中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展

1、汪自力汪自力黃河防汛搶險技術(shù)研究所黃河防汛搶險技術(shù)研究所2006年年4月月5日日介紹要點 洪水的基本特性與洪水風(fēng)險洪水的基本特性與洪水風(fēng)險 洪水管理的定義與內(nèi)涵洪水管理的定義與內(nèi)涵 中國洪水管理戰(zhàn)略框架中國洪水管理戰(zhàn)略框架 需抓緊研究的問題需抓緊研究的問題洪水的基本特性洪水的基本特性 全面理解洪水的全面理解洪水的災(zāi)害災(zāi)害特性、特性、資源資源特性與特性與環(huán)境環(huán)境特特性及其相互之間的作用轉(zhuǎn)換關(guān)系，將為科學(xué)制性及其相互之間的作用轉(zhuǎn)換關(guān)系，將為科學(xué)制定洪水管理戰(zhàn)略奠定認識的基礎(chǔ)。定洪水管理戰(zhàn)略奠定認識的基礎(chǔ)。 洪水的利害兩重性洪水的利害兩重性洪水的洪水的資源特性資源特性洪水的洪水的環(huán)境特性環(huán)境特性洪水

2、的洪水的災(zāi)害特性災(zāi)害特性洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會屬性洪水災(zāi)害的社會屬性圖1 洪水的基本特性利的方面利的方面害的方面害的方面自自 然然 科科 學(xué)學(xué)社社 會會 科科 學(xué)學(xué)洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會屬性洪水災(zāi)害的社會屬性超常洪水成因洪水致災(zāi)強度天體外力異常氣候特定地理環(huán)境工程失事水文特性水動力學(xué)特性水沙運動特性污染輸移特性大規(guī)模人類活動與社會經(jīng)濟發(fā)展洪水災(zāi)害時空分布與風(fēng)險特性的變化圖2 防洪減災(zāi)領(lǐng)域?qū)W科建設(shè)的相互關(guān)系 防洪保障體系與防災(zāi)、減災(zāi)技術(shù)洪水孕災(zāi)環(huán)境洪水調(diào)控能力承災(zāi)體災(zāi)敏性洪水災(zāi)害影響安全保障需求應(yīng)急管理能力風(fēng)險(Risk)承災(zāi)體受災(zāi)可能性承

3、災(zāi)體受災(zāi)可能性(Exposure)承災(zāi)體易損性承災(zāi)體易損性(Vulnerability)危險性危險性(Hazard)圖3 風(fēng)險三角形洪水風(fēng)險洪水風(fēng)險 從洪水管理戰(zhàn)略的角度來看，洪水事件不僅會造成從洪水管理戰(zhàn)略的角度來看，洪水事件不僅會造成損失與傷害，也同時帶來獲利的機遇；而局部地區(qū)一損失與傷害，也同時帶來獲利的機遇；而局部地區(qū)一味消除風(fēng)險，又難免以鄰為壑之嫌。味消除風(fēng)險，又難免以鄰為壑之嫌。 洪水風(fēng)險往往涉及到客觀存在于人與自然之間、洪水風(fēng)險往往涉及到客觀存在于人與自然之間、人與人之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。洪水風(fēng)險研究人與人之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。洪水風(fēng)險研究的意義，實質(zhì)上是探討如何更為

4、合理地處理的意義，實質(zhì)上是探討如何更為合理地處理人與自然人與自然的關(guān)系以及在與洪水相處過程中的的關(guān)系以及在與洪水相處過程中的人與人人與人的關(guān)系。的關(guān)系。 洪水風(fēng)險的概念既不是洪水現(xiàn)象本身，也不等同于洪水災(zāi)害或洪水損失。以往所言“洪水風(fēng)險”, , 通常是指發(fā)生由洪水造成的損失與傷害的可能性。 洪水風(fēng)險的可管理性洪水風(fēng)險的可管理性 天氣天氣形勢形勢降雨降雨分布分布洪水洪水過程過程淹沒淹沒狀況狀況水災(zāi)水災(zāi)損失損失災(zāi)害災(zāi)害影響影響自自 然然 外外 力力人人 類類 活活 動動圖4 洪水管理的各個環(huán)節(jié)與可改變的后果 圖圖4中中所有各環(huán)節(jié)上的不同，都與人類理性與非所有各環(huán)節(jié)上的不同，都與人類理性與非理性活動

