地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究

1、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究摘要自1978年改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了近40年的快速增長，國內(nèi)生 產(chǎn)總值在2017年以八十萬億元穩(wěn)居世界第二。然而，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就 的背后是對環(huán)境的掠奪和破壞，溫室效應(yīng)、土地荒漠化、海洋生態(tài)功能退化等問 題突出，生態(tài)形式日益嚴(yán)峻，阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，制約了人民生活水平 的進(jìn)一步提高。為了加快生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八屆三中全會對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資 源資產(chǎn)離任審計試點提案進(jìn)行討論，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公室于2017年出 臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行），對具體的審計試點工作提 出了要求。當(dāng)前，我國各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)

2、離任審計的研究趨于多 樣化，但在研究層面上傾向于對宏觀政策文件的解讀，對基層地方領(lǐng)導(dǎo)干部審計 試點情況的關(guān)注較少，對審計制度建設(shè)、審計要素的研究不足，缺少與實踐案例 相結(jié)合的分析，理論與實踐存在爭議，對它的研究具有重要的現(xiàn)實意義。本文以 地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度的研究和討論為核心，將理論研究和案 例分析相結(jié)合，首先對現(xiàn)有的研究結(jié)論進(jìn)行分類和整理；其次將其理論基礎(chǔ)進(jìn)行 介紹，同時對概念進(jìn)行闡述，在理論介紹的基礎(chǔ)上對審計目標(biāo)、審計主體和客體、 審計內(nèi)容和重點等審計要素進(jìn)行框架梳理；然后，根據(jù)各區(qū)域?qū)徲嬙圏c情況對現(xiàn) 狀進(jìn)行介紹，整理其中存在的問題，對J縣審計試點案例進(jìn)行深入分析，將其審

3、計各要素與本文梳理的內(nèi)容相對比，對其中的試點成果和不足做分析；最后，在 理論研究和案例分析的基礎(chǔ)上為完善我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計 提出針對性的措施和建議。關(guān)鍵詞：離任審計；地方領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn) TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark58 o Current Document h 第一章緒論1 HYPERLINK l bookmark61 o Current Document h 第一節(jié)研究背景和研究意義1 HYPERLINK l bookmark64 o Current Document h 一、研究背景1 HYPERLINK l bookmar

4、k68 o Current Document h 二、研究意義2 HYPERLINK l bookmark72 o Current Document h 第二節(jié)文獻(xiàn)綜述2一、國夕卜研究現(xiàn)狀2 HYPERLINK l bookmark81 o Current Document h 二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀4 HYPERLINK l bookmark88 o Current Document h 三、文獻(xiàn)評述6 HYPERLINK l bookmark92 o Current Document h 第三節(jié)研究思路和方法6 HYPERLINK l bookmark95 o Current Document

5、h 一、研究思路6 HYPERLINK l bookmark98 o Current Document h 二、研究方法6 HYPERLINK l bookmark104 o Current Document h 三、研究內(nèi)容7 HYPERLINK l bookmark108 o Current Document h 第二章自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)理論7 HYPERLINK l bookmark111 o Current Document h 第一節(jié)理論基礎(chǔ)7 HYPERLINK l bookmark114 o Current Document h 一、產(chǎn)權(quán)理論7 HYPERLINK l bo

6、okmark118 o Current Document h 二、委托代理理論8 HYPERLINK l bookmark122 o Current Document h 三、自然資源價值理論9 HYPERLINK l bookmark126 o Current Document h 第二節(jié)相關(guān)概念分析9 HYPERLINK l bookmark129 o Current Document h 一、自然資源資產(chǎn)的定義9 HYPERLINK l bookmark133 o Current Document h 二、離任審計的定義10 HYPERLINK l bookmark136 o Curre

7、nt Document h 三、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的定義10 HYPERLINK l bookmark139 o Current Document h 第三章地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計框架11 HYPERLINK l bookmark142 o Current Document h 第一節(jié) 開展自然資源資產(chǎn)離任審計的必要性11 HYPERLINK l bookmark145 o Current Document h 一、提升國家治理能力的需要11 HYPERLINK l bookmark149 o Current Document h 二、轉(zhuǎn)變地方政府政績觀的需要12 HY

8、PERLINK l bookmark152 o Current Document h 三、生態(tài)文明建設(shè)的需要12 HYPERLINK l bookmark156 o Current Document h 四、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要12 HYPERLINK l bookmark160 o Current Document h 第二節(jié) 地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計框架13一、審計目標(biāo)、審計主體和客體13 HYPERLINK l bookmark169 o Current Document h 二、審計內(nèi)容和重點14 HYPERLINK l bookmark176 o Current Docu

9、ment h 三、審計程序和方法16 HYPERLINK l bookmark180 o Current Document h 四、審計評價和審計報告18 HYPERLINK l bookmark191 o Current Document h 五、審計責(zé)任界定和結(jié)果運用21第四章地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)狀和問題分析.24 HYPERLINK l bookmark198 o Current Document h 第一節(jié)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)狀24 HYPERLINK l bookmark201 o Current Document h 一、審計試點范圍逐步擴(kuò)大24 H

10、YPERLINK l bookmark204 o Current Document h 二、各地區(qū)出臺審計指導(dǎo)政策27 HYPERLINK l bookmark210 o Current Document h 三、審計試點內(nèi)容進(jìn)一步拓展28 HYPERLINK l bookmark217 o Current Document h 第二節(jié)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題31 HYPERLINK l bookmark220 o Current Document h 一、法律依據(jù)層次不夠高32 HYPERLINK l bookmark223 o Current Document h 二、審

11、計缺乏合作機(jī)制32 HYPERLINK l bookmark226 o Current Document h 三、審計人員專業(yè)勝任能力較弱33 HYPERLINK l bookmark230 o Current Document h 四、審計評價體系不健全33 HYPERLINK l bookmark234 o Current Document h 五、地方領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定困難34 HYPERLINK l bookmark238 o Current Document h 六、審計結(jié)果運用不充分34 HYPERLINK l bookmark241 o Current Document h 第五章

12、J縣領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計案例分析35 HYPERLINK l bookmark244 o Current Document h 第一節(jié)J縣基本情況介紹35一、社會經(jīng)濟(jì)情況35 HYPERLINK l bookmark250 o Current Document h 二、自然資源資產(chǎn)分布情況35 HYPERLINK l bookmark254 o Current Document h 三、環(huán)境保護(hù)情況35 HYPERLINK l bookmark258 o Current Document h 第二節(jié)J縣自然資源資產(chǎn)離任審計框架36一、審計目標(biāo)、主體和客體36 HYPERLINK l b

