公共行政學(xué)輔導(dǎo)二

1、公共行政學(xué)輔導(dǎo)二第三章政府職能重點(diǎn)內(nèi)容提示：本章著重論述政府職能的含義、特點(diǎn)和類型。政府職能是指政府在社會(huì)中所扮演的角色和所起的作用。政府職能有普遍性、強(qiáng)制性、系統(tǒng)性、不可替代性和服務(wù)性等特點(diǎn)。論述了市場(chǎng)在外部不經(jīng)濟(jì)、提供公共物品、社會(huì)公平等方面失效，闡明了政府在資源配置方面失效，以及政府干預(yù)的限度。劃分了政府職能的類型，論述了政府的基本職能內(nèi)容，即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能的內(nèi)容?；仡櫫宋覈畽C(jī)構(gòu)改革的基本情況和政府職能的轉(zhuǎn)變。第一節(jié)政府職能概述一、政府職能的含義政府職能即公共行政職能，是公共行政學(xué)研究的核心問題，公共行政學(xué)就是圍繞這個(gè)問題從不同的研究途徑構(gòu)建不同的理論。政府職

2、能是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。換句話說，就是指政府在國家和社會(huì)中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。西方國家在不同的歷史時(shí)期對(duì)政府職能的界定也不同。在自由資本主義時(shí)期，政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建專制之害的新興資產(chǎn)階級(jí)鼓吹政府不干預(yù)的自由放任理論，那時(shí)人們認(rèn)為最好的政府是管的最少的政府?？傊?，在自由資本主義時(shí)期，政府為了發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)和文化，為了確保人民的權(quán)力和自由，限制國家權(quán)力的行使，把政府干預(yù)限制在最小范圍之內(nèi)，實(shí)行避免行政干預(yù)的原則。資產(chǎn)階級(jí)自由主義時(shí)期是以個(gè)人主義和自由主義為基礎(chǔ)的，政府以最低限度干預(yù)作為原則，使公民權(quán)利和自由思想與自

3、由發(fā)展得到了保證。但資本主義國家的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使資產(chǎn)階級(jí)政府不得不伸出“看得見的手”進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)。尤其是20世紀(jì)30年代資本主義世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之后。凱恩斯干預(yù)主義便大行其道。另一方面，隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，工業(yè)社會(huì)更趨向于社會(huì)分工和專業(yè)化以及集權(quán)化，公民的各個(gè)方面更依賴于政府，政府的職能也愈來愈大。第二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)矛盾尖銳和社會(huì)沖突的屢屢發(fā)生，使資本主義社會(huì)出現(xiàn)十分動(dòng)蕩的局面。這迫使西方發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)福利政策，有的甚至實(shí)現(xiàn)“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠?。政府的職能進(jìn)一步擴(kuò)大，出現(xiàn)了無所不管的全能政府。即馬爾庫塞所謂的“一元社會(huì)”和片岡寬光所說的“行政國家”。從20世紀(jì)70年代以來，哈

4、耶克、大小弗里德曼、布坎南等對(duì)全能政府進(jìn)行了批評(píng)，又主張回歸自由主義，把政府的職能限制在最小范圍之內(nèi)，主張“最低限度政府”。更有甚者，諾奇克公然主張無政府?？傊?，又出現(xiàn)了政府不干預(yù)社會(huì)或少干預(yù)社會(huì)的思潮。二、政府職能的特點(diǎn)1、政府職能普遍性的特點(diǎn)。政府管理社會(huì)各個(gè)方面的事務(wù)。沒有政府，社會(huì)就不可能自發(fā)地形成秩序，市場(chǎng)也不可能進(jìn)行正常的競(jìng)爭，社會(huì)組織也不可能自發(fā)地規(guī)范自己的行為。總之，政府無處不在，誰也離不開政府，政府是普遍存在的。政府的作用無處不在，無處不有，已經(jīng)浸透到我們每個(gè)人的生活當(dāng)中。政府的這種普遍性是當(dāng)代社會(huì)的重要特點(diǎn)之一。2、政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)。政府掌握和行使行政權(quán)力，并且由國家賦

5、予一定的強(qiáng)制的權(quán)力。這是其他任何社會(huì)組織都不具備的特點(diǎn)。政府必須依法行使強(qiáng)制權(quán)，不能濫用。3、政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)。政府系統(tǒng)是一個(gè)管理系統(tǒng)，也是一個(gè)職能目標(biāo)系統(tǒng)。這個(gè)十分龐大的政府管理職能目標(biāo)系統(tǒng)，具有十分完整性的特點(diǎn)。政府職能目標(biāo)系統(tǒng)也有層次性、結(jié)構(gòu)性和相關(guān)性的特點(diǎn)。政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)，保證政府管理的有效、井然有序和公平。4、政府職能的不可替代性的特點(diǎn)。這里所說的不可替代性，是指政府職能只能由政府來行使才有效，任何其他社會(huì)組織或者不能替代，或者即使能夠替代它也不可能管理好。在現(xiàn)代社會(huì)，政府職能的界定，首先是政府必須具備的管理職能，也就是說，這些管理職能只能由政府承擔(dān)，其他社會(huì)組織不能承擔(dān)或

6、不容許它們承擔(dān)。其次，有些職能社會(huì)也能夠承擔(dān)，但是卻不能很好地實(shí)現(xiàn)這些職能。5、政府職能的服務(wù)性特點(diǎn)。盡管政府職能的具體內(nèi)容較多，管理的社會(huì)公共事務(wù)也比較廣泛，但是政府各種職能的共同特點(diǎn)之一，就是其服務(wù)性。政府為公眾服務(wù)首先表現(xiàn)在其非贏利上。政府為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，這是政府應(yīng)盡的義務(wù)。而公眾要求政府為他們提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這是他們的消費(fèi)權(quán)。三、政府職能的類型對(duì)政府職能的劃分，從不同角度有不同的看法。我們認(rèn)為政府職能可以分為政府基本職能和政府運(yùn)行職能。馬克思認(rèn)為政府的基本職能有兩種，即政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。從現(xiàn)代社會(huì)和各國政府行政實(shí)踐來看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能

