創(chuàng)新投融資體制改革 促進(jìn)全市政府性平臺(tái)企業(yè)做大做強(qiáng)

1、創(chuàng)新投融資體制改革 促進(jìn)全市政府性平臺(tái)企業(yè)做大做強(qiáng)日期：2014年9月23日 作者：新宜建設(shè)投資集團(tuán) 唐曉川當(dāng)前，投資仍然是支撐中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。特別是近兩年在我市工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長下行壓力漸大的情況下，更應(yīng)當(dāng)高度重視作為投資拉動(dòng)重要一翼的政府性投資對(duì)我市經(jīng)濟(jì)增長的支撐。多年來，政府性投融資平臺(tái)企業(yè)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起了推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的重任，它的出現(xiàn)、存在和發(fā)展很大程度上取決于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求，取決于協(xié)調(diào)解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需求與當(dāng)?shù)刎?cái)力不足之間的矛盾。實(shí)踐表明，我市政府性平臺(tái)企業(yè)適應(yīng)并促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，充分發(fā)揮了投融資功能，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、功能性項(xiàng)目實(shí)施和生態(tài)環(huán)

2、境改善等方面發(fā)揮了不可替代的作用，成為了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要推手。一、改革的必要性2013年，全市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為935.42億元, 居全省第6位，增速為24.9%。隨著近幾年全國經(jīng)濟(jì)增速放緩，加之經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，特別是傳統(tǒng)投融資體制存在的諸多弊端，如平臺(tái)企業(yè)可持續(xù)的投融資資源匱乏、投資后勁乏力，財(cái)政建設(shè)資金缺口巨大等問題也逐漸暴露出來，為此必須借助于投融資體制的改革和創(chuàng)新，保持全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。（一）從政策導(dǎo)向來看。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。這一論斷要求我們倍加重視和強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)，不斷放大市場(chǎng)在配置投融資資源的決定性影響，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)“無

3、形的手”而淡化和削弱政府“有形的手”，不斷通過市場(chǎng)手段解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資活動(dòng)中所出現(xiàn)的諸多問題，走出一條嶄新的市場(chǎng)化投融資運(yùn)作的新路子。（二）從當(dāng)前的市情和擔(dān)負(fù)的歷史任務(wù)來看。當(dāng)前，宜賓市委四屆六次全會(huì)提出在全省次級(jí)突破戰(zhàn)略布局中率先崛起、先于全省全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，確立了全市城鎮(zhèn)化率年均提高2%以上，到2019年超過55%,到2020年中心城區(qū)建成面積達(dá)到160公里、常住人口達(dá)到160萬人以上。我市城鎮(zhèn)化建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，面臨更多的壓力和挑戰(zhàn)，加之歷史欠帳多，需要巨額的資本投入，單靠地方財(cái)政投入已不能滿足城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的要求和人民的期盼，更不能滿足“時(shí)間換空間”的實(shí)際效果。（三）從

4、平臺(tái)企業(yè)的自身運(yùn)作角度來看。建設(shè)資金大多依靠財(cái)政預(yù)算安排或部分銀行貸款，由于投資主體、籌資渠道和融資方式單一、投融資與經(jīng)營脫節(jié)以及投資管理方式落后，平臺(tái)企業(yè)從中更多地扮演了單純的“政府貸款機(jī)器”角色，現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)著只有單方面的耗血、輸血，根本談不上造血和資本運(yùn)營，嚴(yán)重地制約了建設(shè)規(guī)模的總量和投融資的增量，已不能滿足地方政府日常的基本事權(quán)中的道路、橋梁、給排水、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施的持續(xù)建設(shè)和維護(hù)所需。為此，必須創(chuàng)新投融資體制改革，讓平臺(tái)企業(yè)名符其實(shí)地?fù)?dān)當(dāng)起政府授予的城鎮(zhèn)化建設(shè)主力企業(yè)的作用。而這場(chǎng)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是融入更多的市場(chǎng)化元素，走市場(chǎng)化道路，促進(jìn)政府性平臺(tái)企業(yè)更多地

5、利用市場(chǎng)的辦法和手段來解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)位問題，借力發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)作用，并通過市場(chǎng)配置資源的決定性作用的影響，將資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金，不斷提升平臺(tái)企業(yè)資本運(yùn)作的能力，促進(jìn)各類型投融資主體多元化、融資渠道多樣化和投融資方式多樣化，讓人民真正能提前享受改革的紅利，真正促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。二、現(xiàn)有體制存在的諸多問題隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和投融資宏觀政策的變化，投融資內(nèi)外部環(huán)境條件也發(fā)生較為深刻的變化，原有依附于 “土地財(cái)政和統(tǒng)收統(tǒng)支”的投融資體制模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，長久以來沿襲的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制性上等諸多缺陷與弊端開始日益凸顯，存在的主要問題有：（一