13、ookmark266 o Current Document h 二、審計內(nèi)容和重點37 HYPERLINK l bookmark271 o Current Document h 三、審計實施情況38 HYPERLINK l bookmark280 o Current Document h 四、審計結(jié)果44 HYPERLINK l bookmark290 o Current Document h 第三節(jié)J縣審計試點成效46 HYPERLINK l bookmark297 o Current Document h 第四節(jié)J縣審計試點中存在的問題及建議47 HYPERLINK l bookmark3

14、04 o Current Document h 第六章完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的措施48 HYPERLINK l bookmark307 o Current Document h 一、建立健全相關(guān)法律體系48 HYPERLINK l bookmark310 o Current Document h 二、加快審計人才隊伍建設(shè)48 HYPERLINK l bookmark313 o Current Document h 三、完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定機(jī)制49 HYPERLINK l bookmark317 o Current Document h 四、完善自然資源資產(chǎn)離任審計工作機(jī)制49 H

15、YPERLINK l bookmark321 o Current Document h 五、完善審計評價指標(biāo)體系50 HYPERLINK l bookmark326 o Current Document h 六、強(qiáng)化審計結(jié)果的運用51 HYPERLINK l bookmark332 o Current Document h 第七章總結(jié)51 HYPERLINK l bookmark335 o Current Document h 第一節(jié)研究結(jié)論51 HYPERLINK l bookmark344 o Current Document h 第二節(jié) 研究局限與展望53參考文獻(xiàn)54 HYPERLINK

16、 l bookmark416 o Current Document h 致謝59第一章緒會第一節(jié)研究背景和研究意義一、研究背景在經(jīng)歷四十多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之后,2017年我國經(jīng)濟(jì)總量超過80萬億元, 躍居世界第二，取得了舉世矚目的成就，然而，在這高速增長的經(jīng)濟(jì)背后，是我 國生態(tài)環(huán)境的慘痛付出，特別是近年來環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，資源環(huán)境的約束力逐 漸加強(qiáng)。為解決資源匱乏的問題，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展， 黨的十八屆三中全會提出加快生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計。國務(wù) 院辦公廳在2016年印發(fā)了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)性文件生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo) 評價考核辦法，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的自然

17、資源資產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)文明建 設(shè)等責(zé)任。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資 產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）提出了依法審計、問題導(dǎo)向、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、 推動改革的審計原則。在黨中央、國務(wù)院的大力推動下，審計試點工作在神州大地上如火如荼的開 展，成為了專家學(xué)者們關(guān)注和研究的熱點。一項項法律制度逐漸建立、一條條重 大方針逐步制定，彰顯了國家對自然資源環(huán)境保護(hù)的決心，然而，由于審計試點 項目起步晚，規(guī)范的審計框架尚未建立，對地方審計試點的研究較少，可供借鑒 的經(jīng)驗不足，在實踐中諸如主體責(zé)任追究困難、現(xiàn)有審計力量無法適應(yīng)審計要求、 審計評價指標(biāo)尚未統(tǒng)一等問題頻頻發(fā)生，影響和制約著地

18、方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資 產(chǎn)離任審計的進(jìn)一步發(fā)展和完善。因此，本文在梳理構(gòu)建審計框架的基礎(chǔ)上對試 點地區(qū)的案例進(jìn)行討論，總結(jié)不足，提煉有益之處，根據(jù)現(xiàn)有理論成果和實際情 況對存在的問題探索出解決方法和完善措施，推動我國自然資源資產(chǎn)離任審計更 好更快發(fā)展。二、研究意義本文的研究意義表現(xiàn)在兩個方面：一方面，為自然資源資產(chǎn)離任審計制度補(bǔ) 充理論內(nèi)容。在生態(tài)審計試點逐步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，十九大又一次強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文 明的重要性，各界對審計試點工作的研究呈現(xiàn)出了較為繁榮的趨勢，但受起步晚、 實踐難的影響，我國各地級州市審計試點工作發(fā)展緩慢，有關(guān)理論體系的建設(shè)仍 處于摸索階段，對它的研究，既能豐富理論內(nèi)容，還能為地

19、方開展審計試點工作 提供技術(shù)支撐，充實本文研究的前沿性與學(xué)術(shù)價值；另一方面，有利于完善我國 政府審計體系，在政府審計中增加資源環(huán)境審計的內(nèi)容，梳理出可供參考的審計 框架。依托經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)行的自然資源資產(chǎn)離任審計在國家越發(fā)重視經(jīng)濟(jì)社會 可持續(xù)發(fā)展能力的情況下，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵得到不斷地延伸和拓展，對自然資 源的保護(hù)也成為必不可少的部分，使政府審計制度得到重大的創(chuàng)新與突破，需要 在現(xiàn)有理論實踐的基礎(chǔ)上將兩者結(jié)合起來，不斷地凸顯出領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源和 生態(tài)環(huán)境管理、保護(hù)的重要性。第二節(jié)文獻(xiàn)綜述一國外研究現(xiàn)狀自然資源資產(chǎn)離任審計制度是在我國新經(jīng)濟(jì)時代背景下獨創(chuàng)的適應(yīng)我國社 會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新型政府績效

20、評價模式，因此國外對此并沒有專門的研究，相關(guān) 的文獻(xiàn)也處于空白階段，不過國外關(guān)于資源環(huán)境審計的研究起步早、涉及度廣， 對其中的審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計方法等各要素的研究趨于完備，對研究我國 自然資源資產(chǎn)離任審計有一定的借鑒作用。（一）國外自然資源資產(chǎn)研究現(xiàn)狀墨西哥在1990開創(chuàng)了綠色GDP的概念，對石油、土地、森林資源、水資源 等在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)建立了實務(wù)量指標(biāo)系統(tǒng)和貨幣價值系統(tǒng)；2010年，美國 開自然資源資產(chǎn)單獨管理的先河，設(shè)立自然資源資產(chǎn)收益辦公室，將自然資源資 產(chǎn)的管理、收益、預(yù)算等職能單獨拿出來由部長助理負(fù)責(zé)；加拿大為自然資源資 產(chǎn)建立了專門的能源資源監(jiān)管體系，對與自然資源資產(chǎn)相關(guān)

21、的資金進(jìn)行管理監(jiān) 督；2012年澳大利亞為更準(zhǔn)確的獲得自然資源的流量、存量及變動情況數(shù)據(jù)資 料，借鑒SEEA2012框架的思路設(shè)置資源資產(chǎn)的統(tǒng)計表格。國外環(huán)境審計理論研究1970年美國環(huán)保憲法 國家環(huán)境政策法頒布，其環(huán)境審計的內(nèi) 容包括審計目的、環(huán)境負(fù)債的確認(rèn)和披露規(guī)范。：(NTOSAI第15屆大會開羅 會議(1995),會議主題就是對與環(huán)境審計相關(guān)內(nèi)容、要素進(jìn)行研討，將環(huán)境審 計明確定義為對自然資源的資金籌集、使用情況進(jìn)行財務(wù)審計，同時對自然資源 管理保護(hù)組織進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)活動、資源管理責(zé)任是否落實到位進(jìn)行合規(guī)性績效 審計，是一種特殊的監(jiān)督機(jī)制。澳大利亞在2012年頒布澳大利亞水會計準(zhǔn)則 1

