法國績效預(yù)算改革

1、法國績效預(yù)算開展及其經(jīng)驗摘要：在新公共管理運(yùn)動的影響下，法國對傳統(tǒng)的政府預(yù)算進(jìn)行了變革，增進(jìn)議 會的權(quán)力，引入績效管理，并對預(yù)算按功能進(jìn)行了重新分類。2001年8月1日，法 國公布了新財政法組織法(La loi organique relative lois de finances,LOLF),明確 提出創(chuàng)立以結(jié)果和績效為導(dǎo)向的績效型公共預(yù)算體系，構(gòu)建以“任務(wù)”一“工程” 一“行動”為基礎(chǔ)的三層級新公共預(yù)算框架。本文全面介紹了法國績效預(yù)算改革的 背景原因與具體內(nèi)容，分析了其取得的成績及存在的問題，并探討了這些改革措施 對中國改革的啟示及借鑒意義。關(guān)鍵詞：新LOLF；法國績效預(yù)算；成效；借鑒意義

2、一、法國的績效預(yù)算改革背景長期以來，法國在政府預(yù)算管理上形成兩大鮮明特點(diǎn)。一是法國政府實(shí)行集權(quán)型 的預(yù)算管理體制。在政府預(yù)算方面，行政部門的力量超過議會，尤其是法國財政部 在政府預(yù)算分配和預(yù)算執(zhí)行過程中具有絕對的主導(dǎo)權(quán)。二是法國政府更加強(qiáng)調(diào)對法 規(guī)和預(yù)算的遵守，忽視預(yù)算資源使用的績效。集權(quán)型的預(yù)算管理體制使法國在保障 資金平安性方面擁有較大優(yōu)勢。然而，法國在預(yù)算分配上，幾乎沒有采用任何評估, 多年規(guī)劃或工程審核的措施，法國傳統(tǒng)上是增長型的預(yù)算，即以上年度預(yù)算為基數(shù), 參考新的因素進(jìn)行調(diào)整，在預(yù)算執(zhí)行中，法國注重對法規(guī)和預(yù)算的遵守，而并不強(qiáng) 調(diào)預(yù)算資源的使用結(jié)果。隨著歐洲一體化進(jìn)程的深入，以及新

3、公共管理運(yùn)動的影響，法國正推行與新公 共管理運(yùn)動理念相一致的以“績效”為基礎(chǔ)的預(yù)算改革。這場改革包括政治方面和 技術(shù)方面兩大目標(biāo)。政治方面旨在增強(qiáng)一會對政府預(yù)算的控制能力，具體包括增強(qiáng) 議會與財政政策制定的聯(lián)系，增強(qiáng)議會對預(yù)算修改和挑戰(zhàn)的權(quán)力，以及增進(jìn)議會在 預(yù)算執(zhí)行中的參與程度；而技術(shù)方面旨在采用績效預(yù)算，并加強(qiáng)預(yù)算管理，從以資 源為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿晒麨閷?dǎo)向，賦予管理者更多的靈活性以便提高效率，并對預(yù)算 進(jìn)行了重新分類。二、法國績效預(yù)算改革的歷史沿革1959年法國財政組織法規(guī)定，在沒有重大問題的前提下，議會對國家45 項預(yù)算進(jìn)行投票，投票通過的公共預(yù)算由政府執(zhí)行，但下一年度沒有作出改變的公 共

4、預(yù)算內(nèi)容那么可以不通過議會投票而直接被執(zhí)行。在這種情況下，中央政府規(guī)劃出 的預(yù)算草案，大局部內(nèi)容不需要經(jīng)過與議會的協(xié)商就能夠直接執(zhí)行，這種方式使得 議會對法國公共預(yù)算的質(zhì)疑越來越多。1958年10月2日通過的法國國家憲法以及1959年1月2日出臺的國家預(yù)算 法規(guī)，基于理性議會制精神，實(shí)際上削減了法國議會在預(yù)算協(xié)商及預(yù)算批準(zhǔn)方面的 權(quán)利。政府對于議會在預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)上的限制及議會對公共支出處分權(quán)的缺失都持續(xù) 影響了法國議會財經(jīng)委員會的角色、權(quán)利及其投票意愿。1999年1月，法國議會主 席費(fèi)比烏斯發(fā)布了一篇名為真正的監(jiān)督：征更少的稅并使公共支出更有效的報 告，同年，法國國民議會發(fā)布名為公共支出效率的報