5、的綜合效果有關(guān)。洪水管理就是在這一系理性活動的綜合效果有關(guān)。洪水管理就是在這一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運作列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。 使水災(zāi)損失最小的治水方略未必是最合理的；今使水災(zāi)損失最小的治水方略未必是最合理的；今后更應(yīng)看重的，是利用洪水的可管理性，通過綜合治后更應(yīng)看重的，是利用洪水的可管理性，通過綜合治水，爭取在政治、經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境等各個方面水，爭取在政治、經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境等各個方面獲得積極有利的獲得積極有利的“影響影響”。 11/84 表1 洪水災(zāi)害的影

6、響評價影響影響可能的正面影響可能的正面影響可能的負面影響可能的負面影響政治政治影響影響抗災(zāi)救災(zāi)決策正確，措施得力，能公正處理水災(zāi)風(fēng)險的利害關(guān)系，政府威信提高，執(zhí)政黨地位更加鞏固。重大決策失誤，官員瀆職，抗災(zāi)救災(zāi)不力，確保安全承諾過高卻無力兌現(xiàn)，政府形象受損，執(zhí)政黨地位動搖經(jīng)濟經(jīng)濟影響影響水災(zāi)損失在可承受的限度之內(nèi)，未對經(jīng)濟產(chǎn)生過大的沖擊；生產(chǎn)快速恢復(fù)且有后勁，從洪水資源化與洪泛區(qū)土地利用中獲取更大經(jīng)濟效益。水災(zāi)損失過重，波及范圍廣，超出承受能力；災(zāi)區(qū)長期難以恢復(fù)正常生產(chǎn)；生產(chǎn)力受到破壞；人為加重損失，或是損失搬家；減災(zāi)代價過大。社會社會影響影響一方有難，八方支援，體現(xiàn)社會公正與關(guān)愛；盡快恢復(fù)生

7、產(chǎn)、重建家園，人心穩(wěn)定，社會安定，凝聚力增強，社會風(fēng)險意識提高。人員傷亡嚴重，災(zāi)民流離失所，失業(yè)增加，貧富差距加大，社會風(fēng)氣敗壞，矛盾激化，治安紊亂，盜賊四起，社會不安定；風(fēng)險意識降低。生態(tài)生態(tài)環(huán)境環(huán)境影響影響凈化河湖水域污染水體，回補地下水，改善土壤肥力與墑情，維持濕地與生物多樣性，維持河道行洪能力，保持河口海岸動態(tài)平衡。痛失家園，損毀基礎(chǔ)設(shè)施，污水橫流，垃圾遍野，生存環(huán)境惡化；沙壓良田，生產(chǎn)條件喪失，流域中植被破壞，水土流失加劇等。圖5 洪水風(fēng)險的可管理性洪 水風(fēng) 險的 可管 理性 水 災(zāi)水 災(zāi)自 然自 然屬屬 性性 洪澇災(zāi)害信息管理系統(tǒng) 洪水監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報系統(tǒng) 防汛抗洪搶險系統(tǒng) 防洪排

8、澇工程系統(tǒng) 防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng) 管理的依據(jù) 管理的手段與對象 管理的效果 關(guān)系到防災(zāi)決策及除害興利的成敗水 災(zāi)水 災(zāi)社 會社 會屬屬 性性災(zāi)情評估與災(zāi)害影響評價系統(tǒng)防災(zāi)科研與技術(shù)開發(fā)應(yīng)用體系災(zāi)害警報、避難、救援系統(tǒng)洪水風(fēng)險分擔(dān)與補償系統(tǒng) 災(zāi)后恢復(fù)重建系統(tǒng) 防洪區(qū)土地利用管理系統(tǒng) 防洪區(qū)建筑耐淹規(guī)范管理系統(tǒng) 防災(zāi)教育系統(tǒng) 與防洪減災(zāi)有關(guān)的法規(guī)體系與執(zhí)法監(jiān)督體系關(guān)系到減災(zāi)與興利對策的實施效果洪 水洪 水災(zāi) 害災(zāi) 害特特 性性洪 水洪 水環(huán) 境環(huán) 境特特 性性洪 水洪 水資 源資 源特特 性性風(fēng) 險風(fēng) 險利 害利 害轉(zhuǎn) 換轉(zhuǎn) 換關(guān)關(guān) 系系介紹要點 洪水的基本特性與洪水風(fēng)險洪水的基本特性與洪水風(fēng)險