22、、2號文件，對涉及水主體的儲存和變動進(jìn)行反映和控制，為水資源計量、報 告和監(jiān)督活動創(chuàng)立專門的管理體系，發(fā)展和擴(kuò)大了環(huán)境審計的審查范圍。Thompson(2003)指出對環(huán)境管理情況進(jìn)行評價應(yīng)該在相關(guān)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ) 上進(jìn)行。Karagiorgos(2011)將環(huán)境審計的方法分為財務(wù)報表審計、合法性審計和 績效審計三類。國外環(huán)境審計實施路徑INTOSAI第15屆大會開羅會議對環(huán)境審計的方式作出了建議：要通過 聯(lián)合審計、同步審計和外部專家建議等方式進(jìn)行資源環(huán)境審計，指出在審計前需 要通過專家培訓(xùn)、招收新專家的方式綜合各國審計機(jī)關(guān)職員的專業(yè)知識。聯(lián)合國 政府會計報告標(biāo)準(zhǔn)專家組提出，對環(huán)境進(jìn)行績效評價時

23、，需要將環(huán)境績效與財務(wù) 業(yè)績相結(jié)合，生態(tài)績效等于量化后的環(huán)境績效與財務(wù)業(yè)績的比值，用“生態(tài)效率” 來評價企業(yè)績效。2011年英國績效審計手冊附錄3里將環(huán)境審計的方法和 步驟進(jìn)行了整理和詳細(xì)介紹，將與環(huán)境審計項目有關(guān)的自然資源進(jìn)行列示，對其 投入產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)價值比進(jìn)行分析，對得出資源環(huán)境審計結(jié)果的方法進(jìn)行描述。在對 某個自然資源項目進(jìn)行信息收集的過程上，加拿大調(diào)查法作出了貢獻(xiàn)，通過調(diào)查 問卷、結(jié)構(gòu)式訪談)的形式獲得50人以上實例資料，將被調(diào)查事項進(jìn)行綜合陳 述，對傳統(tǒng)調(diào)查法進(jìn)行創(chuàng)新，增加說服力。Kelley (1998)指出要構(gòu)建環(huán)境審計組織體系，對環(huán)境專項資金、環(huán)境規(guī)劃 設(shè)計等內(nèi)容進(jìn)行項目審計。T

24、.J. Wong (2000)在其研究中強(qiáng)調(diào)，審計部門要構(gòu)建 相應(yīng)的約束性法律法規(guī)，在行使審計職能時發(fā)揮監(jiān)督部門的職能作用，督促部門 進(jìn)行工作改進(jìn)，保證審計工作的規(guī)范性。Reed John(2014)通過收集審計師對環(huán)境 知識的了解程度等內(nèi)容對環(huán)境績效審計效果進(jìn)行了跟蹤研究。二 國內(nèi)研究現(xiàn)狀自然資源資產(chǎn)研究現(xiàn)狀綠色發(fā)展戰(zhàn)略于“十二五”規(guī)劃期間提出，十八屆五中全會高度概括了其發(fā) 展內(nèi)涵，綠色發(fā)展被提到一個新高度。王瑋(2013)指出自然資源是人類社會發(fā) 展過程中與人類生產(chǎn)活動相關(guān)的自然要素，它能產(chǎn)生使用價值并影響勞動生產(chǎn) 率。鄭曉曦(2013)指出自然資源通常是指可以通過時間和技術(shù)手段對自然中物

25、 質(zhì)和非物質(zhì)資源進(jìn)行生產(chǎn)價值開發(fā)利用，達(dá)到提高人類福利目的的自然資源資產(chǎn) 的總稱。蔣洪強(qiáng)(2014)指出自然資源的經(jīng)濟(jì)價值表現(xiàn)在三個方面：為經(jīng)濟(jì)體系 提供基本物質(zhì)資料；接受經(jīng)濟(jì)體系排放的廢棄物；為生態(tài)系統(tǒng)中有生命的物種提 供景觀和棲息地。李強(qiáng)(2014)指出自然資源濫用導(dǎo)致的消耗會同時造成生態(tài)資源的失衡，導(dǎo) 致的資源環(huán)境問題也應(yīng)由自然資源關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品負(fù)責(zé)。張富剛(2014)指出通過設(shè) 立自然資源資產(chǎn)管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，優(yōu)化資源管理內(nèi)部設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對自 然資源的管理、保護(hù)、開發(fā)等活動合規(guī)性的監(jiān)管。李松森，夏慧琳(2017)指出 要突出自然資源資產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障作用，重視對資源環(huán)境的保護(hù)

26、，對 收益各主體的責(zé)任進(jìn)行合理分配。離任審計的理論研究連麗娟(2014)指出離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是領(lǐng)導(dǎo)干部用人機(jī)制的重要內(nèi)容，是 拉近黨群關(guān)系的重要手段，有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全方位的監(jiān)督管理。黎明 (2014)指出離任審計(任期終結(jié)審計)是指以任職期間為限對領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的 經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行鑒證和評價的活動，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要形式。楊建黨 (2014)年在新時代背景下對領(lǐng)導(dǎo)干部審計規(guī)則體系提出了新要求，要加強(qiáng)離任 審計的觀念、提高審計工作質(zhì)量，進(jìn)一步優(yōu)化干部離任審計制度。朱二茹(2015) 指出離任審計主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的財務(wù)責(zé)任、管理責(zé)任和法紀(jì)責(zé)任三個 內(nèi)容進(jìn)行的審查、評價。閆芹峰(2

27、015)指出在進(jìn)行離任審計時要考慮任職期的 整體跨度，將被審計離任領(lǐng)導(dǎo)干部整個任期作為一個會計期間進(jìn)行審計調(diào)查。張 媛(2018)指出在離任審計過程中要建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，積極推行“任中審計”， 強(qiáng)化后續(xù)跟蹤審計，加強(qiáng)審計結(jié)果運用，督促問題的落實整改。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計理論研究2014年審計署頒布黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計 規(guī)定實施細(xì)則，指出領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)依法接受任中和任期相結(jié)合的審計監(jiān)督，其 經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況應(yīng)接受合規(guī)審計。國務(wù)院2014年在關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意 見中提出自然資源資產(chǎn)審計對象包括：土地、大氣、水、礦產(chǎn)等自然資源管理 保護(hù)情況以及固體廢物等污染物的環(huán)境

