政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革不能很好 到位的癥結(jié)之所在。（二）職責(zé)同構(gòu)的表現(xiàn)形式職責(zé)同構(gòu)不僅是關(guān)于當(dāng)代中國政府間關(guān)系總體特征

9、的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎(chǔ)、政府經(jīng)濟(jì)和社會管理體制等各個領(lǐng)域有著多 方面的表現(xiàn)。職責(zé)同構(gòu)所依存的法律和制度基礎(chǔ)從1982年以來，現(xiàn)行憲法和地方政府組織法中關(guān)于政府縱向間職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定 沒有發(fā)生變化。通過對憲法和地方組織法的分析，可以發(fā)現(xiàn)從中央、省、縣級行政單位直至 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在政黨組織與政區(qū)設(shè)置同構(gòu)的基礎(chǔ)上，立法權(quán)限、政府職責(zé)以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面 高度統(tǒng)一。特別是在列舉每級政府職責(zé)的最后一條都是“辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他 事項(xiàng)”。這一規(guī)定，將政府的所有對內(nèi)職責(zé)潛在地貫穿在整個政府體系中。從政府職權(quán)的縱向 比較中，可以看出每一級政府都在管理相同的事情，相似職權(quán)自然導(dǎo)致機(jī)

10、構(gòu)設(shè)置隨之上下對 應(yīng)。這種制度后果在于：各級政府的職權(quán)重疊，缺乏獨(dú)立性，沒有對各自權(quán)力的來源、事項(xiàng) 的管轄等方面進(jìn)行合理的劃分，致使上級政府可以越權(quán)行使下級政府權(quán)力，無法實(shí)現(xiàn)依法行 使職權(quán)的基本要求，必然出現(xiàn)部門與地方從有利于自身利益的角度，爭搶立法權(quán)與管理權(quán)， 出現(xiàn)立法事項(xiàng)的重疊、濫用與混亂，從而阻礙市場公平競爭，破壞國家法治的統(tǒng)一。黨的組織系統(tǒng)也是職責(zé)同構(gòu)的目前，從中央到地方各級黨委以及政府職能部門、國有企業(yè)事業(yè)單位和重要人民團(tuán)體的 黨組織，自然是中國縱向領(lǐng)導(dǎo)體系中的一條“主線”，而且黨委職能部門的設(shè)置也是同構(gòu)的。 盡管在20世紀(jì)80年代，已經(jīng)有學(xué)者意識到這個問題，建議改進(jìn)為屬地化領(lǐng)導(dǎo)體系

11、。事實(shí)證 明，黨政“兩條線”并行的政治體制，不利于黨政職能的真正分開和政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變。 因?yàn)椋诼氊?zé)同構(gòu)的條件下，政企分開或政社分開之后，黨組織完全可以通過自身體制渠道得以繼續(xù)控制“下屬（單位的）黨委”，從而削弱政府職能轉(zhuǎn)換的成果。注：表中是指憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院職權(quán)的第一項(xiàng)，依此類推?？h（一），指地 方政府組織法第59條規(guī)定的縣級以上地方政府職權(quán)的第一項(xiàng)，依此類推。鄉(xiāng)（一）指地方 政府組織法第61條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的第一項(xiàng)，依此類推。分稅制對于打破職責(zé)同構(gòu)有一定意義，但仍需進(jìn)一步完善1994年推出的分稅制改革，有利于強(qiáng)化中央對地方的控制與調(diào)節(jié)，但在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較 小和制度尚不規(guī)范的

12、情況下，也出現(xiàn)了地方財力匱乏，預(yù)算外資金膨脹和地方公共事業(yè)發(fā)展 不夠等現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上，這種中央集權(quán)是中央政府的整體集權(quán)，而不是中央政府部門的條條集 權(quán)。分稅制可以淡化企業(yè)行政隸屬關(guān)系，剝離各級政府對企業(yè)的“條塊分割”，有助于消除政 府對“自己的企業(yè)”過多干預(yù)和關(guān)照，同時斬斷了政府縱向間經(jīng)濟(jì)管理部門與企業(yè)之間的利 益鏈條，削弱了職責(zé)同構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于政府權(quán)力的合理配置，特別是有利于政府經(jīng)濟(jì) 管理體制改革的縱深發(fā)展，只是目前有關(guān)分稅制的法律和規(guī)定還需要進(jìn)一步細(xì)化，以便使其 功能真正得以實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，開始消融職責(zé)同構(gòu)的政府經(jīng)濟(jì)管理體系市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯要求改變政府控制一切的狀況，這也是