7、和社會(huì)職能。政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即指政府所介入和干預(yù)社會(huì)的程度。關(guān)于政府的運(yùn)行職能，是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過程當(dāng)中所起的作用，不同的學(xué)者看法也不同。法約爾曾提出管理的五項(xiàng)職能，古立克也曾提出管理的七項(xiàng)職能。政府的基本職能和運(yùn)行職能兩者是相輔導(dǎo)相成的，前者界定了管理的對(duì)象，即管理的客體；后者指怎么管理這些客體。前者回答管什么的問題，后者回答怎么管的問題。總之，兩者都有回答政府究竟做什么的問題。但是，政府基本職能比運(yùn)行職能更重要。這是因?yàn)檎韭毮軟Q定政府在社會(huì)中究竟拆扮演什么角色，究竟起什么作用；從宏觀上決定了政府的規(guī)模，即政府管理社會(huì)公共事務(wù)的范圍

8、。它涉及到政府與其他社會(huì)構(gòu)成要素的權(quán)力的劃分。它決定政府是一個(gè)全能政府還是一個(gè)有限政府。所以，政府的基本職能決定了政府的性質(zhì)。第二節(jié)市場(chǎng)失效與政府失效一、市場(chǎng)失效市場(chǎng)體制是不經(jīng)過中央指令而憑借交易方式的相互作用，實(shí)現(xiàn)在全社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)人的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。市場(chǎng)不是萬能的，它在某些方面也是失效的，也就是市場(chǎng)表現(xiàn)得無效率。市場(chǎng)失效是指因?yàn)槭袌?chǎng)局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會(huì)公平問題。1、外部性問題。外部性就是溢出，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要的無效率。盡管效率要求在什么樣的情況下都應(yīng)該權(quán)衡成本與收益，但是，沒一個(gè)市場(chǎng)參與者，無論是個(gè)人還是企業(yè)，他們所考慮的只是降低自

9、己的成本，增加自己的收益，即追求自己的利益最大化，這樣就造成溢出。另外一個(gè)問題就是“搭便車”問題。也就是指企業(yè)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，那些沒有參與這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人或社會(huì)組織得到了好處或效益。2、市場(chǎng)壟斷和專制價(jià)格。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率主要是通過市場(chǎng)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格，但是，在實(shí)際的市場(chǎng)運(yùn)行中對(duì)價(jià)格的確定，往往有隨意性和武斷，降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)效率的高要求。市場(chǎng)壟斷必然出現(xiàn)專制價(jià)格。專制價(jià)格可以給企業(yè)在與競(jìng)爭對(duì)手競(jìng)爭時(shí)有安全保障，并且會(huì)給它們較高的回報(bào)。但是，它扭曲了價(jià)格，浪費(fèi)了資源，使市場(chǎng)無效率。3、公共物品的提供。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在提供公共物品方面是無效率或低效率的。4、無知和非理性。由于市場(chǎng)不完整和信息不對(duì)稱，使

10、他們都不可能會(huì)按照效率價(jià)格和成本計(jì)算進(jìn)行生產(chǎn)或消費(fèi)。無知和非理性會(huì)造成資源配置的無效率，會(huì)使市場(chǎng)波動(dòng)。5、不平等問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最大的問題是它必然造成社會(huì)財(cái)富分配的不平等。這是靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身無法解決的問題，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在平等問題上是失效的。市場(chǎng)失效是政府干預(yù)的基礎(chǔ)，如果不出現(xiàn)市場(chǎng)失效，政府進(jìn)行干預(yù)是不必要的。二、政府失效1、政府成本過高。政府的大多數(shù)的行政目標(biāo)是模糊不清，只能定性而不能定量。這樣使政府和成本和效益都很難計(jì)算。而且政府活動(dòng)的涉及面廣，行政目標(biāo)的變量多，比較復(fù)雜，需要的成本具有很大的彈性。政府往往希望多辦事情，擴(kuò)張權(quán)力，擴(kuò)大管理范圍，這樣就追求擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算，而效益卻無法

11、確定。正因?yàn)槌杀九c效益分離，往往會(huì)出現(xiàn)行政成本過高的現(xiàn)象，造成浪費(fèi)。2、政府的低效率。由于政府受到各種因素的影響，制定出低質(zhì)量的公共政策。因?yàn)檎块T人員素質(zhì)不高，公共政策執(zhí)行部門執(zhí)行不力等，沒有達(dá)到政策的預(yù)期效果等。這些都是造成政府低效率的主要原因。3、資源配置的低效率。在資源配置領(lǐng)域，因?yàn)樾畔⒉煌耆?，政府的配置效率比市?chǎng)低。4、尋租。在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的條件下，企業(yè)即尋租者為了從政府那里得到某些資源或領(lǐng)域經(jīng)營的特權(quán)或開發(fā)權(quán)，甚至壟斷權(quán)而花費(fèi)大量的金錢、時(shí)間和精力進(jìn)行尋租，浪費(fèi)了大量的資源。尋租活動(dòng)不是經(jīng)營活動(dòng)，是尋租者花費(fèi)大量的金錢、時(shí)間和精力進(jìn)行尋租，浪費(fèi)了大量的資源。尋租者在政府的庇護(hù)下獲