28、治理情況。國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā) 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)，提出以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計客體， 對其執(zhí)行環(huán)境保護(hù)方針政策、自然資源資產(chǎn)管理概況以及其他履職情況進(jìn)行審計 監(jiān)督。林忠華(2016)指出要以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任意識，建立生態(tài) 破壞責(zé)任追究機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。劉紅杉(2017)對審計試點情 況中的審計內(nèi)容進(jìn)行了概括，提出對自然資源的管理、使用、制度設(shè)計等情況進(jìn) 行審計。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實施路徑國務(wù)院辦于2015年印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案的通知，對 核算內(nèi)容、試點地區(qū)的數(shù)據(jù)采集、審核要求作出了規(guī)范，以數(shù)據(jù)質(zhì)量控制為抓手， 結(jié)合審計原

29、則和當(dāng)?shù)貙嶋H，對負(fù)債表的編制工作進(jìn)行試點總結(jié)。2017年審計署 印發(fā)工作任務(wù)通知，指出各級審計機(jī)關(guān)由審計署統(tǒng)一安排，省級審計機(jī)關(guān)配 合直接對地級市開展審計試點工作，審計過程中要結(jié)合實際，因地制宜制定審計 方案。彭巨水(2016)指出開展審計試點工作要按照頂層設(shè)計、范圍適度、指標(biāo)簡 明、循序漸進(jìn)的審計原則進(jìn)行。劉英明(2016)提出審計評價工作得以順利開展 的基礎(chǔ)在于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，其編制主體應(yīng)該包括森林、海洋、水、 土地、煤炭、石油、野生動物以及生態(tài)等各種形式的資源。陳煒(2017)梳理了 審計相關(guān)要素內(nèi)容之后得出進(jìn)行資源資產(chǎn)離任審計應(yīng)該采取“上審下”的組織方 式。魏雪梅，朱明亮，楊

30、千鈞(2018)提出可以通過建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)體系、 構(gòu)建審計信息化數(shù)據(jù)庫的辦法來解決當(dāng)前審計試點中數(shù)據(jù)收集困難的難題。三、文獻(xiàn)評述國外環(huán)境審計理論研究和審計制度構(gòu)建相對完善和集中，基于環(huán)境審計的研 究較早，專門獨立的環(huán)境審計部門以及環(huán)境審計委員會基本覆蓋，設(shè)有完備的審 計組織結(jié)構(gòu)和專門審計小組，其審計方法的選擇和實施有較多選擇性和較強(qiáng)針對 性，而在理論研究和法規(guī)制定方面都有很詳細(xì)的理論知識系統(tǒng)、規(guī)范的體制和完 備的法律約束條例，其環(huán)境審計已經(jīng)趨于完備。我國對資源資產(chǎn)離任審計的研究 主要集中在宏觀層面：各級官員根據(jù)國家頒布的綱領(lǐng)性政策文件開展審計試點工 作，理論研究則根據(jù)文件內(nèi)容和試點情況進(jìn)

31、行歸納分析，有針對性的針地方研究 較少，沒有因地制宜的地方審計特色，缺少指導(dǎo)性的審計制度體系，審計框架研 究缺失，具體微觀層面的研究仍然在探索，而這正是本文研究的重點。第三節(jié)研究思路和方法、研究思路本文的研究思路主要分為四大模塊，第一，對相關(guān)概念、理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡述, 梳理出審計的框架體系；第二，對自然資源資產(chǎn)離任審計試點現(xiàn)狀進(jìn)行分析找出 現(xiàn)有的不足和問題；第三，通過介紹J縣試點的案例，總結(jié)不足，借鑒經(jīng)驗；第 四，結(jié)合審計框架和現(xiàn)狀中的問題，提出完善措施和建議。二 研究方法文獻(xiàn)綜述法。撰寫論文過程中，根據(jù)需要查詢現(xiàn)有的國內(nèi)外文獻(xiàn)資料, 了解對各地方的審計研究成果及報道資料，對搜集的信息進(jìn)行歸類整

32、理，重點關(guān) 注與論文相關(guān)的主要信息。案例分析法。本文在梳理出理論框架的基礎(chǔ)上對J縣審計試點情況進(jìn) 行分析，對其審計目標(biāo)、審計主客體的選取、審計實施過程及審計結(jié)果進(jìn)行詳細(xì) 介紹，參照理論研究總結(jié)不足、借鑒經(jīng)驗，為提出改進(jìn)建議做鋪墊。專家咨詢法。在整個研究的過程中，主動咨詢相關(guān)研究領(lǐng)域的老師、 專家聽取意見建議，以保證論文研究的全面性、科學(xué)性。三、研究內(nèi)容本文以地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計為研究重點，通過梳理相關(guān)理論 以及審計各要素，對審計現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的審計難點，結(jié)合案例分析，提 出完善措施和建議。本文一共分七章，第一章為緒論，對本文的研究背景、研究 意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究內(nèi)容和研

33、究方法作介紹，為下文的分析做鋪墊。第 二章對主體概念進(jìn)行界定，同時對其理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡述。第三章，分析現(xiàn)階段我 國進(jìn)行資源資產(chǎn)離任審計的必要性，在前文基礎(chǔ)上對審計框架進(jìn)行梳理。第四章, 對我國審計試點的現(xiàn)狀進(jìn)行分類整理，進(jìn)一步分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。 第五章，對比前文構(gòu)建的審計框架體系，對J縣實行的審計試點過程進(jìn)行分析， 對經(jīng)驗和不足之處進(jìn)行歸納。第六章，在現(xiàn)狀分析和案例研究的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)存 問題提出解決辦法和完善措施。最后，對本文的研究結(jié)論進(jìn)行梳理，整理不足之 處并對后續(xù)的研究進(jìn)行展望。第二章旬然資源資產(chǎn)寓任審計相關(guān)理論第一節(jié)理論基礎(chǔ)一、產(chǎn)權(quán)理論產(chǎn)權(quán)是以法律權(quán)利的形式對經(jīng)濟(jì)學(xué)中所有者對所

34、有物的占有、使用、處分權(quán) 利的規(guī)范和控制的理論方法，它包括所有者權(quán)利和義務(wù)的綜合權(quán)利體，具有交易 價值，它規(guī)定了每個交易主體在經(jīng)濟(jì)行為中需要遵守的準(zhǔn)則和規(guī)范，保證了稀缺 資源在經(jīng)濟(jì)行為中的地位，一般我們討論的產(chǎn)權(quán)主要包括如表2.1中的內(nèi)容：表2.1產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成要素產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)客體產(chǎn)權(quán)權(quán)利標(biāo)的物所有者和部分權(quán)力擁擁有權(quán)利的對象，可為產(chǎn)權(quán)主有的人、組織或國家體控制并帶來經(jīng)濟(jì)價值的標(biāo)的物產(chǎn)權(quán)主體獲得的對產(chǎn)權(quán)客體進(jìn)行操作和保護(hù)等權(quán)利和義務(wù)物權(quán)法對自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所屬作出了規(guī)定：我國的一切自然資源為 全民所有，為方便管理，規(guī)定職能部門對自然資源資產(chǎn)行使占有、使用和依法處 分的權(quán)利。對自然資源離任審計的討