9、洪水管理的定義與內(nèi)涵洪水管理的定義與內(nèi)涵 中國洪水管理戰(zhàn)略框架中國洪水管理戰(zhàn)略框架 需抓緊研究的問題需抓緊研究的問題 洪水管理的背景、定義與內(nèi)涵 洪水風(fēng)險管理的特點與本質(zhì) 洪水管理戰(zhàn)略及其特性 國內(nèi)外對待洪水的方式和態(tài)度經(jīng)歷了3個不同的階段 ： 古代被動地適應(yīng)洪水的階段古代被動地適應(yīng)洪水的階段 控制與防御洪水的階段控制與防御洪水的階段 有意識地主動適應(yīng)洪水的階段有意識地主動適應(yīng)洪水的階段 古代被動地適應(yīng)洪水的階段古代被動地適應(yīng)洪水的階段 控制與防御洪水的階段控制與防御洪水的階段 有意識地主動適應(yīng)洪水的階段有意識地主動適應(yīng)洪水的階段 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 河道行洪能力與湖

10、泊洼地的洪水調(diào)蓄能力萎縮，平原區(qū)河道行洪能力與湖泊洼地的洪水調(diào)蓄能力萎縮，平原區(qū)同流量下洪水位持續(xù)抬高，導(dǎo)致小流量高水位的現(xiàn)象更加同流量下洪水位持續(xù)抬高，導(dǎo)致小流量高水位的現(xiàn)象更加頻繁，水漲堤高；至頻繁，水漲堤高；至21世紀中葉，我國人口預(yù)計將從世紀中葉，我國人口預(yù)計將從13億億增長到增長到16億，糧食與土地需求的壓力會進一步增大，洪水億，糧食與土地需求的壓力會進一步增大，洪水高風(fēng)險區(qū)域土地的有效利用不可避免，人與水爭地的矛盾高風(fēng)險區(qū)域土地的有效利用不可避免，人與水爭地的矛盾會更加突出。會更加突出。防洪保護區(qū)對堤防的依賴性加大，防汛搶險任務(wù)加重。防洪保護區(qū)對堤防的依賴性加大，防汛搶險任務(wù)加重。

11、 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 泛濫洪水的成災(zāi)面積減少，而內(nèi)澇成災(zāi)的面積增加泛濫洪水的成災(zāi)面積減少，而內(nèi)澇成災(zāi)的面積增加 。 在我國水災(zāi)損失中，澇災(zāi)損失約為河道洪水的2倍。澇災(zāi)態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個方面： 其一，平原地區(qū)天然水面嚴重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。1950年代長江流域中下游平原地區(qū)內(nèi)湖天然水面面積約占圩垸面積19%，目前已萎縮到5%左右，蓄澇能力減少75%，雖然修建了大量的排澇設(shè)施，仍不抵因蓄澇區(qū)減少所增加的澇水量，加之平原區(qū)積澇之時多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現(xiàn)河道洪水倒灌的情況而被迫關(guān)閉排澇涵閘，另一方面為緩解河

12、道防洪壓力，有時會強制性地停用機排設(shè)施，形成“關(guān)門淹”的局勢。這種情況在各流域普遍存在。 其二，隨著城市化進程，城市向周邊地區(qū)高速擴張，這些地區(qū)又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導(dǎo)致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過程中對澇水問題往往缺乏足夠的認識，排澇通道和滯蓄雨水設(shè)施不充分，而造成一旦發(fā)生較強的降雨出現(xiàn)嚴重內(nèi)澇的情況。 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密度提高，水災(zāi)損失加重； 經(jīng)濟社會發(fā)展對供水、供電、供氣、交通、通訊等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴性增大，水災(zāi)間接損失比重加大，水災(zāi)影響范圍遠遠超出受淹范圍，災(zāi)后重建負擔(dān)顯著加重，要求大災(zāi)之中能夠基本維持或盡快