12、取高額利潤，消費(fèi)者付出了高昂的代價(jià)，政府付出了政治成本，社會(huì)付出了道德成本。5、造成另一種不公平。政府通過強(qiáng)制力進(jìn)行再分配也可能出現(xiàn)另一種不公平，就是政府利用強(qiáng)制力將富人的財(cái)富轉(zhuǎn)移到窮人的手中，或者將窮人的財(cái)富集中在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的手中。政府失效也是經(jīng)常出現(xiàn)的，不能用一個(gè)失效的政府去管一個(gè)失效的市場(chǎng)。三、政府干預(yù)政府干預(yù)應(yīng)該遵循如下原則：1、政府和市場(chǎng)兩者的功能有很大的區(qū)別，它們不能互相代替。凡屬市場(chǎng)起作用的領(lǐng)域，政府不應(yīng)該強(qiáng)行干預(yù)；凡屬政府起作用的領(lǐng)域，雖然可以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，但是不能完全用市場(chǎng)機(jī)制來解決，有些領(lǐng)域根本不能引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)我們打破了政府萬能之后，也不能落入市場(chǎng)萬能的陷阱，兩者都是不可

13、取的。2、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場(chǎng)失效的范圍。在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域內(nèi)，政府制定政策，進(jìn)行規(guī)范、管理和管制市場(chǎng)行為，使市場(chǎng)避免出現(xiàn)壟斷、波動(dòng)、欺詐、溢出、不平等等問題。但政府干預(yù)應(yīng)該有限度，過度干預(yù)也會(huì)生產(chǎn)新的問題，如經(jīng)濟(jì)停滯、資源配置失效等。3、政府干預(yù)也必須講究成本收益。政府對(duì)市場(chǎng)失效進(jìn)行干預(yù)是必要的，但是，政府在進(jìn)行干預(yù)時(shí)也應(yīng)該講究成本效益。如果政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其收益，一般來講政府就不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就應(yīng)該考慮成本與收益。4、發(fā)展中國家政府一般對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)比發(fā)達(dá)國家廣泛得多，這是十分正常的現(xiàn)象。第三節(jié)政府的基本職能一、政府的政治職能政府的政治職

14、能是指政府在國家和社會(huì)中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)的職能和民主職能。（一）政府的政治統(tǒng)治職能政府的政治統(tǒng)治職能是政府的最基本的職能。毫無疑問，政府是階級(jí)社會(huì)的必須產(chǎn)物，政府存在的首要目標(biāo)就是維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治。政府要維護(hù)其統(tǒng)治主必然貫徹執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)的意志，這是天經(jīng)地義的。因此，政府把加強(qiáng)其統(tǒng)治的合法性作為其首要目標(biāo)。在一定意義上說，政府的其他職能都是為加強(qiáng)政府的合法性服務(wù)的。（二）保衛(wèi)國家主權(quán)職能保衛(wèi)國家主權(quán)是政府的重要職能之一。雖然隨著科學(xué)技術(shù)的飛躍發(fā)展，國與國之間的距離越來越近，地球村已經(jīng)不是幻想。但是作為主權(quán)國家仍然必須捍衛(wèi)國家的領(lǐng)土完整和國家主權(quán)。沒有主權(quán)的

15、國家是不能保護(hù)人民的，人民也不可能有最起碼的人權(quán)。因此，政府必須重國防建設(shè)，用科學(xué)技術(shù)建設(shè)軍隊(duì)。同時(shí)，積極開展外交活動(dòng)。（三）民主職能發(fā)展和完善社會(huì)主義民主是我國政府的重要職能。一個(gè)現(xiàn)代化的國家必然是民主國家。沒有民主就沒有社會(huì)主義。社會(huì)主義的優(yōu)越性就應(yīng)該表現(xiàn)在它比資本主義社會(huì)有更高的民主。民主職能首先應(yīng)該確保公民的政治民主權(quán)利。發(fā)展民主，要保證公民有參政議政的權(quán)利。其次，必須建立穩(wěn)定的民主政治秩序。民主是有秩序的民主，沒有秩序就沒有民主。二、政府的經(jīng)濟(jì)職能著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在經(jīng)濟(jì)學(xué)（第十六版）中，認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有四項(xiàng)：提高經(jīng)濟(jì)效率；改善收入分配；通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；執(zhí)行國際經(jīng)

16、濟(jì)政策。從我國的實(shí)際情況出發(fā)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能有：1、規(guī)范和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，確保自由競(jìng)爭的職能；2、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能；3、直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足的職能；4、管理國有資產(chǎn)的職能。三、政府的文化職能1、意識(shí)形態(tài)職能。政府的意識(shí)形態(tài)職能是統(tǒng)治階級(jí)價(jià)值觀的集中體現(xiàn)，是立國之本。政府所主張的意識(shí)形態(tài)是政府的靈魂，是政府的行為指南。意識(shí)形態(tài)也為國家的發(fā)展指明了方向，它是發(fā)展的動(dòng)力而不是阻力。正如韋伯認(rèn)為新教是資本主義發(fā)展的動(dòng)力一樣，馬克思主義的意識(shí)形態(tài)是社會(huì)主義的發(fā)展動(dòng)力。2、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能。科學(xué)技術(shù)和教育是文化的重要組成部分，當(dāng)今

17、世界國與國之間的競(jìng)爭，在一定意義上來講是各國科學(xué)技術(shù)之間的競(jìng)爭。發(fā)展科學(xué)技術(shù)是政府重要職能。3、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生職能。文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生是關(guān)系到公民的精神文明和身體健康的大問題。繁榮文學(xué)藝術(shù)，大力發(fā)展體育衛(wèi)生事業(yè)，可以提高國民的文化素質(zhì)和身體素質(zhì)。4、加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的職能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其應(yīng)該重視社會(huì)主義道德建設(shè)。沒有社會(huì)主義道德，也無法建立正常的社會(huì)主義社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，也無法享受社會(huì)主義建設(shè)所取得的精神產(chǎn)品和物資產(chǎn)品。5、清除那些不僅沒有社會(huì)價(jià)值而且有害的文化產(chǎn)品的職能。任何社會(huì)都會(huì)有沒有社會(huì)價(jià)值而且有害的文化產(chǎn)品存在，政府應(yīng)該加強(qiáng)清除那些不僅沒有社會(huì)價(jià)值而且有