35、論需要依托產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行，只有對資源的權(quán) 屬進(jìn)行明確，才能區(qū)分職能部門各自承擔(dān)的管理、開發(fā)、監(jiān)管責(zé)任，準(zhǔn)確區(qū)分黨 政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)權(quán)限，為審計結(jié)果的運用提供依據(jù)，進(jìn)行科學(xué)合理的評價。二、委托代理理論自然資源屬于國家和人民共同所有，對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理的是作為被 委托人的政府機(jī)關(guān)，政府機(jī)關(guān)在對自然資源進(jìn)行開發(fā)利用的同時有將自然資源資 產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)治理等情況向人民進(jìn)行說明披露的義務(wù)。由于委托者與被 委托者之間存在時間、信息的不對稱性，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)破壞、浪費而人民不 知的情況發(fā)生，這就需要第三方對受委托人的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，由此國家審計 就在信息不對稱的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，而自然資源離任審計

36、正是國家審計的內(nèi)容之O國家審計機(jī)關(guān)接受人民的委托，對離任領(lǐng)導(dǎo)干部所轄區(qū)域內(nèi)的自然資源的管 理、使用、開采、保護(hù)情況和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行審查，并對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行披露， 代理人民行使監(jiān)督職能。在委托代理理論的基礎(chǔ)上，對自然資源的開發(fā)、使用進(jìn) 行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在問題，將審計中的問題和其他審計過程中的需要向 人民披露的內(nèi)容通過審計報告的形式傳達(dá)出來，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的資源開發(fā)利 用、環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行評價。根據(jù)受托責(zé)任多樣化以及多種受托關(guān)系的原則，我 國自然資源資產(chǎn)委托代理中各主體的關(guān)系如表2.2所示：表2. 2受托關(guān)系及受托責(zé)任委托人受托人受托責(zé)任人民中央政府及行政長官中央政府受托責(zé)任中央政府部門地

37、方政府及事業(yè)單位負(fù)責(zé)人地方政府受托責(zé)任消費者及相關(guān)利益主體自然資源使用單位管理層自然資源企業(yè)的受托責(zé)任上層管理者較低管理層自然資源資產(chǎn)組織內(nèi)部的受托責(zé)任三、自然資源價值理論過去，人們認(rèn)為自然資源不需要人類進(jìn)行創(chuàng)造性勞動就可以獲得，只具有使 用價值沒有經(jīng)濟(jì)價值，觀念上的忽視導(dǎo)致了對自然資源資產(chǎn)亂砍濫伐、過渡開發(fā) 等環(huán)境問題頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重的威脅，自然資源資產(chǎn)價值理論由此產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在實踐中對經(jīng)濟(jì)價值的定義進(jìn)行了補(bǔ)充，認(rèn)為客體如果能滿足人類 的需求，就說明它對人類有效用，具有經(jīng)濟(jì)價值。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要開發(fā)更多 的自然資源，人類對資源的需求日益增加，而資源消耗的速度也急劇加快，對資 源的獲

38、得難度日益加大，因此越來越多的自然資源資產(chǎn)被賦予了勞動價值（經(jīng)濟(jì) 價值），這就是自然資源資產(chǎn)價值理論的核心內(nèi)容。自然資源對人類來說是有效 用的，即自然資源資產(chǎn)在滿足人類發(fā)展基本生活需求的基礎(chǔ)上還能滿足人類對各 種物質(zhì)的需求，這就要求我們要對自然資源進(jìn)行管理、保護(hù)、監(jiān)督，自然資源離 任審計也得以開展。此外，自然資源資產(chǎn)還具有稀缺性，并且隨著人類社會建設(shè)、 經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，對自然資源資產(chǎn)的需求日益增加，在國務(wù)院發(fā)布的暫行規(guī)定 中也曾提出，與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的資金使用、投資建設(shè)情況屬于自然資源離任 審計的內(nèi)容，所以，對自然資源的審計其實就是對自然資源資產(chǎn)的價值變化過程 進(jìn)行審查，對它的審計以價值為基

39、礎(chǔ)，自然資源價值理論顯得尤為重要。第二節(jié)相關(guān)概念分析一、自然資源資產(chǎn)的定義對自然資源的理解在辭海中有較為詳細(xì)的解釋，它指的是包括土地、礦 產(chǎn)、生物、海洋以及大氣等在內(nèi)的自然資源的總稱，現(xiàn)在對自然資源資產(chǎn)則定義 為具有“稀缺性”的國家境域內(nèi)天然存在的自然資源，通過經(jīng)濟(jì)支持、技術(shù)手段 可以被開發(fā)利用的實物性資源統(tǒng)稱。從類別上看，自然資源資產(chǎn)有資產(chǎn)性和非資 產(chǎn)性區(qū)別，資產(chǎn)性自然資源是指能夠滿足資產(chǎn)的所有權(quán)同時可以進(jìn)行明確定義， 以及所有者在未來獲取經(jīng)濟(jì)利益的兩個條件的自然資源；非資產(chǎn)性自然資源即不 被所有者控制或者預(yù)期得不到經(jīng)濟(jì)回報的自然資源，例如，海洋領(lǐng)域的公海、未 曾開發(fā)的原始森林等自然資源則被

40、視為非資產(chǎn)性自然資源資產(chǎn)。綜上所述，自然 資源是指所有權(quán)明確，所有者能對其進(jìn)行有效控制，在未來可帶來經(jīng)濟(jì)收益的森 林、礦產(chǎn)、土地、水、海洋和草原等自然資源資產(chǎn)的總稱。二 離任審計的定義審計一詞最早出現(xiàn)于我國西周，西周的司會扮演的就是審計的角色，之后 唐朝、明朝和清朝，分別設(shè)立御史臺、都御史、督查院行使國家審計職能。目前, 審計通常指專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)受委托方的聘請對受托方的表現(xiàn)進(jìn)行審查評價，最終 形成客觀、公正的書面意見（報告）?，F(xiàn)代漢語詞典中“離任”的意思是離開現(xiàn)在所擔(dān)任的職務(wù)，“離任審 計”則是順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展產(chǎn)生的，指的是對離開現(xiàn)在所任職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部 所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會責(zé)任進(jìn)行審計?！半x任