13、恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序，防洪安全保障的難度大為增加。 平原洪水傷亡人數(shù)減少，但是山洪、山地滑坡、泥石流與沿海風(fēng)暴潮造成的傷亡所占比重加大。 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 防洪調(diào)度中區(qū)域間矛盾加劇，協(xié)調(diào)難度加大，蓄滯洪區(qū)運用困難。防洪調(diào)度中區(qū)域間矛盾加劇，協(xié)調(diào)難度加大，蓄滯洪區(qū)運用困難。 目前我國以水災(zāi)害加劇、水資源短缺、水環(huán)境惡化為標(biāo)志的水危機仍將趨于激化。人與自然之間、區(qū)域與區(qū)域之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系更為敏感，價值觀念的差異與利害關(guān)系的沖突使得不同治水方案之間可協(xié)調(diào)的余地大為減少。 蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時首當(dāng)其沖、運用頻率較高的；其二是為防御特大洪水、保

14、護重要地區(qū)預(yù)留的。對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調(diào)度運用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標(biāo)準都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟和社會壓力，難以善后；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 城鎮(zhèn)化加速帶來防洪減災(zāi)的新問題與新要求城鎮(zhèn)化加速帶來防洪減災(zāi)的新問題與新要求 。新世紀中葉，我國城市人口的比重可能由30% 上升60% ；由于城市

15、不斷地向低洼地帶發(fā)展、不透水面積的增加、地面沉陷，排水系統(tǒng)不完善等原因，同等降雨下的內(nèi)澇損失呈增長趨勢。有些城市的機排能力雖然很強，但城市河道的宣泄能力卻難以與之適應(yīng)，例如上海市機排澇水入蘇州河的能力達到1800多m3/s，蘇州河的最大排水流量則不足500m3/s。在江河水位較高時，除造成內(nèi)水難以排出，出現(xiàn)關(guān)門淹的情況外，還有河道洪水通過城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨條件下有逐漸增高的趨勢，洪水倒灌的事例也在逐漸增多。 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 防洪工程體系管理維護任務(wù)加重防洪工程體系管理維護任務(wù)加重。 到20世紀末，我國建成了26萬km堤防（與之相比

16、，美國堤防總長度4萬km，日本不足1萬km，荷蘭海堤河堤總長4800km，印度2萬km，前蘇聯(lián)1000km）、8.5萬座水庫，設(shè)置了98處國家級蓄滯洪區(qū)，并在海河流域和淮河流域開辟了一系列分洪道，防洪工程體系規(guī)模極為龐大。龐大的工程體系需要投入巨額資金維護管理，以保證其質(zhì)量和標(biāo)準不至于降低。據(jù)估計僅我國主要堤防（一、二級堤防）的年維護管理費用就需200多億元左右，目前遠不能滿足。 我國提出洪水管理的背景我國提出洪水管理的背景 科學(xué)調(diào)度決策對信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的要求提高等科學(xué)調(diào)度決策對信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的要求提高等等等。嚴峻的防洪形勢與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等問題交織在一起

17、，使得現(xiàn)行有效的防洪手段面臨一系列新的挑戰(zhàn)。 一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的防洪安全保障需求不斷提高；另一方面，人們已經(jīng)意識到單純依靠工程手段控制洪水，不僅不可能有效解決防洪形勢變化下出現(xiàn)的新問題，而且如果過于倚賴工程手段，可能出現(xiàn)人與自然惡性互動的問題；如果違背自然規(guī)律地濫用工程手段，還可能引起區(qū)域間矛盾的加劇，或?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境的惡化。在市場經(jīng)濟的發(fā)展階段，以最小投入爭取最大利益，是一項普遍性的原則。但是，恰恰是這項原則，在處理人與洪水的關(guān)系時，最容易引出發(fā)展不可持續(xù)的問題。 隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與綜合國力的增強，我國防洪體系建隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與綜合國力的增強，我國防洪體系建設(shè)的投入能力會相應(yīng)