18、害的文化產(chǎn)品。四、政府的社會(huì)職能社會(huì)職能有廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)職能是指是除了政治職能之外的所有社會(huì)管理職能，狹義的社會(huì)職能是指政府除了政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會(huì)管理職能。這里所說的社會(huì)職能就是指狹義的社會(huì)職能。政府的社會(huì)職能包括：1、維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能。政府必須為公民提供人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全，這是政府最起碼的責(zé)任。2、確保社會(huì)公平分配的職能。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，分配不公平依然存在。市場(chǎng)是不可能進(jìn)行公平分配的。只有政府才能進(jìn)行公平分配，以彌補(bǔ)市場(chǎng)所造成的欠缺。因此，政府必須進(jìn)行收入再分配。政府利用稅收政策和福利政策以及建立社會(huì)保障制度對(duì)分配懸

19、殊的問題進(jìn)行調(diào)節(jié)，以求得分配公平，保持社會(huì)穩(wěn)定。3、環(huán)境保護(hù)的職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能造成環(huán)境污染，而不能自發(fā)地去治理污染。環(huán)境保護(hù)問題是一個(gè)全球性的問題，是關(guān)系到人類生存和可持續(xù)發(fā)展的問題。因此，政府只能彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足和欠缺，承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。4、社會(huì)保障職能。社會(huì)保障是確保公民維持穩(wěn)定的生活的一項(xiàng)重要的制度。它是社會(huì)的穩(wěn)定機(jī)制。社會(huì)保障是政府一項(xiàng)不可替代的職能。搞好社會(huì)保障就更能體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。第四節(jié)我國政府職能的轉(zhuǎn)變一、改革開放以來的四次政府機(jī)構(gòu)改革1976年10月，黨中央一舉粉碎“四人幫”，我國開始了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。為了把國民經(jīng)濟(jì)盡快地搞上去，恢復(fù)和增加了大量的政府機(jī)構(gòu)。

20、到1981年底，國務(wù)院有100個(gè)部門，其中部委52個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)。1982年，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。重疊的機(jī)構(gòu)予以撤消，相近的部門予以合并，減少直屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)過改革，國務(wù)院的下屬部門共61個(gè)，其中部委43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)2個(gè)和1個(gè)辦公廳。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革成績很大，但因?yàn)闆]有在轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫，政府機(jī)構(gòu)很快就膨脹起來。到1987年底，國務(wù)院又多達(dá)72個(gè)部門。同年10月黨的十三大正式提出改革政府工作機(jī)構(gòu)的問題。1988年又進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。這次政府機(jī)構(gòu)改革要實(shí)現(xiàn)政府由微觀管理向宏觀管理、直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，要理順黨政關(guān)系政企關(guān)系.中央政府與地方政府的關(guān)系、中央各部門之間的

21、關(guān)系和地方各級(jí)政府之間的關(guān)系。實(shí)行定職能，定機(jī)構(gòu)，定編制。經(jīng)過改革，國務(wù)院有68個(gè)部門，其中部委41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)19個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)7個(gè)和1個(gè)辦公廳。1989年底，國務(wù)院各部門的人員編制總數(shù)為44，878人，比改革前減少7，915人。1988年的政府機(jī)構(gòu)起點(diǎn)不高，機(jī)構(gòu)數(shù)目仍然太多，又由于沒有在轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫，沒有實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的預(yù)期目標(biāo)。因此，政府機(jī)構(gòu)改革不久就又出現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象。我國政府于1993年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)由原來的86個(gè)減少到59個(gè)，其中部委40個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)13個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)5個(gè)和1個(gè)辦公廳。為了使我國政府適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國政府于1

22、997年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過改革，國務(wù)院設(shè)置29個(gè)部門。這次政府機(jī)構(gòu)改革取得了巨大的成就，對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有巨大推動(dòng)作用。二、我國政府職能的轉(zhuǎn)變從1978年以來，在我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，我國政府進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，取得了巨大的成就。我國政府職能正逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。這些政府機(jī)構(gòu)改革縮小了政府規(guī)模，減少了政府工作人員；理順了中央與地方之間的關(guān)系，理順了政府各職能部門之間的關(guān)系，厘清了政府與企業(yè)之間的關(guān)系。管理方式有了較大的轉(zhuǎn)變：實(shí)現(xiàn)了從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變。（一）要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念管理觀念的轉(zhuǎn)變是最根本的轉(zhuǎn)變。如果不轉(zhuǎn)變觀念，就不可能建立起適應(yīng)社會(huì)主義市

23、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政體制，政府機(jī)構(gòu)改革就無法走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)圈。第一，政府機(jī)構(gòu)改革必須納入法制化軌道；第二，要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變；第三，要實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變；第四，在管理方式上要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治方式向管理方式的轉(zhuǎn)變；第五，實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變；（二）必須正確界定政府在社會(huì)中的角色要實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變，就必須正確確定政府在社會(huì)中的角色。第一，正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系；第二，正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系；第三，正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系；第四，正確處理政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系；第五，正確處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系；第六，正確處理政