41、審計”起始于1988年山東省，規(guī)定縣 級以上的地方各級人民政府所屬的行政事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生職 務(wù)變動時，要對其實施離任審計。由于歷史發(fā)展的局限性，過去的離任審計側(cè)重 于被審計領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，隨著可持續(xù)發(fā)展的加強(qiáng)，政府績效考核中增 加了環(huán)境責(zé)任審計的內(nèi)容，自然資源離任審計正是對領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任履行情況 進(jìn)行的專項審計，特指對離開現(xiàn)在所擔(dān)任職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和生態(tài) 環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計。三、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的定義我國地方行政劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級，各 級按中央指示分別設(shè)立黨委、人民政府、人民代表大會（縣級以上的人民代表大 會設(shè)有

42、常務(wù)委員會）和人民政治協(xié)商會議（縣級以上的人民政治協(xié)會議設(shè)有常務(wù) 委員會）對地方日常事務(wù)進(jìn)行管理，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部指的就是上述行政區(qū)劃內(nèi)省部 級、地廳級、縣處級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和科級以上領(lǐng)導(dǎo)崗位上的干部。地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計這個概念是在十八大中提出的，由于國情和 實踐中的困難，對審計中地方領(lǐng)導(dǎo)干部尚未有統(tǒng)一的定義，但根據(jù)中辦、國辦印 發(fā)的試點方案、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）可以得知, 國家將試點時期的領(lǐng)導(dǎo)干部限制為地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，同時，隨 著自然資源資產(chǎn)離任審計的推行，其范圍將逐漸擴(kuò)大到直接參與并進(jìn)行自然資源 資產(chǎn)管理、開發(fā)的部門、單位領(lǐng)導(dǎo)干部以及相關(guān)的國有和國有控股企

43、業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人 員。而地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計指的是在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部（責(zé)任人）離 開所擔(dān)任的職務(wù)時，對其所轄地區(qū)資源資產(chǎn)管理的績效、環(huán)保政策的制定執(zhí)行、 環(huán)保專項資金的利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施等政績進(jìn)行的審查，對其資源資產(chǎn)管理 的合規(guī)性、執(zhí)行環(huán)保政策的合法性等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督審查。第三章 地方領(lǐng)導(dǎo)干部白,餐源資產(chǎn)寓任審計框架建立自然資源離任審計制度是為了配合生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制，對領(lǐng)導(dǎo)干 部履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行評價。但是，現(xiàn)階段我國尚未建立專門的自然資源 離任審計法律體系，審計實踐也還處在試點階段，審計開展只能依據(jù)現(xiàn)有的試點 經(jīng)驗。從審計本身出發(fā)，構(gòu)建審計框架體系尤為重要，本部分在上述理論研

44、究的 基礎(chǔ)上，充分考慮地方領(lǐng)導(dǎo)干部以及審計機(jī)關(guān)工作的特殊性，對現(xiàn)階段的審計各 要素進(jìn)行梳理和歸納，從審計的必要性出發(fā)，重點解決由誰審、審什么、怎么審、 如何評價和結(jié)果運用等幾個方面的問題，為完善審計制度提供理論支撐。第一節(jié)開展自然資源資產(chǎn)離任審計的必要性一、提升國家治理能力的需要國家治理能力是指對包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等在內(nèi)的 管理能力，生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境污染治理是國家治理的重要內(nèi)容。以地方領(lǐng)導(dǎo)干 部為主體實行的自然資源離任審計就是加強(qiáng)對資源環(huán)境管理和監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境 治理工作，生態(tài)環(huán)境治理是一項長遠(yuǎn)、系統(tǒng)的工作，只有多箭齊發(fā)，貫徹落實環(huán) 境治理決策措施，整改環(huán)境問題，才能改善

45、環(huán)境，提升環(huán)境治理能力，通過審計 結(jié)果的剛性約束力加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的監(jiān)督管理，既可以為查處個別不顧 環(huán)境破壞、盲目決策的領(lǐng)導(dǎo)干部提供法律依據(jù)，還可以在全社會形成威懾力，達(dá) 到教育警示的作用。在審計中，很多審計數(shù)據(jù)的收集需要審計機(jī)關(guān)與各職能部門 相互配合，在一定程度上能夠促進(jìn)資源共享，達(dá)到各部門經(jīng)驗交流、學(xué)習(xí)的作用， 助推國家治理能力的提高。二 轉(zhuǎn)變地方政府政績觀的需要改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)大踏步增長，經(jīng)濟(jì)的好壞成為了評判地方領(lǐng)導(dǎo)干部 政績好壞的主要指標(biāo)，各地官員也因此形成了“GDP至上的政績觀，為了達(dá)到經(jīng) 濟(jì)指標(biāo)、追求“GDP的增長，不惜破壞環(huán)境、濫用資源。習(xí)近平總書記在湖南考 察時提出

46、堅決糾正唯“GDP用干部的作風(fēng)，不能只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、只看形象工程， 要加強(qiáng)對干部作風(fēng)整治。以地方領(lǐng)導(dǎo)干部為責(zé)任主體，推行自然資源審計有利于 糾正各級政府官員經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱潮，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變政績觀，重視對自然資 源的管理保護(hù)，同時，還可以增加地方政府的績效考核制度內(nèi)容，在政績考核項 目中增加資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容。三、生態(tài)文明建設(shè)的需要我國自然資源呈現(xiàn)出總量大、人均占有量少、后備資源不足的現(xiàn)象，隨著經(jīng) 濟(jì)的發(fā)展，浪費問題日益嚴(yán)重，資源相對緊缺。十八大提出要尊重自然、順應(yīng)自 然發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，十八屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要堅持綠色發(fā)展理 念，通過嚴(yán)格的法律制度突出生態(tài)環(huán)境保

47、護(hù)的重要作用。在離任審計中增加對自 然資源審計的內(nèi)容，有利于約束地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，督促地方領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政 時綜合考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境效率，促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時以資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)為 出發(fā)點，有效遏制對生態(tài)環(huán)境保護(hù)漠視的態(tài)勢，讓綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng) 濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，為生態(tài)文明安全作出貢獻(xiàn)。四、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要國家和地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是由區(qū)域內(nèi)的自然資源構(gòu)成狀況決定的，我 國地大物博，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基石，多年來經(jīng)濟(jì)的高速增長使我們?nèi)?得了引以為傲的經(jīng)濟(jì)成就，但由于高能耗的的發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中造成 了資源的浪費和環(huán)境問題的堆積，現(xiàn)實亟需我們扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不協(xié)調(diào)的