13、發(fā)揚(yáng)民主與提高社會活力的 必由之路，否則將出現(xiàn)“用政治手段解決經(jīng)濟(jì)問題的惡性循環(huán)”。在確立實(shí)行以市場為資源配 置的主要方式之后，主要負(fù)責(zé)計劃配置資源的專門經(jīng)濟(jì)管理體系失去了權(quán)力基礎(chǔ)，分稅制的 實(shí)行，更是瓦解了經(jīng)濟(jì)管理部門與企業(yè)之間利益聯(lián)盟。1998年的機(jī)構(gòu)改革，直接將矛頭指向 了政府經(jīng)濟(jì)管理的職責(zé)同構(gòu)模式：電力、煤炭、冶金、機(jī)械等部門從政府序列中被剔除；各 地基本撤銷了工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)濟(jì)管理部門；行政性公司改組為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府部門與所辦的 經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)“脫鉤”；國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革委員會的正式成立，標(biāo)志著中央實(shí)現(xiàn)了從 微觀直接的部門經(jīng)濟(jì)管理向宏觀間接的綜合經(jīng)濟(jì)管理體系的蛻變。1998年以來，

14、中央實(shí)行的“有選擇性的再集權(quán)”，主要是對經(jīng)濟(jì)管理體制的再集權(quán)，并 且逐步形成了比較有效的政府行政監(jiān)管體制。“再集權(quán)”打擊了職責(zé)同構(gòu)的經(jīng)濟(jì)管理體制，一 方面有利于市場機(jī)制作用的有效發(fā)揮，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成；另一方面也有利于地方特 別是中層、基層政府從繁雜的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)解脫出來，降低運(yùn)行成本和提高管理績效。某些 地方政府官員對此種種不滿的情緒，主要是緣于傳統(tǒng)觀念限制和某些現(xiàn)實(shí)利益的受損，需要 積極加以引導(dǎo)。傳統(tǒng)的政治和社會管理職能部門的職責(zé)同構(gòu)的特征仍然沒有改變到2003年之前，政府機(jī)構(gòu)改革始終是以經(jīng)濟(jì)管理部門為主要目標(biāo)，但是，從20世紀(jì) 50年代形成的綜合、文教、衛(wèi)生、政法、農(nóng)林等上下對口設(shè)

15、置的體制始終沒有改變，而且權(quán) 力仍繼續(xù)向中央政府的部門集中，在某些部門甚至達(dá)到了愈演愈烈的程度。法院和檢察院系 統(tǒng)的基本格局也沒有發(fā)生大的變化。實(shí)行分稅制以后，地方財政開始負(fù)責(zé)本地區(qū)的行政管理費(fèi)用、公檢法費(fèi)用、支農(nóng)支出、 文教衛(wèi)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，但是這些管理部門的統(tǒng)籌安排以及資源計劃配置的大權(quán)仍然掌握在上 級乃至中央部門手中。上級政府往往把公共支出的目標(biāo)責(zé)任層層分解、派發(fā)下去，然后，根 據(jù)下級政府完成任務(wù)的情況來進(jìn)行獎懲。在地方政府內(nèi)部，也采取同樣的方式進(jìn)行管理。社 會管理部門把擴(kuò)大支出的愿望上升為“政府意志”，把部門評比指標(biāo)納入政府的評價系統(tǒng)，搭 上了地方政府?dāng)U大公共支出的“便車”。特別是教育、

16、體育、計劃生育、衛(wèi)生、民政等部門， 為了克服部門資源不足、難以提供充分的公共物品的矛盾，自上而下制定了各種評比指標(biāo)， 如“衛(wèi)生文明城市”等，并努力借助行政級別優(yōu)勢，采取層層下壓的方式，爭取將部門目標(biāo) 變?yōu)榈胤秸繕?biāo)，完成在市場經(jīng)濟(jì)體制條件下的計劃管理目標(biāo)。（一）從歷史的角度看職責(zé)同構(gòu)的局限性職責(zé)同構(gòu)的局限性一一在計劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，“條條”以代理人的身份將資源垂直分配，職能和權(quán)力配置也因此而上下對口，社會管理的各個領(lǐng)域全部實(shí)行了職責(zé)同構(gòu)的運(yùn)行方式。1958年前后，曾有過社會管理的暫時無序，但與職責(zé)同構(gòu)本身沒有直 接關(guān)系。那是當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制下過分強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)造成的，因?yàn)椤皦K塊專政”與計劃經(jīng)