6、）投融資體制尚未理順。目前，在我市市級(jí)層面上投融資決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制尚未制度性形成，籌融資缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和決策，政出多門，有融資能力的單位也只是從各自利益從發(fā)，等靠要的思想還較嚴(yán)重，“借管用還”一體化的機(jī)制尚未形成。（二）金融工具創(chuàng)新能力低。市場(chǎng)化融資占比長期處于較低水平，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我市地方政府建設(shè)項(xiàng)目中大致超過90%來自于財(cái)政安排和銀行貸款融資，而來自于發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化和其他社會(huì)融資等市場(chǎng)化程度較高的融資模式則不到10%。過度依賴財(cái)政安排和銀行貸款的后果，必然造成融資結(jié)構(gòu)不合理，融資資源不可持續(xù)、融資風(fēng)險(xiǎn)加大、融資中短期居多、還款期相對(duì)集中、財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力增大。（三）投融資與經(jīng)營

7、脫節(jié)。當(dāng)前，我市政府性平臺(tái)企業(yè)，更多地側(cè)重于單純的投融資或建設(shè)，建設(shè)資金由財(cái)政統(tǒng)籌統(tǒng)支，平臺(tái)企業(yè)只忙于項(xiàng)目投融資建設(shè)，不介入建成后項(xiàng)目的經(jīng)營, 沒有資產(chǎn)運(yùn)作和投資滾動(dòng)經(jīng)營支撐，投融資經(jīng)營人為分離，致使造血功能不能內(nèi)生形成，沒有正現(xiàn)金流，建設(shè)投資成本和后期收益不能有效匹配，嚴(yán)重地影響著平臺(tái)企業(yè)與資本市場(chǎng)的有效對(duì)接。（四）融資資源匱乏。一是政府性資本注入方式尚未制度性形成。政府性平臺(tái)企業(yè)既需要政府 “幫一把” “扶一程”，同時(shí)更需要政府有持續(xù)性的資本注入，以壯大其平臺(tái)企業(yè)投融資實(shí)力；二是可抵押可擔(dān)保并符合融資條件的資源少。平臺(tái)企業(yè)可擁有的包括無形資源、土地資源和可整合的自然資源少，難以與金融部門作

8、有效對(duì)接。由于我市平臺(tái)企業(yè)資本金嚴(yán)重不足，體量小，可融資資源匱乏，市上成立的二家投融資城投類平臺(tái)企業(yè)常常羞愧于上述原因，“雖有其名，但無其實(shí)”，難以擔(dān)當(dāng)和發(fā)揮“雙百”城市建設(shè)投融資主力企業(yè)的重任。（五）資產(chǎn)分散管理，集約化程度不高。一方面就平臺(tái)企業(yè)而言，長期缺乏實(shí)質(zhì)性經(jīng)營項(xiàng)目，可抵押可擔(dān)保的資產(chǎn)或資源嚴(yán)重不足。而另一方面從資產(chǎn)或資源體量來看，市本級(jí)總量不少，但沒有形成規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，具備融資要件的資產(chǎn)或政府性壟斷經(jīng)營業(yè)務(wù)均分散在不具有經(jīng)常性投融資任務(wù)的各個(gè)部門或單位，不能聚集化管理或經(jīng)營。進(jìn)而陷入了以下怪圈：具有管理和經(jīng)營的主體卻沒有更多的投融資任務(wù)，而必須完成更多投融資任務(wù)的主體卻沒有更

9、多的資源來管理與經(jīng)營，這種脫節(jié)現(xiàn)象如不能根本性地改觀，最終將形成投融資能力的內(nèi)耗。（六） 政企關(guān)系尚不明晰。政府交辦任務(wù)與平臺(tái)企業(yè)承接任務(wù)之間缺乏有機(jī)的銜接和平衡，平臺(tái)企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的體制機(jī)制尚未實(shí)質(zhì)性形成，行政干預(yù)企業(yè)決策的現(xiàn)象仍很普遍，政府計(jì)劃性色彩過重，企業(yè)市場(chǎng)化程度不高，難以抵御來自于市場(chǎng)的沖擊。三、改革的總體思路“十二五”時(shí)期，是我市大投入大建設(shè)大發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是我市城鎮(zhèn)化建設(shè)攻堅(jiān)破難的關(guān)鍵時(shí)期，今后一個(gè)時(shí)期我市投資將繼續(xù)保持20%以上的快速增長。在當(dāng)前政府性融資平臺(tái)監(jiān)管日趨嚴(yán)格，貸款難度日益加大，政府性項(xiàng)目社會(huì)資本參與尚未根本性激發(fā)的情況下，資金供求的矛盾越顯突出。我市