5、告，隨后，2000年10月， 法國參議院主席蘭伯特又發(fā)表了一篇名為賦予法國一種新的財政法律是政府改革 的先決條件的文章。在議會高調(diào)要求對法國公共預(yù)算透明度監(jiān)督的背景下，新L0LF 經(jīng)過8個月的辯論，終于在2001年通過并公布。2003年1月，根據(jù)LOLF成立了預(yù)算改革委員會。其次，根據(jù)該法案，法國于 2004年對政府預(yù)算按照功能重新進(jìn)行了分類，建立了新的預(yù)算結(jié)構(gòu)，把政府劃分為 34項使命，132個工程和620個活動，原有對政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)分類并沒有因為功能 分類而被拋棄，而是兩套分類并行。與預(yù)算功能分類體系相對應(yīng)，在部長下面建立 三級管理鏈條，包括工程經(jīng)理，運(yùn)營預(yù)算工程經(jīng)理和運(yùn)營單元經(jīng)理，預(yù)算的

6、責(zé)任在 這一管理鏈條上層層分解開來；法國在工程層面上隊資源的用途進(jìn)行了限定，但在 一個工程內(nèi)的各項活動之間，工程經(jīng)理對資源的分配和使用擁有自由裁量權(quán)。再次, 對每個工程都要求制定年度績效計劃，解釋說明政策及目標(biāo)，并將目標(biāo)及所需要的 預(yù)算資源通過數(shù)字系花，然后交給議會；而在年度終了時，每個工程都編制年度績 效報告，并在下一年度預(yù)算前進(jìn)行討論。為便于對政府績效的衡量，法國中央政府 在2005年公布了績效指標(biāo)，包括三類：一是對公眾的社會影響（更加重視成效而 不僅是產(chǎn)出），二是對使用者的服務(wù)質(zhì)量，三是對納稅人的效率。經(jīng)過上述一系列改革，法國政府預(yù)算改革基本完成了既定目標(biāo)。法國在預(yù)算執(zhí) 行中，仍然實(shí)行國

7、庫集中支付制度，因為法國人認(rèn)為，資金平安仍是第一位的，然 后才是績效。三、法國績效預(yù)算改革的具體內(nèi)容（一）新公共預(yù)算整體構(gòu)架設(shè)計第一部新L0LF于2001年8月1日經(jīng)法國議會投票通過并公告公布，歷經(jīng)5年 繁復(fù)的準(zhǔn)備工作，從2006年1月1日起，法國政府按照新L0LF制定了一個新的國 家公共預(yù)算框架：首先，國家預(yù)算通過“任務(wù)”一“工程”一“行動”三個層級的 形式呈現(xiàn)出來，并說明每一個“任務(wù)”的公共政策性，使得預(yù)算可讀性更強(qiáng)；其次, 國家預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，每一個“工程”都有其工程目標(biāo)及績效指標(biāo)，作為評判該 預(yù)算“工程”是否到達(dá)預(yù)定目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算方案更明確更全面；最后，每一 歐元的公共預(yù)算支出