17、 濟(jì)不可能“共贏”共存。事實(shí)上，職責(zé)同構(gòu)強(qiáng)化了 “全能型”政府體系的構(gòu)筑，有利于度過 嚴(yán)重的社會政治危機(jī)。一一從市場經(jīng)濟(jì)體制來講，職責(zé)同構(gòu)與市場配置資源的方式是相矛盾的。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，在政府縱向間雷同的層級制組織結(jié)構(gòu)下，區(qū)域性地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 和全能主義的地方政府管理體制并存，形成了有利于非國有部門市場化的有效空間。在這種 組織結(jié)構(gòu)中，下級政府與上級政府之間沒有多少“討價還價”的權(quán)力，但所擁有的自主權(quán)卻 得以在國有部門以外，建立多少帶有市場取向的企業(yè)來使本地區(qū)得到發(fā)展。雖然政府權(quán)力配 置以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，但是地區(qū)之間的相互經(jīng)濟(jì)聯(lián)系卻是橫向的、市場取向的。雖然這種初始 條件在制度安排上存在一定缺陷，

18、導(dǎo)致了地方保護(hù)主義、地區(qū)沖突、重復(fù)建設(shè)等問題，但是 對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌則十分重要。當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌完成，經(jīng)濟(jì)部門的職責(zé)同構(gòu)被市場化浪潮沖垮后，職責(zé)同構(gòu)的政治和社 會管理部門開始成為影響市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的“看得見的另一只手”。隨著行政審批制度的改 革，政府借事前監(jiān)督之名，行妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展之實(shí)的機(jī)會大大減少，但是，部門借助行業(yè)系統(tǒng) 內(nèi)部黨組織的“垂直管理”以及干部任命制度內(nèi)的合理操作空間，仍然發(fā)揮著“二政府”的 作用。政治和社會管理部門與經(jīng)濟(jì)管理部門職責(zé)調(diào)整的非同步推進(jìn)，成為目前阻礙社會整體 發(fā)展的重要原因之一。盡管與過去相比，“條條”直接掌握的資源有所減少，但人們對于社會管理與服務(wù)的需求 不斷提高，處于“兩難

19、境地”的政府部門只能借助職責(zé)同構(gòu)的政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)，保證政令暢通， 維護(hù)社會穩(wěn)定。2001年，中央在對地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)性意見中，明令規(guī)定，省級地方 政府的組成部門要與中央政府組成部門對口設(shè)置，直屬部門根據(jù)地方需要設(shè)置。但是，2003年 中央在組建商務(wù)部時，地方并沒有緊跟。這個動態(tài)值得關(guān)注。（二）從現(xiàn)實(shí)的角度看職責(zé)同構(gòu)的局限性職責(zé)同構(gòu)下的“全能”政府阻礙著社會結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化和整合在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中，權(quán)力流向的總特征是：政治權(quán)力從中央向地方呈下行走勢， 權(quán)力從政治領(lǐng)域向社會領(lǐng)域有條件地轉(zhuǎn)移。這樣的分權(quán)態(tài)勢具有一定的客觀性。因?yàn)樵谏鐣?結(jié)構(gòu)變化的趨勢下，政府及時放松了對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過度干預(yù)和嚴(yán)

20、格控制，因而有效地促進(jìn)了 社會領(lǐng)域的分化和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整?，F(xiàn)實(shí)社會中，不僅政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域之間 拉大了距離，使它們處于了相對獨(dú)立的社會地位，而且各個領(lǐng)域開始更多地去追尋屬于自己 的目標(biāo)，使得各自的價值原則更趨獨(dú)立。社會領(lǐng)域的相對分離，決不是要求政府在職能行使 方面，從過去更多地指向政治領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向現(xiàn)在更多地指向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是要求政府在實(shí)現(xiàn)由 社會控制轉(zhuǎn)向社會服務(wù)這個重大轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，對社會的不同領(lǐng)域進(jìn)行職能定位，妥善處理 好不同領(lǐng)域之間的職能分工問題，有效地培養(yǎng)社會自治能力，進(jìn)而在公共事務(wù)管理中加強(qiáng)現(xiàn) 實(shí)政府與公民社會的良性互動。但是，在職責(zé)同構(gòu)的管理體制下，各級政府在部門利益或地