48、發(fā)展?fàn)?態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。實行自然資源資產(chǎn)離任審計制度，有利于增加資源 環(huán)境保護(hù)機(jī)制的內(nèi)容和確定責(zé)任主體，加強(qiáng)對資源環(huán)境的管理保護(hù)，將資源開發(fā) 利用和管理保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。第二節(jié)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計框架審計目標(biāo) 審計主體和客體（一）審計目標(biāo)審計目標(biāo)是審計工作開展的基礎(chǔ)，在對審計目標(biāo)進(jìn)行考慮時，要將國家審計 目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容結(jié)合起來，因此，當(dāng)前的審計目標(biāo)主要有兩個層面的 內(nèi)容，首先，通過審計試點規(guī)范審計操作行為，深挖審計工作的執(zhí)行力度，探索 完善審計制度；其次，揭示和查處領(lǐng)導(dǎo)干部需要履行的資源環(huán)境保護(hù)責(zé)任中的重 要問題，從制度層面上

49、幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹立遵紀(jì)守法的意識和履職盡責(zé)的決心，切 實承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。（二）審計主體審計主體是實施審計行為的審計機(jī)構(gòu)及其審計人員，即在審計關(guān)系中接受審 計委托人委托的審計人，憲法第九十一條和中華人民共和國審計法第二 十五條中規(guī)定，對中央政府、各級人民政府及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人審計由國家審 計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)開展，所以，在審計中由國家審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展審計工作。當(dāng)然，由 于該項審計的審計客體、審計對象都比較特殊，是一項政策性很強(qiáng)的工作，涉及 的自然資源資產(chǎn)具有廣泛性，在審計實踐中，往往需要內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、社會審計 組織以及政府各職能部門的配合，但是，以上機(jī)構(gòu)部門在審計過程中只起到輔助 作用，審計最終形

50、成的審計報告、審計意見以及處理決定均由國家審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé), 因此，我們認(rèn)為，地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計主體為國家審計機(jī) 關(guān)，也就是審計署（包括審計署派出機(jī)構(gòu)）和地方審計機(jī)關(guān)。（三）審計客體審計客體簡單來說就是“審計誰”，指的是審計對象或者審計中的責(zé)任方， 根據(jù)當(dāng)前的規(guī)定和審計試點情況來看，其審計客體就是在職權(quán)范圍內(nèi)對自然資源 和生態(tài)環(huán)境承擔(dān)管理、保護(hù)責(zé)任的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，結(jié)合黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國 有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定的內(nèi)容及上文提到的我國現(xiàn)行的行政體制來 看，審計客體主要包括：縣級以上地方各級黨委和政府中的正職領(lǐng)導(dǎo)干部與主持 工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，在實踐中對自然資源資產(chǎn)

51、管理負(fù)有管理和開發(fā)職 能的國土資源、水利、環(huán)保等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部也包 含其中。二、審計內(nèi)容和重點(一)審計內(nèi)容法規(guī)政策執(zhí)行情況。主要審查相關(guān)職能部門對相關(guān)政策與制度的落實、 執(zhí)行情況，在審計過程中，關(guān)注政府在制定發(fā)展規(guī)劃時是否將生態(tài)環(huán)境因素、可 持續(xù)發(fā)展因素等內(nèi)容考慮其中，在評價自然資源資產(chǎn)政策體系時要兼顧經(jīng)濟(jì)性及 可持續(xù)性，確保對公共利益的維護(hù)。主要審計內(nèi)容如圖3.1所示：目標(biāo)落實情況X審查與自然環(huán)境相關(guān)的生態(tài)規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)、社會 發(fā)展規(guī)劃的契合程度J)ZX環(huán)保與生態(tài)修復(fù)情況審查環(huán)境治理目標(biāo)的完成情況審查不合理資源開發(fā)活動的控制情況J)Z環(huán)境工程項目建設(shè)情況)X審查地

52、方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部項目建設(shè)目標(biāo)完成情況審查各地區(qū)、各部門責(zé)任劃分是否明確/圖3.1自然資源資產(chǎn)離任審計法規(guī)政策審計內(nèi)容重大項目決策情況。主要對地方政府職能部門制定的資源資產(chǎn)公共政 策、政策實施效果等規(guī)劃行為進(jìn)行審查，根據(jù)審查結(jié)果對地方領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任進(jìn)行 界定。其審計內(nèi)容主要包括：決策的合法性與科學(xué)性審查；保護(hù)區(qū)環(huán)境規(guī)劃實施 情況；對“三高”產(chǎn)業(yè)的管理監(jiān)督力度，評價其影響；對重大工程項目的實施效 果進(jìn)行測評，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況進(jìn)行重點關(guān)注和跟蹤觀察。在審計中還要考 慮機(jī)制的健全性、程序的規(guī)范性、內(nèi)容的合法性及實施的有效性幾個方面的內(nèi)容。自然資源管理情況。對自然資源資產(chǎn)管理制度的健全性、有效性進(jìn)行

53、 關(guān)注，根據(jù)相關(guān)目標(biāo)完成情況對地方領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)的責(zé)任進(jìn)行評價，與自然資源管理相關(guān)的審計內(nèi)容如圖3.2所示:/X資源管理體系建立情況/財政轉(zhuǎn)移一支付機(jī)制)/X監(jiān)管行為構(gòu)建情況)圖3. 2審查資源是否得到合理、有效配置審查資源項目的真實性、可靠性審查財政轉(zhuǎn)移項目的科學(xué)性審查經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求審查各主體角色定位是否準(zhǔn)確審查問責(zé)機(jī)制建立情況審查是否依法進(jìn)行監(jiān)督管理自然資源資產(chǎn)管理審計內(nèi)容(二)審計重點對自然資源資產(chǎn)的審計以問題為導(dǎo)向，主要從資源保護(hù)、開發(fā)和利用環(huán)節(jié)中 容易滋生腐敗行為的地方著手，重點關(guān)注資源資產(chǎn)管理、利用保護(hù)情況等內(nèi)容， 同時圍繞所在地區(qū)的自然資源資產(chǎn)類型展開審計活動，

54、其審計重點主要包括以圖 3.3所示的四個方面：審查人口、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的相匹配程度審查主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施進(jìn)度情況審查陸海統(tǒng)籌、海洋開發(fā)情況審查資源管理體制建設(shè)、執(zhí)行情況審查節(jié)約環(huán)保與擴(kuò)大內(nèi)需；生態(tài)保護(hù)與生產(chǎn)空間布局的 結(jié)合情況資源節(jié)約情況審查資源綜合利用情況審查傳統(tǒng)工業(yè)改造情況審查“兩高一資”、產(chǎn)能過剩解決情況生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況審查環(huán)保宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)建立情況 審查重大生態(tài)修復(fù)工程實施進(jìn)度 審查重大環(huán)境污染解決情況審查資源違法查處情況審查環(huán)保綜合管理制度健全情況生態(tài)文明建設(shè)情況審查資源監(jiān)管和環(huán)保制度運行情況審查政府資源監(jiān)管和環(huán)境責(zé)任的落實情況圖3. 3自然資源資產(chǎn)離任審計重點三、審計程序和方法（一