10、要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)跨越式發(fā)展，與先進(jìn)地區(qū)比肩，轟轟烈烈地拉開大建設(shè)年序幕，既需要通過擴(kuò)大融資規(guī)模緩解當(dāng)前供需矛盾，更需要加快投融資體制改革步伐，促進(jìn)政府性平臺(tái)企業(yè)做大做強(qiáng)，以適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的迫切需求。改革的總體思路是圍繞加快推進(jìn)城市化建設(shè)要求，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，走市場(chǎng)化路子，通過進(jìn)一步整合資源，盤活存量，優(yōu)化配置，促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)融資模式和管理方式轉(zhuǎn)換，建立政府性融資平臺(tái)內(nèi)生性增長機(jī)制，拓展其資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域和投融資渠道，做大做強(qiáng)做實(shí)政府性平臺(tái)企業(yè)，最終形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的投融資新格局，推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。四、改革的重點(diǎn)和具體措施（一）進(jìn)一步理順投融資

11、管理體制。一是建立決策機(jī)制。成立市級(jí)投融資管理委員會(huì)，對(duì)市級(jí)投融資工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)審定投融資中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，決策投融資工作重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)并強(qiáng)化市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是健全管理機(jī)制。管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，與市財(cái)政局合署辦公，具體負(fù)責(zé)管理政府項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù)及規(guī)劃，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行“借、用、還”一體化管理，編制年度政府投融資預(yù)算或計(jì)劃，負(fù)責(zé)對(duì)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，建立穩(wěn)定的還款機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。三是強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制。平臺(tái)企業(yè)根據(jù)市政府下達(dá)的具體城市建設(shè)重大項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)提出下一年度融資計(jì)劃意見，投融資管理委員會(huì)辦公室根據(jù)融資計(jì)劃意見結(jié)合市級(jí)債務(wù)情況提出市級(jí)融資計(jì)劃實(shí)施意見，

12、上報(bào)管理委員會(huì)審定后正式下達(dá)融資任務(wù)，交由平臺(tái)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。四是完善監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)投融資行為進(jìn)行監(jiān)督和后評(píng)價(jià)，審計(jì)部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì)。（二）加快資金、資本及資金聚集，發(fā)揮其正能量。一是做實(shí)資本，增強(qiáng)投融資能力。直接注入資本，包括通過財(cái)政爭取到的國債、地方債、土地整理分成收入、稅收返還收入和平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)增資本等形式，逐年注入到企業(yè)資本金之中，使企業(yè)能夠迅速“強(qiáng)身健體”。引入社會(huì)資本。鼓勵(lì)城投類企業(yè)采取招大聯(lián)強(qiáng)、項(xiàng)目合作的方式引入社會(huì)資本參與地下管網(wǎng)、大型停車場(chǎng)、垃圾處理、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，使企業(yè)能夠借力迅速“膨脹”。二是做大資產(chǎn)，提升融資能力。通過置

13、入資產(chǎn)和股權(quán)。在不調(diào)整現(xiàn)有管理體制、不作實(shí)物移交、不改變具體經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上，將未有融資任務(wù)的單位的閑置資產(chǎn)，以及分散至不同單位持有的高速公路股權(quán)，鐵路股權(quán)，收費(fèi)橋梁股權(quán)和部份國有股權(quán)，采取合并報(bào)表方式劃歸平臺(tái)企業(yè)，或?qū)⒁咽諆?chǔ)的土地等有形資源，采取掛牌方式打捆由平臺(tái)企業(yè)取得，或?qū)⒏黝愄卦S經(jīng)營權(quán)、公共產(chǎn)品定價(jià)權(quán)等無形資源，以及建成后的代建項(xiàng)目資產(chǎn)，擇優(yōu)注入到平臺(tái)企業(yè)，真正通過資金、資本和資源有效聚集，發(fā)揮其巨大的正能量作用。（三）準(zhǔn)確定位，不斷創(chuàng)新投融資方式。一是準(zhǔn)確定位。首先對(duì)我市市級(jí)現(xiàn)存的國資公司、交投、旅投、新宜建投和城投等投融資平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行職能定位，突出自身特色，確定階段性目標(biāo)任務(wù)