21、區(qū)利益的指引下，仍會采取種種手段企圖控制資源配置的主導(dǎo)權(quán)，盡量延緩政府向社會分權(quán) 的過程，因而阻礙社會結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域分離和整合。職責(zé)同構(gòu)是一種試圖把有利于計劃經(jīng)濟(jì)的“條條”與有利于市場經(jīng)濟(jì)的“塊塊”集中起 來的“特殊”政府管理模式，具有明顯的“兩面性。在市場經(jīng)濟(jì)時代，鄧小平堅持適度地方 分權(quán)，激發(fā)地方發(fā)展積極性，并且在地方分權(quán)改革走向“瓶頸”時，及時實(shí)現(xiàn)了向市場經(jīng)濟(jì) 的轉(zhuǎn)軌。這之所以能夠取得成功，在于它將地方分權(quán)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密地聯(lián)系起來。盡管 偏重“條條”有助增加中央的“實(shí)權(quán)，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，中央與塊塊的利益目標(biāo)基本一 致，所以，在利益目標(biāo)指向上，條條并不處于政府間關(guān)系博弈的優(yōu)勢地位。目前

22、，職責(zé)同構(gòu) 的政治與社會管理職能部門，仍然試圖以計劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會管理方式來促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體 制下的社會發(fā)展，顯然這是不現(xiàn)實(shí)的。職責(zé)同構(gòu)對中國政治發(fā)展的消極影響，實(shí)質(zhì)上也主要 是由這些傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下社會管理模式造成的。職責(zé)同構(gòu)下的政府權(quán)力“集分反復(fù)”，增加了政府運(yùn)行成本，降低了政府信譽(yù)在中國政府發(fā)展的歷史上，職責(zé)同構(gòu)的政府間架構(gòu)，是政府機(jī)構(gòu)膨脹和政府權(quán)力“集分 反復(fù)”的主要渠道。中央一旦放權(quán)給地方，地方的權(quán)力和責(zé)任同時擴(kuò)大，為了控制地方，相 應(yīng)的政府組織在中央和地方各級同時設(shè)立。由于簡單地強(qiáng)調(diào)單一制之下的高度集權(quán)，政府間 權(quán)限、職能劃分缺乏科學(xué)的管理，再加上法律保障機(jī)制的缺位，就使得政府

23、管理的體制一直 不順暢，導(dǎo)致同一件事情不同層級政府共同管理，每一級政府管理相同的事情。結(jié)果，所有 的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理。同時管理相同 事務(wù)的不同層級的政府部門，又不得不抽出相當(dāng)?shù)臅r間用于協(xié)調(diào)上下級關(guān)系。這就在無形中 加大了政府管理的成本。政治和管理資源的平均劃分，造成了整個政府管理的低效率、高成 本，大大地降低了政府的信譽(yù)。職責(zé)同構(gòu)是建立“政績”指揮體系的重要體制基礎(chǔ)隨著市場化改革的深入和分稅制的實(shí)施，上級政府的政治和社會管理部門為了實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng) 的計劃管理角色，在掌握的社會資源相對減少的前提下，創(chuàng)造了行政性分權(quán)與行政性激勵相 結(jié)合的“政績”指揮體系。

24、“憑政績用干部”已經(jīng)成為任用地方領(lǐng)導(dǎo)干部的重要原則。在職責(zé) 同構(gòu)的格局下，各級政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系往往比較模糊化，政府間互動就難免存在 著很強(qiáng)的主觀性，上級可以沒有限度地要求下級。自上而下的權(quán)力鏈條將不同層級的官員捆 綁在一起，造就了自下而上的責(zé)任格局。因?yàn)榭梢岳斫獾脑?，下級官員們往往不敢據(jù)理力 爭。要消除這種不正確的現(xiàn)象，僅靠強(qiáng)調(diào)正確的政績觀是不夠的。如果不通過制度創(chuàng)新改變 現(xiàn)狀，上下還是管理同樣的社會事務(wù)，職責(zé)同構(gòu)的政府和政府部門就依然有條件繼續(xù)堅持以 “政績”作為指揮棒。職責(zé)同構(gòu)是滋長官僚主義的重要土壤對于地方政府，特別是中層和基層政府，處理的每一件事務(wù)所必需的權(quán)責(zé)大多被垂直的