24、府與公民的關(guān)系。第四章行政體制重點(diǎn)內(nèi)容提示：行政體制就是政府體制。它有政治性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、滯后性和繼承性等特點(diǎn)。行政體制可以分為中央政府體制、地方政府體制、中央與地方權(quán)力關(guān)系體制和行政區(qū)劃體制?？茖W(xué)的行政體制的作用在于規(guī)范公共行政管理，提高行政高效率，促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展，提升政府生產(chǎn)力和國家競(jìng)爭力?？茖W(xué)的行政體制也是公共行政民主化的保證。第一節(jié)行政體制概述一、行政體制的含義行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國家的層面上來看，是指行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分。因此，行政體制是相對(duì)于國家的立法體制和司法體制而言的。要從如下幾個(gè)方面理解

25、行政體制：第一，經(jīng)濟(jì)體制決定并制約行政體制，行政體制也影響和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為政治體制的重要組成部分的行政體制，是上層建筑的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，可以講有什么樣的經(jīng)濟(jì)體制就有什么樣與之相適應(yīng)的政治體制，也就有什么樣的行政體制。第二，政治體制決定行政體制，行政體制是政治體制的重要組成部分。政治體制決定行政體制。行政體制的性質(zhì)、公共行政宗旨和運(yùn)行方向，行政體制的構(gòu)成形態(tài)，政府職能范圍、程度和方式，政府的集權(quán)與分權(quán)，政府權(quán)力體系的結(jié)構(gòu)要素，以及政府與社會(huì)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民的關(guān)系等，這些都是由政治體制決定的。第三，行政體制的核心問題是行政權(quán)的劃分和公共組織設(shè)置，以及對(duì)政府系統(tǒng)的各級(jí)各

26、類政府部門職權(quán)的配置。它涉及到中央政府的權(quán)力劃分與配置，涉及到政府集權(quán)與分權(quán)的程度，涉及到政府組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的權(quán)力劃分與配置。第四，科學(xué)技術(shù)推動(dòng)行政體制的變革?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的廣泛使用，信息技術(shù)的飛速發(fā)展，虛擬社會(huì)和電子政府的出現(xiàn)，強(qiáng)烈地沖擊著公共行政和行政體制?？茖W(xué)技術(shù)的應(yīng)用大幅度地提高了行政效率。第五，文化對(duì)行政體制的重要價(jià)值作用。政行體制的內(nèi)核是文化價(jià)值體系，它為政府提供了行為規(guī)范和施政方向，為政府官員提供了價(jià)值觀、權(quán)力觀和思維方式。文化對(duì)公共行政既有引導(dǎo)作用，又有約束作用。二、行政體制的特點(diǎn)1、鮮明的政治性。行政體制是政治體制的組成部分。2、較強(qiáng)的穩(wěn)定性。首先，它是由政治體制的

27、穩(wěn)定性所決定的。其次，一種行政體制一旦形成，便不會(huì)經(jīng)常變動(dòng)。它不僅可以確保公共行政管理的有序性，也可以確保社會(huì)的穩(wěn)定。3、嚴(yán)格的系統(tǒng)性。行政體制本身就是一個(gè)比較封閉的系統(tǒng)。它由行政組織子系統(tǒng)、行政權(quán)力子系統(tǒng)、行政職能子系統(tǒng)和行政規(guī)范子系統(tǒng)組成。4、相對(duì)的滯后性，也就是行政體制的惰性。行政體制一旦形成以后，它與社會(huì)的其他構(gòu)成要素相比，更趨穩(wěn)定，往往表現(xiàn)為有些僵化和保守。5、歷史的繼承性。一個(gè)國家的行政體制是一個(gè)國家傳統(tǒng)的行政體制的繼承，而不是割裂或拋棄歷史傳統(tǒng)。三、行政體制的作用科學(xué)的行政體制不僅可以規(guī)范公共行政管理，提高行政效率，而且可以促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展和提升政府生產(chǎn)力和國家競(jìng)爭力，并且可以

28、造就大批能夠勝任現(xiàn)代公共行政管理的德才兼?zhèn)涞膰夜珓?wù)員隊(duì)伍。同是，也能夠促進(jìn)民主行政和社會(huì)民主。1、科學(xué)的行政體制能夠提高政府生產(chǎn)力，提高行政效率；2、科學(xué)的行政體制能夠大幅度地全面地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提高國家的競(jìng)爭力；3、科學(xué)的行政體制能夠造就大批的優(yōu)秀的國家各級(jí)各類公務(wù)員；4、科學(xué)的行政體制是公共行政民主化的保證；5、科學(xué)的行政體制能夠確保公民的各種權(quán)利和生命與財(cái)產(chǎn)。第二節(jié)行政體制的類型按照不同的劃分方法，行政體制可以劃分為不同類型。我們這里以行政權(quán)力的劃分作為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行分類，把行政體制分為如下類型：中央政府體制、地方政府體制、中央與地方關(guān)系體制和行政區(qū)化體制。、中央政府體制政府的組織形式和中

29、央政府體制是指一個(gè)國家的最高國家行政權(quán)力和政府職能的劃分、活動(dòng)方式等制度的總稱。中央政府體制可分為：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員會(huì)制、部長會(huì)議體制和國務(wù)院體制。（一）內(nèi)閣制內(nèi)閣制，又稱議會(huì)制、議會(huì)政府制、議會(huì)內(nèi)閣制、責(zé)任內(nèi)閣制等。內(nèi)閣制起源于18世紀(jì)的英國，后來為許多西方國家所采用，逐步地在亞、非、拉國家流行，成為一種頗具影響的政府體制。內(nèi)閣制的特點(diǎn)有：實(shí)行內(nèi)閣制的國家是以國家議會(huì)為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。國家議會(huì)擁有立法權(quán)和監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力，是國家政治活動(dòng)的中心。國家元首一般是世襲的國王或天皇或由公民選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)擔(dān)任。國家元首代表國家，但不是政府首腦。內(nèi)閣由在議會(huì)中占有多數(shù)席位的一個(gè)政黨或幾個(gè)政