14、，并重點(diǎn)圍繞在“三位一體”上發(fā)揮作用：資源整合主體。政府將分散的收入、有形或無形資產(chǎn)集中到投融資平臺(tái)上，統(tǒng)一管理、使用，并通過分類、重組等方式使之發(fā)揮最大效率；投資主體。對(duì)不能進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，平臺(tái)代表政府先行投資，在建設(shè)過程中或建成后再通過項(xiàng)目包裝，以轉(zhuǎn)讓股權(quán)等方式推向市場(chǎng)，并回收資金投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；融資主體。代表政府經(jīng)營、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，運(yùn)用資產(chǎn)和資本，撬動(dòng)銀行金融機(jī)構(gòu)貸款和吸引各種社會(huì)資金進(jìn)入。二是保持并拓寬成熟的直接融資渠道。繼續(xù)積極與證券、銀行、信托等服務(wù)機(jī)構(gòu)開展多種形式合作，共同研究創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大利用企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)、信托產(chǎn)品等形式，擴(kuò)大直

15、接融資規(guī)模和渠道。同時(shí)研究制定和完善相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其他股份制銀行積極入駐宜賓，加速金融機(jī)構(gòu)聚集，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)在縣（市）的信貸投放量，進(jìn)一步繁榮當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)。三是建立項(xiàng)目自求平衡的融資模式。重點(diǎn)是將非經(jīng)營性和經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化嫁接。即把無正現(xiàn)金流的非經(jīng)營項(xiàng)目與可產(chǎn)正現(xiàn)金流項(xiàng)目一同包裝嫁接，如將市政廣場(chǎng)、城市公園等非經(jīng)營項(xiàng)目與該路段的地下停車場(chǎng)、商場(chǎng)、寫字樓建設(shè)或周邊土地項(xiàng)目捆綁開發(fā)，通過利用周邊的可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目彌補(bǔ)非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，把公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為一個(gè)可經(jīng)營、自平衡的整體，進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性包裝建設(shè)，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營基礎(chǔ)項(xiàng)目直接融資模式無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。四是支持各類權(quán)益性融資。將已

16、建成且可經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施如體育場(chǎng)、文體活動(dòng)中心以托管經(jīng)營、授權(quán)經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式推向市場(chǎng)，所得收益再投入城市基礎(chǔ)建設(shè)；充分挖掘特許經(jīng)營權(quán)價(jià)值，積極開展各類特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓嘗試，如整合旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)，以及城市規(guī)費(fèi)收益權(quán)等，拓展資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域；加大對(duì)無形資產(chǎn)如戶外廣告標(biāo)牌經(jīng)營權(quán)、城市設(shè)施冠名權(quán)的開發(fā)和利用，增大建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流。五是直接將經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化。很多經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，能夠成為優(yōu)良的證券化資產(chǎn)，即將基礎(chǔ)設(shè)施貸款打包成證券，在資本市場(chǎng)出售，通過資本市場(chǎng)回收投資，再投向其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。通過資產(chǎn)的證券化能夠迅速提高資產(chǎn)流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融

17、資目標(biāo)。六是提前思考與對(duì)接地方政府債券發(fā)行。中央授予地方政府的地方政府債券發(fā)行權(quán)，將為地方政府大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來實(shí)質(zhì)性影響。目前10省區(qū)市地方政府債券自發(fā)自還改革試點(diǎn)已“破冰”，為此我市應(yīng)當(dāng)積極組織研究其配套管理政策、運(yùn)行模式、發(fā)行規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)應(yīng)措施，以迎接此項(xiàng)重大改革政策的出臺(tái)。（四）推動(dòng)投融資平臺(tái)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。我市投融資平臺(tái)大多無經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有自身的經(jīng)營性收入，所運(yùn)作項(xiàng)目大多屬公益性虧損項(xiàng)目，投資與經(jīng)營斷檔，僅有的代建費(fèi)也是入不敷出，缺乏自身造血功能。為此必須依托區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的第二、三產(chǎn)業(yè)，如開發(fā)三江口土地整理項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)同步把目光放在高端商務(wù)寫字樓宇、會(huì)館中心建設(shè)和營運(yùn)上，同樣，在進(jìn)行一級(jí)土地整理的同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)所屬的地產(chǎn)企業(yè)也應(yīng)積極參與二級(jí)土地終端市場(chǎng)的開發(fā)與營運(yùn)，獲取更多的土地級(jí)差收益和增值收益，從而構(gòu)建起自身的經(jīng)營性業(yè)務(wù)體系，創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營項(xiàng)目來平衡或部分平衡非經(jīng)營性公益項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)企業(yè)的可持續(xù)融資能力。（五）支持平