25、業(yè)務(wù)部門所肢解，所有層級的政府部門都不具有單獨(dú)處理事務(wù)所需的統(tǒng)一權(quán)責(zé)。因此，大家 對于涉及部門利益但是又無法單獨(dú)處理的事務(wù)，就有條件相互推諉。對于涉及居民切身利益 的公共事務(wù)的管理，由于管理部門的用人權(quán)和資源配置權(quán)都按照“條條”垂直集體上統(tǒng)，與 居民評價關(guān)系不大。從個人政治利益和地方區(qū)域發(fā)展利益來講，如果地方政府部門不努力完 成上級制定的管理目標(biāo)，就無法得到更多的資源，升遷就會受影響，于是層層匯報，遵從上 級意見的管理流程就不可避免，尤其是那些掌握重要資源的部門，官僚主義往往相當(dāng)嚴(yán)重。 省級以下地方政府主要承擔(dān)與居民生活密切相關(guān)的各項(xiàng)具體的公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)， 按照不同的層級可以具體劃分

26、為：基層地方政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市轄區(qū)）負(fù)責(zé)管理：（1）提供地方安全和秩序，如戶籍、居 民登記、災(zāi)害防救。（2）建立公立公益設(shè)施，提供地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。如公共廁所、街道照明、 停車場、人行道，部分交通建設(shè)，區(qū)域河流管理。（3）提供必要的公共服務(wù)，如興建圖書館、 職業(yè)訓(xùn)練、提供喪葬、娛樂設(shè)施等。（4）環(huán)境保護(hù)，如垃圾處理。（5）基層教育與社會保障， 托兒所、幼兒園、小學(xué)、初中校舍的維護(hù)，實(shí)施義務(wù)教育，老人福利保健、兒童福利、國民 健康保險等。（6）地區(qū)規(guī)劃，負(fù)責(zé)地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興，農(nóng)田規(guī)劃管理等。中層地方政府（中小城市和縣城）負(fù)責(zé)管理：（1）維護(hù)地方治安，負(fù)責(zé)消防和緊急 援救。（2）教育和文化事業(yè)。負(fù)責(zé)所屬高中、

27、職業(yè)中學(xué)、特殊學(xué)校的設(shè)立、經(jīng)費(fèi)及管理；興 建圖書館、博物館和劇院等。（3）住房管理。（4）地區(qū)規(guī)劃與建設(shè)。負(fù)責(zé)道路建設(shè)與管理、 公共運(yùn)輸系統(tǒng)的規(guī)劃、興建與管理、管理轄區(qū)內(nèi)的河流、海港等。（5）城市環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)一 綠地建設(shè)、市容管理，環(huán)境監(jiān)控等。（6）社會服務(wù)與衛(wèi)生保健。包括婦女、兒童、老人、殘 障等弱勢群體的醫(yī)療保健、社會福利和社會救助等。高層地方政府（省級地方），主要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的民族、法律、司法、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā) 展規(guī)劃、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、交通等多方面的宏觀管理，同時負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省級政府以下政府間 關(guān)系。但是，不能將省級政府簡單作為中央政策的“中轉(zhuǎn)站”，必須給予它們必要的獨(dú)立職權(quán)， 其中重點(diǎn)是那些

28、共享的公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的職責(zé)。假設(shè)建立了這樣的分工關(guān)系，中央的地位完全沒有被削弱，地方的獨(dú)立職權(quán)也穩(wěn)定了下 來，是一個雙贏的格局。為什么呢？原因就在于，中央和地方都可以集中精力去做自己該做 的事情，而不再是“葫蘆攪茄子”，什么事情都是“兩來著”?？梢栽O(shè)想，國防、外交，中央 做就是中央做，別把地方扯進(jìn)來；開發(fā)區(qū)，就是地級市做，縣級政府別摻和；做環(huán)境衛(wèi)生， 就是基層政府負(fù)責(zé)，衛(wèi)生部別再領(lǐng)著隊(duì)伍到處“查衛(wèi)生”；誰干不好，打誰的板子。合理配置政府縱向間職能的其他配套性改革措施單方面地理順政府間職能的劃分，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不合理配置政府縱向間職能夠的。尤其是在打 破職責(zé)同構(gòu)的社會管理和的其他配套性改革措施服務(wù)體