55、）審計程序?qū)徲嫵绦虺碳磸膶徲嬳椖块_始到項目結(jié)束的整個系統(tǒng)行動步驟的總和，一般包括審計準(zhǔn)備階段、審計實施階段和審計完成階段三個階段的內(nèi)容，其審計實施 程序具體內(nèi)容如表3.1所示:3.1自然資源資產(chǎn)離任審計實施程序?qū)徲嫵绦驅(qū)徲媽嵤┎襟E審計準(zhǔn)備階段依照政策法規(guī)，制定審計方案，對可行性進(jìn)行分析根據(jù)國家審計署官方網(wǎng)站公布資料整理所得，網(wǎng)址為HYPERLINK 以問題為導(dǎo)向，確定審計內(nèi)容，突出審計重點審計實施階段傳統(tǒng)審計方法與現(xiàn)代技術(shù)手段相結(jié)合開展審計確定指標(biāo)構(gòu)建評價體系，進(jìn)行責(zé)任界定申計完成階段根據(jù)審計結(jié)果，出具審計報告結(jié)合審計建議，進(jìn)行跟蹤整改與傳統(tǒng)財務(wù)審計和項目審計不同，該項目審計不僅要對資金使用的

56、合規(guī)、合 法性進(jìn)行審查，還要保證能對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行合理評價，為了保 證審計的質(zhì)量和效率還需要在審前明確審計目標(biāo)，預(yù)備充足審計資源，在審計中 科學(xué)安排審計程序的性質(zhì)、時間和范圍，根據(jù)實際情況進(jìn)行合理調(diào)整，審后加強(qiáng) 監(jiān)督整改。（二）審計方法審計方法是指在審計中為完成審計工作、實現(xiàn)審計目標(biāo)而采取的審計工作模 式、措施和辦法等內(nèi)容的統(tǒng)稱?，F(xiàn)階段，開展的審計項目還是以傳統(tǒng)的一般審計 方法為主，創(chuàng)新性審計技術(shù)方進(jìn)行配合互補(bǔ)。一般審計方法主要包括觀察、詢問、 檢查文件、分析程序等傳統(tǒng)內(nèi)容，而創(chuàng)新型的技術(shù)方法包括GIS、衛(wèi)星遙感技術(shù)、 排污檢測系統(tǒng)等內(nèi)容。其主要內(nèi)容如表3.2所示：表3. 2自然

57、資源資產(chǎn)離任審計方法主要審計方法內(nèi)容一般審計方法實地調(diào)查法審計人員到自然資源資產(chǎn)所在地區(qū)進(jìn)行實地調(diào)查，根據(jù)實際收集的數(shù)據(jù)采集對記錄資料進(jìn)行核實文件閱讀法對相關(guān)原始憑證、書面資料等內(nèi)容進(jìn)行審查，保證其完整性、合理性和合法性縱向?qū)Ρ确ㄍㄟ^本期和前期同一期間的數(shù)據(jù)對比，對自然資源資產(chǎn)存量增減情況進(jìn)行檢查橫向?qū)Ρ确ㄍㄟ^期初與期末的自然資源資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量等內(nèi)容的對比，得出應(yīng)達(dá)到的保護(hù)水平，作為評價依據(jù)之一詢問訪談法通過與相關(guān)單位工作人員進(jìn)行詢問訪談，了解自然資源資產(chǎn)的實際管理、使用和保護(hù)情況創(chuàng)新型審計方法地理信息系統(tǒng)利用GIS技術(shù)對自然資源進(jìn)行多維度分析和可視化展示，全方位統(tǒng)計分析，快速發(fā)現(xiàn)疑點并精確定

58、位衛(wèi)星遙感技術(shù)利用衛(wèi)星遙感技術(shù)顯示歷史圖像功能，獲取不同時期自然資源的對比圖，找出變化時間節(jié)點計算機(jī)數(shù)據(jù)審包括審計排污費征收系同、環(huán)?；ヂ?lián)網(wǎng)在線監(jiān)測系統(tǒng)等內(nèi)容，計法對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行實施監(jiān)測，提高取證科學(xué)性現(xiàn)階段，進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計的主要措施仍然是傳統(tǒng)審計方式，即觀 察、詢問、檢查文件、函證、重新計算等傳統(tǒng)審計方法，在一些取證困難，分析 復(fù)雜的領(lǐng)域可以輔之以機(jī)會成本法、經(jīng)濟(jì)效益法、GIS地理信息系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)背 景下的創(chuàng)新審計方法，此外，審計人員在開展審計工作時，要充分考慮實際情況, 不拘泥保守，也不能盲目追求審計方法的創(chuàng)新，要根據(jù)需要進(jìn)行分析評價因地制 宜的進(jìn)行審計方式選擇，對審計數(shù)據(jù)的

59、真實性和可靠性負(fù)責(zé)。四、審計評價和審計報告審計評價即審計機(jī)關(guān)在對審計事項進(jìn)行真實性、合法性、有效性等內(nèi)容進(jìn)行 審查之后，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，出具審計意見報告的行為。（一）審計評價審計評價指標(biāo)目前，我國尚未出臺規(guī)范統(tǒng)一的審計評價指標(biāo)，在結(jié)合國家水利、國土部門、 林業(yè)局等各職能部門對環(huán)境保護(hù)的要求和政府出臺工作報告對于相關(guān)指標(biāo)的具 體要求，設(shè)定了如下的指標(biāo)選取原則：（1）科學(xué)性原則。在確定評價指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對所 轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行客觀反映，因此，在指標(biāo)選取時，應(yīng) 當(dāng)以科學(xué)為導(dǎo)向，引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部樹立環(huán)保意識，督促其依法辦事、依規(guī)履職。（2）系統(tǒng)性原則。指

60、標(biāo)的設(shè)定需要系統(tǒng)性，自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、 效益都是動態(tài)發(fā)展的，在指標(biāo)設(shè)置時要以當(dāng)?shù)貙嶋H考核情況為基準(zhǔn)，從宏觀到微 觀，層層遞進(jìn)，因時制宜的體現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的整體履職情況，形成一個整體的 反映。（3）針對性原則。為了能客觀對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況進(jìn)行評價，指標(biāo)在設(shè)定時要有重點，即對自然資源資產(chǎn)中重要的項目多一點側(cè)重，根據(jù)不同 自然資源資產(chǎn)的特質(zhì)和重要性制定匹配的指標(biāo)，突出指標(biāo)體系的科學(xué)合理性。（4）有限原則。為了減少數(shù)據(jù)收集成本、降低評價的困難度，指標(biāo)的設(shè)置 應(yīng)當(dāng)有數(shù)量限制，以關(guān)鍵審計項目的指標(biāo)為主，不宜過多。（5）開放性原則。在設(shè)置指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)匦袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)，充分聽取專 家意見，