30、黨組成政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖，經(jīng)國家元首任命組成。在議會(huì)中占有多數(shù)席位的黨的領(lǐng)袖，經(jīng)國家元首提名并經(jīng)議會(huì)同意，才能成為內(nèi)閣首相或總理，內(nèi)閣成員也是議會(huì)議員。內(nèi)閣首相或總理是國家最高行政首長，是政府首腦，但不是國家元首。國家元首發(fā)布的命令和法律必須由內(nèi)閣首相或總理及有關(guān)閣員的副署才發(fā)生效力。內(nèi)閣首相或總理是國家實(shí)際權(quán)力中心。他不僅是政黨領(lǐng)袖、政府首腦，也是議會(huì)領(lǐng)袖。他決定內(nèi)閣人選，組織內(nèi)閣，主持內(nèi)閣會(huì)議，總攬一切行政權(quán)力。他領(lǐng)導(dǎo)和管理全國各級(jí)各類政府機(jī)關(guān)，指定施政方針，任免高級(jí)官員。同時(shí)，他也有軍事指揮權(quán)和宣布國家處于緊急狀態(tài)的權(quán)力。內(nèi)閣是國家的決策中心。內(nèi)閣成員由首相或總理在執(zhí)政黨內(nèi)挑選，并任命他們擔(dān)

31、任政府各個(gè)部門的重要職務(wù)，授予他們相應(yīng)的權(quán)力。內(nèi)閣決策是以內(nèi)閣首相或總理的決定為準(zhǔn)，不進(jìn)行投票表決，也不實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。如果有不同意見的閣員固執(zhí)己見，或者他主動(dòng)提出辭職，或者內(nèi)閣首相或總理將他罷免。政府或內(nèi)閣不向國家元首負(fù)責(zé)，但必須向議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢，解釋政府的政策和決定。議會(huì)有罷免首相或總理的權(quán)力。如果議會(huì)通過了對(duì)內(nèi)閣的不信任案或否決了對(duì)內(nèi)閣的信任案，或內(nèi)閣提出辭職，或者由內(nèi)閣首相或總理提請(qǐng)國家元首解散議會(huì)，提前舉行大選，由新議會(huì)決定內(nèi)閣的去留。（二）總統(tǒng)制總統(tǒng)制，起源于18世紀(jì)末期的美國，是以總統(tǒng)既為國家元首，又為政府首腦的中央政府組織形式?？偨y(tǒng)制政府實(shí)行立法、司法和行政三

32、權(quán)分立，與內(nèi)閣制有很大不同?？偨y(tǒng)制有如下特點(diǎn)：總統(tǒng)由全國選民直接選舉產(chǎn)生，不需要議會(huì)批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)既是國家元首，又是國家最高行政機(jī)關(guān)的政府首腦?？偨y(tǒng)對(duì)全國選民負(fù)責(zé)，不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。政府由總統(tǒng)組閣，不需要得到議會(huì)大多數(shù)的支持。議會(huì)中的政黨對(duì)總統(tǒng)沒有直接的決定性影響，總統(tǒng)所在的政黨并不一定是議會(huì)中的多數(shù)黨。總統(tǒng)是國家的權(quán)力中心和決策中心?？偨y(tǒng)總攬行政權(quán)，有任免政府部長和其他高級(jí)官員的權(quán)力，有代表國家同其他國家締結(jié)條約和簽定協(xié)定的權(quán)力。同時(shí)，總統(tǒng)也是國家最高軍事統(tǒng)帥，有指揮軍隊(duì)的權(quán)力。而且總統(tǒng)也有部分立法權(quán)。由總統(tǒng)組織和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣，各部部長是內(nèi)閣成員。內(nèi)閣成員不能兼任議會(huì)議員。總統(tǒng)不定期召開內(nèi)閣會(huì)議，內(nèi)閣會(huì)

33、議是總統(tǒng)的集體顧問和辦事機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)獨(dú)自進(jìn)行決策，不需要爭取內(nèi)閣成員的同意。固執(zhí)己見的內(nèi)閣成員或主動(dòng)辭職，或被總統(tǒng)免職?？偨y(tǒng)沒有向議會(huì)提出法案的權(quán)力，但對(duì)議會(huì)通過的法案有簽署權(quán)，并且有否決權(quán)。但是,議會(huì)也可以以三分之二的多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決，該法案就可以立即成為法律生效。議會(huì)沒有對(duì)總統(tǒng)投不信任票或迫使總統(tǒng)辭職的權(quán)力，但可以對(duì)總統(tǒng)違法違憲的行為進(jìn)行彈劾。總統(tǒng)也無權(quán)解散議會(huì)。（三）半總統(tǒng)制半總統(tǒng)制是介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間的一種中央政府體制。它兼具總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點(diǎn)。半總統(tǒng)制是總統(tǒng)制在法國的變形，是由法國第五共和國憲法所確立的一種體制。半總統(tǒng)制有如下的特點(diǎn)：經(jīng)全民投票當(dāng)選的總統(tǒng)是國家元首，但又掌握行政