29、系后，如何保證地方政府高效高質(zhì)量 地提供公共管理和公共服務(wù)，如何加強(qiáng)基于政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)與溝通，都是非?，F(xiàn)實(shí)的問 題。有關(guān)劃分政府職能的改革，必然是一項(xiàng)綜合性的改革工程，需要有關(guān)政府體制和機(jī)構(gòu)方 面的配套性改革同時進(jìn)行。（一）縮省建“市”，增加省級政府設(shè)置，從而減少一個縱向上的層次從重慶市升格以來，以“特大城市”為核心設(shè)置直轄市，增加省級設(shè)置，縮小政府管理 幅度已經(jīng)成為省級行政區(qū)劃改革格外引人關(guān)注。從國情出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立比 現(xiàn)在多一些的省級行政區(qū)是符合政府管理的實(shí)際需要的。相應(yīng)地，實(shí)行省直管縣市體制，減少政府管理層次。隨著城市化進(jìn)程的提速，市管縣體 制已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的

30、需要。實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制所形成一個中間層，對于省、市和 縣三級政府運(yùn)行來講，都增加了成本，降低了效率。在打破職責(zé)同構(gòu)體制后，將大大減少省 政府的具體事務(wù)，使省政府能夠有更多的精力處理幾十個縣或市的宏觀調(diào)控工作。同理，調(diào)整擴(kuò)大縣鄉(xiāng)規(guī)模，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治?？h是中國歷史最為悠久的行政區(qū)劃建制，原 則上應(yīng)保持穩(wěn)定。但是，縣的規(guī)模過小必然造成行政成本高，重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源以及自我 調(diào)節(jié)和發(fā)展能力差等問題。百萬人口的大縣和十幾萬人口的小縣，在機(jī)構(gòu)和人員編制上差別 不大，往往一個小縣財政供養(yǎng)人數(shù)與全縣人口比常常是大縣的23倍?？h的規(guī)模過小成為制 約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因之一。在撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的過程中，同樣存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置

31、太小的現(xiàn)象。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，調(diào)整政府 管理幅度只能解決一些表面問題，只有在完善村民自治的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的范圍， 才有可能推動政府間縱向關(guān)系向著的民主的方向發(fā)展。當(dāng)然，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府的派出機(jī) 構(gòu)，也是可以考慮的。（二）區(qū)分中央公務(wù)員和地方公務(wù)員，較大幅度地增加中央公務(wù)員的數(shù)量由于職責(zé)同構(gòu)，中央政府公務(wù)員的比例很低。隨著中央與地方在事權(quán)上的進(jìn)一步劃分， 中央政府有必要通過在地方設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)（類似于地方上的“國稅”）來直接實(shí)現(xiàn)自己依 法擁有的職責(zé)。比如，目前省級地方政府外事辦公室，完全可以改為中央直屬的“外交部駐 某省辦公室”，級別調(diào)整為副廳級。這就需要把公務(wù)員劃分為“中央公務(wù)員

32、”和“地方公務(wù)員” 兩類，相應(yīng)加大“中央公務(wù)員”的比例。這樣也可以使這些公務(wù)員的選拔擺脫地方某些因素 的干擾，有利于公務(wù)員整體素質(zhì)的提高。（三）加大對地方司法機(jī)關(guān)垂直管理的力度，確保國家法治的統(tǒng)一目前，中央與地方各級司法機(jī)關(guān)之間關(guān)系，僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作監(jiān)督關(guān)系。但是，本 應(yīng)由國家集中控制的司法權(quán)力，因?yàn)樵谌恕⒇?、物上對地方政府的高度依賴，?shí)際上在一定 程度上已經(jīng)成為“地方司法權(quán)”，妨礙了國家法治的統(tǒng)一，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場割據(jù)等 問題。因此，只有增強(qiáng)地方司法機(jī)關(guān)相對于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保證國家法治的統(tǒng) 一性，才有可能確保政府運(yùn)行的法治環(huán)境。在“二級立法體制”的條件下，省級以下的司