8、，不管內(nèi)容是否改變，都需要通過議會辯論并投票通過，使得 預(yù)算方案更合法更透明更有公信力。（二）新公共預(yù)算各級管理者權(quán)責(zé)分析同一公共預(yù)算“工程”下不同“款”之間預(yù)算資金分配的可互換性。對同一預(yù) 算“工程”支出總額的限制及不同功能之間預(yù)算金額的可互換性，事實(shí)上給予了公 告預(yù)算管理者更多的自主權(quán)。當(dāng)然，公共預(yù)算管理者們只有在到達(dá)既定的預(yù)算目標(biāo) 時，才能獲得更大的自主權(quán)。“工程”負(fù)責(zé)人將公共行政部門與國家公共政策緊密聯(lián)系起來。實(shí)際上他們在 相應(yīng)中央部門部長的授權(quán)下領(lǐng)導(dǎo)公共預(yù)算“工程”，同時被議會的財經(jīng)委員會所監(jiān) 督。另外，他們還參與制定其所領(lǐng)導(dǎo)的公共預(yù)算“工程”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并且就像前 文中強(qiáng)調(diào)過的，他

9、們擁有非常大的自主權(quán)用以最正確地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。除了對公共預(yù) 算資金在同一個工程中的分配擁有很大的自由權(quán)限外他們還可以組織所擁有的人 力資源，因此這也與該部門內(nèi)的財務(wù)總監(jiān)及人力資源總管密切相關(guān)。最后，當(dāng)他 們認(rèn)為必要的時候，他們可以將他們所負(fù)責(zé)的公共預(yù)算“工程”劃分為不同的可操 作型目標(biāo)，也就是我們下面要闡述的“工程下的可操作型預(yù)算（Budgets Ope rationnels de Programme,簡稱BOP） o BOP可以是國家級的、大區(qū)區(qū)域間的、大 區(qū)級的或省級的。它們還可以繼續(xù)被劃分成“可操作型預(yù)算單位（Unites ope rationnelles,簡稱U0）。從“工程至I BO

10、P再到U0的流程，實(shí)際上是一個從方 向型的領(lǐng)導(dǎo)逐步走向具體實(shí)施的過程。（三）新公共預(yù)算績效指標(biāo)評測體系法國新公共財政管理體制并不僅僅給予了每位“工程”負(fù)責(zé)人或者BOP負(fù)責(zé)人 或者U0負(fù)責(zé)人很大程度的自主權(quán)，使其能夠更加自由地運(yùn)用及分配資源來到達(dá)既 定目標(biāo)，更重要的是這些負(fù)責(zé)人必須對既定目標(biāo)負(fù)責(zé)，同時他們的工作行動與結(jié)果 將被納入績效考核體系中。這樣，從頂層到底層的所有負(fù)責(zé)人都有了必須到達(dá)的 公共政策目標(biāo)結(jié)果及其相對應(yīng)的績效評價指標(biāo)，由此形成了法國新公共預(yù)算績效指 標(biāo)的評測體系。每一個“任務(wù)”與“工程”都與既定的結(jié)果目標(biāo)及績效指標(biāo)緊密聯(lián)系，這些目 標(biāo)及指標(biāo)將會通過年度預(yù)算績效草案的形式被上交給議

11、會，并向下傳達(dá)至BOP 與U0級別負(fù)責(zé)人。在預(yù)算執(zhí)行完畢后，負(fù)責(zé)人必須將其到達(dá)的結(jié)果通過年度預(yù) 算績效報告的形式上交給議會。在新LOLF框架下的法國新公共預(yù)算體系中，公共政策的既定結(jié)果目標(biāo)必須能 夠通過數(shù)字化的評價指標(biāo)進(jìn)行衡量并能表現(xiàn)工程重點(diǎn)及策略它分別對應(yīng)以下三個 方面：(1)對于公民：公民尋求的是社會經(jīng)濟(jì)效益，也即公共政策所需要到達(dá)的并通 過行政部門的執(zhí)行而表達(dá)出的社會經(jīng)濟(jì)效益。(2)對于公共服務(wù)使用者：使用者尋求的是所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。(3)對于納稅人：納稅人尋求的是公共管理效率，即要在最低稅收的基礎(chǔ)上 最優(yōu)使用公共資源。四、法國績效預(yù)算改革取得的成績及對我國的啟示(一)改革取得的成