34、權(quán)，總理是名義上的政府首腦。憲法規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)和總理。這樣，政府實(shí)際上有兩行政首長?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)政府，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)總統(tǒng)是實(shí)際的權(quán)力中心，他不對(duì)任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但是他有很多權(quán)力。他有召集議會(huì)特別會(huì)議、簽署法令、發(fā)布命令、公布法律等權(quán)力，負(fù)責(zé)制定外交政策。他有權(quán)任命總理和各部部長，主持內(nèi)閣會(huì)議，發(fā)布總統(tǒng)咨文。議會(huì)通過譴責(zé)案即對(duì)政府不信任投票案或?qū)φ恼哌M(jìn)行否決時(shí)，總理必須向總統(tǒng)提出總辭職。總統(tǒng)有解散議會(huì)的權(quán)力，也有否決議會(huì)通過的法案，將重要法案提交全民公決的權(quán)力。同時(shí)，總統(tǒng)又是國家軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥，有指揮軍隊(duì)的權(quán)力。（四）委員會(huì)制委員會(huì)制又稱合議制，起源于19世紀(jì)中期的瑞士。委員會(huì)制

35、是指國家最高行政權(quán)不是集中掌握在總統(tǒng)或總理的手中，而是由議會(huì)產(chǎn)生的委員會(huì)集體行使的政府體制。它兼具總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點(diǎn)。其主要組織形式如下：國家的最高行政機(jī)關(guān)是由聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生的聯(lián)邦委員會(huì)，聯(lián)邦委員會(huì)是聯(lián)邦議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它必須服從并執(zhí)行聯(lián)邦議會(huì)所做的決定和政策，無權(quán)否決聯(lián)邦議會(huì)所通過的法律和決議，也無權(quán)解散聯(lián)邦議會(huì)。聯(lián)邦議會(huì)也無權(quán)迫使聯(lián)邦委員會(huì)辭職，當(dāng)聯(lián)邦議會(huì)否決聯(lián)邦委員會(huì)的提案時(shí)，并表示對(duì)委員會(huì)不信任，委員會(huì)不必辭職。聯(lián)邦委員會(huì)的組成人員由政黨推薦，議會(huì)選舉產(chǎn)生，但他本人并不一定是該政黨的領(lǐng)袖或成員。委員會(huì)委員一旦當(dāng)選之后，不對(duì)其所屬政黨負(fù)責(zé)，而只對(duì)委員會(huì)集體負(fù)責(zé)。委員會(huì)委員不一定是議員

36、，如果是議員，則必須放棄議員資格。聯(lián)邦委員會(huì)采取合議制，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)或主席、副主席在內(nèi)的委員會(huì)的委員們地位完全平等，職權(quán)完全相同，政府的一切決策都由委員會(huì)集體討論，以少數(shù)服從多數(shù)的原則予以通過。委員會(huì)設(shè)正、副主席或正、副總統(tǒng)各一人，由聯(lián)邦議會(huì)從七人委員會(huì)中選舉，任期一年，不得連任。聯(lián)邦主席或總統(tǒng)對(duì)外代表國家，地位與其他委員完全相同。（五）部長會(huì)議體制部長會(huì)議體制是前蘇聯(lián)1946年建立的一種中央政府的組織形式，后來一些社會(huì)主義國家和發(fā)展中國家也相繼采用，是一種有一定影響的中央政府體制。其特點(diǎn)如下：部長會(huì)議由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它對(duì)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，要服

37、從它的決定，無權(quán)與它抗衡，也無權(quán)將它解散。部長會(huì)議由部長會(huì)議主席.第一副主席、副主席、各部部長、各國家委員會(huì)主席和其他有關(guān)人員組成。它有權(quán)按照憲法來領(lǐng)導(dǎo)和管理國家一切政務(wù)。部長會(huì)議主席團(tuán)是其常設(shè)機(jī)構(gòu)，由部長會(huì)議主席、第一副主席和副主席組成，人數(shù)較少。部長會(huì)議主席團(tuán)集體掌握國家行政權(quán)力，集體決策，實(shí)行會(huì)議制，不實(shí)行政府首腦負(fù)責(zé)制。（六）國務(wù)院體制中國的國務(wù)院體制是在總結(jié)我黨革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，借鑒了前蘇聯(lián)的部長會(huì)議制，于1954年形成的。國務(wù)院由全國人民代表大會(huì)決定人選，由總理、副總理、各部部長、各委員會(huì)主任、秘書長組成。1982年起，中國國務(wù)院體制又有新的發(fā)展，雖然仍采取部長會(huì)議

38、制，但也吸取了委員會(huì)制一些長處。其特點(diǎn)主要如下：中華人民共和國國務(wù)院是中國最高行政機(jī)關(guān)，由每屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議產(chǎn)生，是中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國務(wù)院對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國務(wù)院組成人員包括總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長組成。國務(wù)院總理由中共中央按法定程序推薦，由國家主席提名，經(jīng)全國人民代表大會(huì)全體代表過半數(shù)通過，由國家主席任命。國務(wù)院其他組成人員均由中共中央推薦，總理提名，經(jīng)全國人民代表大會(huì)全體代表過半數(shù)通過，由國家主席任命。國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院，副總理和國務(wù)委員協(xié)助工作?？偫碚偌椭鞒謬鴦?wù)院全體會(huì)議

39、和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)過全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議討論。國務(wù)院向全國人民代表大會(huì)講其常委會(huì)提出的提案，任免人員，發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)，都必須由總理簽署。國務(wù)院各部、各委員會(huì)實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。二、地方政府體制地方政府是設(shè)置于地方各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的公共行政管理機(jī)關(guān)。地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標(biāo)準(zhǔn)劃分的政府組織形式。（一）自治體地方政府英國地方政府形式是最典型的自治體地方政府體制。英國地方自治的觀念和歷史傳統(tǒng)都非常久遠(yuǎn)，在英國地方政府與地方自治的含義相近，英國的地方政府體制定型于19世紀(jì)的下半葉。自治體地方政府體制的特點(diǎn)如下：1、地方自治政府具有“權(quán)力合一”特點(diǎn)