33、法 權(quán)力應(yīng)當(dāng)一律上收。比較而言，在最近一段時間，通過改革現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)和人事制度， 來加強(qiáng)中央對司法系統(tǒng)的垂直管理，應(yīng)當(dāng)說既有較強(qiáng)的針對性，又有較強(qiáng)的可行性，也較符 合成功的國際經(jīng)驗(yàn)。（四）強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的管理和服務(wù)意識，建立政府、企業(yè)和第三部門之間的合作機(jī)制 打破職責(zé)同構(gòu)，一個重要目的，就是為了更好地提供居民所需要的公共管理和公共服務(wù)。在合理劃分政府職責(zé)的前提下，地方各級行政機(jī)關(guān)的具體部門設(shè)置不再強(qiáng)求上下對口，它們 將結(jié)合本地本級的實(shí)際需要，依法設(shè)立公共管理部門，并且可以采取多種形式提供公共服務(wù)， 通過政府公共管理的“軟環(huán)境”的競爭，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的管理和服務(wù)意識，就

34、必須堅持以居民和社會的需要為主要的“顧客導(dǎo)向”，要求政府部門在回 應(yīng)“顧客需要”的同時，還要在實(shí)踐中實(shí)行開放式管理，主動吸納企業(yè)、非政府組織參與部 分的公共管理和公共服務(wù)，既能有效地節(jié)約政府管理成本，提高管理效率，還能真實(shí)地反映 居民具體要求，促進(jìn)基層民主的發(fā)展。（五）考慮建立政府間縱向關(guān)系的協(xié)調(diào)組織一般來講，政府過程中，兩個或多個行為體之間出現(xiàn)利益矛盾在所難免。在職責(zé)同構(gòu)的 體制下，這樣的利益矛盾通常依靠行政命令，或在黨內(nèi)加以解決。在打破這一體制后，原有 的協(xié)調(diào)機(jī)制的適用性大大降低，因此有必要建立正式的政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)組織。在中央政府一級，其一，以英國的副首相辦公室（odpm）為借鑒，可以

35、設(shè)立一個國務(wù)院 直屬的處理地方事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。在中國,“地方事務(wù)部”的職責(zé)可以來自目前分散于各部委、 直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的地方事務(wù)管理功能，其主要工作是統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)事務(wù)。其 二，以日本國家一地方糾紛處理委員會為參照，設(shè)立專門的政府間關(guān)系處理委員會，直屬全 國人大常委會。實(shí)質(zhì)上，這個委員會的設(shè)立，在政府間縱向關(guān)系，尤其是在中央和省級政府 之間安排了一個制度性的“安全閥”，有利于及時處理各種潛在的影響政治穩(wěn)定的利益紛爭， 增加政府間縱向關(guān)系的彈性空間。在省一級，可以考慮：其一，在實(shí)行省直管市縣、城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié) 調(diào)發(fā)展委員會。由于省政的綜合性較強(qiáng)，市政和農(nóng)政管理內(nèi)容相差較

36、大，因此實(shí)行城鄉(xiāng)分治 是必要的。但是隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，通過城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)，縮小地方發(fā)展差距已成為省級 政府面臨的重要問題。如設(shè)立專門的城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，將分散在省級政府各部門的 有關(guān)城鄉(xiāng)合作、城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃等職責(zé)集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃，有利于把城市化進(jìn)程與解決“三 農(nóng)”問題有效地結(jié)合起來，推動區(qū)域發(fā)展。其二，在政府間縱向權(quán)限劃分以憲法形式固定下 來時，同樣可以考慮在省級人大設(shè)置政府間縱向關(guān)系處理委員會，其職責(zé)、功能基本與全國 性的同類機(jī)構(gòu)相似，但是兩者之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，委員會僅對法律和省人大負(fù)責(zé)。在基層，要考慮在沿海發(fā)達(dá)城市的市轄區(qū)政府設(shè)立解決政府紛爭的各種機(jī)制。以英國地 方政府體

37、系中的“聯(lián)合委員會”為參照，可以在地方人大中設(shè)置專門處理地方政府關(guān)系的常 設(shè)性辦事機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)是由兩個或兩個以上的地方人大為了管理涉及共同利益的公共事務(wù) 和問題由各派代表組成的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是處理協(xié)調(diào)涉及雙方或多方利益的問題和 事務(wù)，特別是一些跨界的、共享的公共產(chǎn)品的提供，如供水、市鎮(zhèn)規(guī)劃、交通設(shè)施建設(shè)和文 化娛樂設(shè)施等等。設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)，目的在于協(xié)調(diào)地方政府間競爭與合作關(guān)系，對于平衡地 方發(fā)展，強(qiáng)化地方對于國家的依賴是有利的。逐步樹立伙伴型政府間關(guān)系理念，促進(jìn)政府間合作在上述提出的合理配置政府縱向間職能的思路和配套措施中，實(shí)際上都或多或少蘊(yùn)涵著 一個與我們以往的觀念不同的理念，這就