12、績1、建立“結(jié)果與績效導(dǎo)向型”預(yù)算模式，優(yōu)化了公共服務(wù)質(zhì)量法國新公共預(yù)算體制建立的責(zé)任制建立在結(jié)果與績效的基礎(chǔ)之上，使得中央各 部門的預(yù)算負(fù)責(zé)人需要重新根據(jù)所確立的量化的公共預(yù)算績效指標(biāo)來精準(zhǔn)定義每 一項公共支出的預(yù)算結(jié)果目標(biāo)，這樣，通過與量化的績效指標(biāo)的比擬，最終每一項 公共支出是否到達(dá)目標(biāo)便一目了然。通過這種明確的以績效指標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)為基 礎(chǔ)的責(zé)任體制，從而使得公共服務(wù)質(zhì)量得以有效快速優(yōu)化，使得公共資源得到更加 高效地利用，并通過信息公示的方式讓每一位公民都能更清楚地知道政府公共預(yù)算 支出的每一分錢都用到了哪里，用途是否合法合理，最終是否到達(dá)了初定的預(yù)算 目標(biāo)。2、賦予管理者更多“責(zé)任制”

13、下的自由裁量權(quán)，提高了公共支出使用效率2006年新L0LF具體實(shí)施之前，各種用途的公共預(yù)算資金一經(jīng)確定，通常情況 下是不能改變的。但新將所有公共預(yù)算資金進(jìn)行整體性融合， 使得“工程”負(fù)責(zé)人可以在“責(zé)任制”的框架之內(nèi)，在必要的情況之下，在將同一 個“工程”內(nèi)不同“款”之間預(yù)算資金進(jìn)行用途互換，讓一個“工程內(nèi)的公共預(yù)算 支出可以更加充分有效地以最優(yōu)結(jié)構(gòu)被利用，減少結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)，提高支出效率。這 樣既優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，又防止了將本應(yīng)服務(wù)于公民的公共支出濫用于公務(wù)人員福 利，同時也有利于控制法國的赤字財政現(xiàn)狀。3、預(yù)算文件更完整易讀，增強(qiáng)了議會對公共預(yù)算的監(jiān)督權(quán)利直到2005年，94%的公共支出都在下一年

14、自動延續(xù)，也就是說一項新的公共 支出在經(jīng)過議會第一次投票確立后，下一年基本不再需要經(jīng)過議會再次投票確認(rèn)， 而是“幾乎完全自動”地沒有任何異議地延續(xù)下來因此只有的新公共支出經(jīng)過了預(yù) 算辯論及投票確立的過程。而自2006年開始,34項“任務(wù)”無一例外都經(jīng)過了議會 的預(yù)算方案辯論及投票。議會對公共預(yù)算的監(jiān)督職權(quán)明顯增強(qiáng)，此議會進(jìn)入了每年 都要對每一分錢的公共預(yù)算支出進(jìn)行審核的時代而且新公共預(yù)算通過任務(wù)工程行 動這種詳細(xì)的三層級形式對預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)剖析，可讀性更強(qiáng)，內(nèi)容更完整，有 利于議會在投票前對公共預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行事前更加透明化的監(jiān)督。（二）法國績效預(yù)算對我國的借鑒意義盡管我國暫時還不具備全面引入績效預(yù)算的條件和環(huán)境，如存在財政法律體系 不健全，各級政府的法律遵從度很低，合規(guī)性差，而且權(quán)力機(jī)構(gòu)和民眾還不能對政 府的預(yù)算活動施以有效監(jiān)控等問題。但是，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算績效，是我國 政府預(yù)算管理改革的目標(biāo)和任務(wù)，我國可借鑒法國績效管理的經(jīng)驗，在預(yù)算管理中 引入績效管理理念和某些做法，同時積極進(jìn)行法制環(huán)境的建設(shè)、相關(guān)技術(shù)的研究及 監(jiān)督體系與監(jiān)督意識的培養(yǎng)，為未來進(jìn)行績