40、，行政與立法分權(quán)比較模糊不請(qǐng)，沒有一個(gè)十分確定的強(qiáng)有力的地方行政首長。2、地方政府是以由議員們選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)為中心，由地方議會(huì)和各委員會(huì)組成。地方議會(huì)的各委員會(huì)是實(shí)際處理各種地方議會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。地方議會(huì)任命各種常任官員組成執(zhí)行部門，處理日常行政事務(wù)。3、 地方政府具有獨(dú)立地位和法人地位，這種地位一般由議會(huì)立法授予或法律授予。地方政府的職責(zé)、權(quán)限由議會(huì)立法確定，在法定范圍內(nèi)地方政府有充分的自治權(quán)，中央政府不予干預(yù)。4、 中央政府與地方政府在法律上是一種伙伴關(guān)系，但實(shí)際上中央政府也對(duì)地方政府進(jìn)行立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督。同時(shí)，各級(jí)地方政府沒有隸屬關(guān)系。（二）行政體地方政府德國地方政府是典型

41、的行政體地方政府。德國地方政府體制的形成受康德和黑格爾思想的較大影響。同時(shí)，史坦因的行政改革，俾斯麥的統(tǒng)一戰(zhàn)爭、魏瑪共和國時(shí)期、希特勒的統(tǒng)治、盟軍的占領(lǐng)、兩德分治和兩德統(tǒng)一，也對(duì)德國地方政府體制的形成有重大的作用。1、德國地方政府實(shí)行公共行政的隸屬原則，是建立在“地區(qū)整體從屬”的基礎(chǔ)之上的。各級(jí)政府部門對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，下級(jí)政府整體上對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。2、聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定政策、法律和規(guī)章，但大部分是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)承擔(dān)大量的聯(lián)邦政府和州政府委托處理的社會(huì)公共事務(wù)以及地方社會(huì)公共事務(wù)。因此，地方政府具有地方自治單位和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的雙重屬性。中央政府與地方政府的隸屬關(guān)系比較明顯。3、

42、 上級(jí)政府僅履行那些下級(jí)政府不能履行的社會(huì)公共管理職能。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定全國性的法律、政策，除國防、外交、鐵路和郵政等涉及到主權(quán)和全國性的事務(wù)之外，其他事務(wù)委托給州政府負(fù)責(zé)管理，州政府把這些行政職能分配給州政府的職能部門和地方各級(jí)政府。4、 聯(lián)邦政府、州政府和地方政府由有關(guān)的法律確保它們的法律地位，法律上和理論上它們是一種平等的關(guān)系，是一種輔助關(guān)系，而實(shí)際上是一種上下隸屬的不平等關(guān)系。（三）民主集中制地方政府中國地方政府是以民主集中制為原則的政府形式。它以馬列主義、毛澤東思想的組織理論為指導(dǎo)思想，總結(jié)了我黨革命根據(jù)地時(shí)期政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，吸取了其他社會(huì)主義國家政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國的歷

43、史傳統(tǒng)，形成了具有中國特色的地方政府體制。其特點(diǎn)如下：1、中國地方政府是中央人民政府的下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)，下級(jí)政府是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)。統(tǒng)一受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間有明確的上下級(jí)的隸屬關(guān)系。中央政府沒有設(shè)主管地方政府的部門。依照有關(guān)法律規(guī)定，地方政府的職能部門必須受中央政府的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，也是上下級(jí)關(guān)系。2、各級(jí)地方政府由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方政府必須執(zhí)行同級(jí)人民代表大會(huì)制定的決定和行政規(guī)章。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)有權(quán)撤銷同級(jí)地方政府違背憲法和有關(guān)法律的政策和決定。3、各省、直轄市有一定的自主權(quán)，自治區(qū)有自治權(quán)，香港特別行政區(qū)和澳門特別行

44、政區(qū)有高度自治權(quán)。4、 各級(jí)地方政府必須接受上級(jí)和同級(jí)的中國共產(chǎn)黨委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的常委會(huì)和委員會(huì)所做的決定和制定的政策。政府的主要領(lǐng)導(dǎo)成員是黨的常委會(huì)成員。三、中央與地方關(guān)系體制（一）中央集權(quán)制1 、復(fù)合制國家的集權(quán)制。復(fù)合制國家是由幾個(gè)國家和邦組成的聯(lián)盟，依照其聯(lián)盟的程度又有“聯(lián)邦”和“邦聯(lián)”之分。邦聯(lián)是由幾個(gè)保留獨(dú)立主權(quán)的國家組成，中央機(jī)構(gòu)只是協(xié)商性的“邦聯(lián)議會(huì)”和成員國“首腦會(huì)議”。聯(lián)邦制國家有統(tǒng)一的中央立法機(jī)關(guān)和中央政府，有統(tǒng)一的憲法和法律，國家的重大事務(wù)，如國防、外交、政府預(yù)算等涉及到國計(jì)民生的全國性的事務(wù)，均由中央政府掌管。2 、單一制國家的集權(quán)制。單一制國家就是統(tǒng)一的中央集權(quán)制國家。它有統(tǒng)一的憲法和法律，有統(tǒng)一的國家最高立法機(jī)關(guān)，有統(tǒng)一的國家最高行政機(jī)關(guān)和統(tǒng)一的行政體系。在國家內(nèi)部，按地區(qū)劃分行政單位，成立地方政府。地方政府執(zhí)行上級(jí)政府的政策、命令和指示。3、中央集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)：國家政令統(tǒng)一，有利于國家統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于國家的統(tǒng)一和完整，有利于整合國家各種資源和進(jìn)行關(guān)系到國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。集權(quán)制對(duì)環(huán)境反映靈活，決策快，效率高。4、中央集權(quán)制的缺點(diǎn)：國家行政體制比較僵化，行政首長集權(quán)，獨(dú)斷專行，會(huì)造成決策失誤；如果對(duì)行政