38、是建立“政府間伙伴關(guān)系”。政府間伙伴關(guān)系，最早指不同組織以及個人的資源的新的分享與分配的合作機(jī)制。在西 方典型國家中，“伙伴關(guān)系”一詞已經(jīng)被運(yùn)用到政府間縱向關(guān)系的具體工作方式中，成為政府 間縱向關(guān)系模式變遷的趨向之一。尤其是在一個很多重大問題都沒有固定的區(qū)域限制、很多 領(lǐng)域權(quán)力重疊的時代，伙伴制的建立不僅有管理上的意義，而且是一種政治文明。在打破中 國職責(zé)同構(gòu)的前提下，構(gòu)建伙伴型政府間縱向關(guān)系，并不是對領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的簡單改造， 而是在職責(zé)、權(quán)限分明的縱向政府間建立相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的伙伴 關(guān)系。需要說明的是，這種伙伴關(guān)系，是建立在政府縱向間共同利益的基礎(chǔ)之上的一種工作

39、關(guān)系，并不取代上下級政府間政治上的等級關(guān)系，更不否定中央政府的政治權(quán)威。伙伴型關(guān)系的發(fā)展，通常是存在于縱向政府間較少發(fā)生利益矛盾，并且中央能夠給予地 方政府相當(dāng)?shù)馁Y源支持的政策領(lǐng)域。以英國為例，中央政府主動突破既存的政府間縱向結(jié)構(gòu)， 將公營、私營組織和其他社會組織引入到政府間關(guān)系中，在縱向政府組織與各種公、私組織、 團(tuán)體彼此互動而形成的一種復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種伙伴關(guān)系，不但沒有削弱中央的權(quán)威，反 而增強(qiáng)了中央政府與地方政府的相互依賴。從目前中國的政府間縱向關(guān)系的發(fā)展來看，隨著 市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革不配套所引發(fā)的政府間縱向關(guān)系的不合 理現(xiàn)象，地區(qū)間發(fā)展差距拉大，城市化進(jìn)

40、程中都市發(fā)展的新問題等等，都成為把伙伴制引入 政府間關(guān)系的客觀理由。特別是在都市圈的建設(shè)中，各種跨界公共管理事務(wù)的增加，成為伙 伴型政府間縱向關(guān)系發(fā)展的最佳生長點(diǎn)?；锇樾驼g縱向關(guān)系的發(fā)展，對于傳統(tǒng)的政府管理體制的沖擊，主要表現(xiàn)在：（1）“伙伴意識”的增強(qiáng)，改變了傳統(tǒng)的科層制中政府間單一的“命令一服從”的工作 方式。伙伴型關(guān)系實(shí)質(zhì)上是縱向政府組織在具體政策領(lǐng)域形成的工作關(guān)系?；诠餐l(fā)展的利 益，政府間合作、協(xié)調(diào)、妥協(xié)等互動方式大大增加，削弱了對抗性的政府間縱向關(guān)系矛盾產(chǎn) 生的可能性，有利于社會的動態(tài)穩(wěn)定。但是，平等合作的工作方式的變化，并不意味著政府 間縱向等級關(guān)系的消失?；锇樾完P(guān)系的發(fā)展將直接取決于中央政府的管理思想的變化。（2）伙伴型政府關(guān)系的發(fā)展，拓展了政府管理的彈性空間。一般情況下，在政府管理方面不存在所謂的“最好的方法”，政府管理者必須在“普遍原 則”與“視情況而定”之間的折中地帶里，充分發(fā)揮自己的智慧，不斷積累、借鑒和創(chuàng)造更 加豐富多樣的管理方式、方法來協(xié)調(diào)不同時空和不同行為領(lǐng)域中的各種力量，真正實(shí)現(xiàn)從“劃 槳，向“掌舵，的轉(zhuǎn)變。政府通過在政府組織與經(jīng)濟(jì)組織和第三部門之間的伙伴關(guān)系機(jī)制， 將民營化的管理方式適當(dāng)引入到政府，對于促進(jìn)競爭、提高效率和減緩政府規(guī)模的增長等