18、增強。設(shè)的投入能力會相應(yīng)增強。通過加強管理，有望提高洪澇災(zāi)害的抗御能力、承受能力、應(yīng)急反應(yīng)與恢復(fù)重建能力。-科學(xué)發(fā)展觀 11 洪水管理的定義與內(nèi)涵洪水管理的定義與內(nèi)涵 洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增強自適應(yīng)能力，適度承受一定風(fēng)控行為，增強自適應(yīng)能力，適度承受一定風(fēng)險以合理利用洪水資源，并有助于改善水環(huán)險以合理利用洪水資源，并有助于改善水環(huán)境等一系列活動的總稱。境等一系列活動的總稱。 -洪水管理要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則洪水管理要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則 與洪水共存的原則與

19、洪水共存的原則（防洪體系的建設(shè)，是以將洪水風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)為目標(biāo)，而不是消除洪水） 保障發(fā)展的原則保障發(fā)展的原則（治水方略要調(diào)整為有序地與洪水協(xié)調(diào)共處，必須以保障社會安定與經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展為前提，而不是導(dǎo)致生產(chǎn)力的破壞） 社會公正的原則社會公正的原則（防洪減災(zāi)的政策要有利于縮小貧富差距，而不是使貧者更貧） 分擔(dān)風(fēng)險的原則分擔(dān)風(fēng)險的原則（無論什么地區(qū)都有義務(wù)承擔(dān)自己的固有風(fēng)險，即使是確保安全的地區(qū)，也要對因提高自身工程保護標(biāo)準而可能對其他地區(qū)造成的附加風(fēng)險，提供必要的補償） 鼓勵利害相關(guān)者參與的原則鼓勵利害相關(guān)者參與的原則（“公眾參與”不僅是在規(guī)劃的實施過程中，而應(yīng)是在規(guī)劃編制、方案制定、

20、措施落實、管理與監(jiān)督等整個過程的廣泛參與，不是我國通常講的廣泛征求意見，而是實質(zhì)上的參與討論、論證、實施和監(jiān)督。 ）以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的 健全的水利工程體系與更為完善的防洪安全保障體系，是實現(xiàn)人類“與洪水共處”的基礎(chǔ)與前提； 在中國人多地少的國情下，人與自然的和諧要體現(xiàn)在人與洪水對洪泛區(qū)土地合理、有效的共享上； 防洪工程手段不僅要從點與線擴展到面，而且需要綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、教育、技術(shù)等非工程措施來推動更加有利于全局與長遠利益的工程措施，在適當(dāng)承受一定風(fēng)險的前提下，促使人與自然的關(guān)系向良性互動轉(zhuǎn)變； 有效規(guī)范人類活動，避免急功近利、人為增大洪水風(fēng)險或以鄰為

21、壑的行為。 理性規(guī)范洪水調(diào)控行為理性規(guī)范洪水調(diào)控行為 充分認識防洪工程體系建設(shè)的長期性與艱巨性。在防洪工程規(guī)劃中，注重在長遠目標(biāo)的指導(dǎo)下，階段目標(biāo)的優(yōu)化分解與實施順序的優(yōu)化安排； 努力避免、消除或緩解防洪工程建設(shè)可能產(chǎn)生的負面影響； 克服“急功近利，急于求成”的弊病，從管理體制與運作機制上消除“重建輕管”的根源； 加強防洪工程體系優(yōu)化調(diào)度的研究，認真分析與協(xié)調(diào)好區(qū)域間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系與矛盾； 注重防洪工程體系自身的安全保障問題，努力避免水庫潰壩、堤防意外潰決等惡性事故的發(fā)生等。 增強自適應(yīng)能力增強自適應(yīng)能力 不同類型突發(fā)性水災(zāi)的分級響應(yīng)體制的健全； 高效可靠的洪水預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)與群防群治、

22、自?；ゾ?、避難遷安、衛(wèi)生防疫、生命線系統(tǒng)保障與災(zāi)后重建等體系的完善； 洪泛區(qū)土地利用方式的合理規(guī)劃與調(diào)整； 洪水風(fēng)險區(qū)中建筑物結(jié)構(gòu)與材料的耐淹化； 高效可靠的避難遷安、救援、防疫與災(zāi)后重建體系等； 各種適宜的洪水風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險補償?shù)哪Ｊ?，及其相?yīng)的管理體制與運作機制等等。適度承受一定風(fēng)險以合理利用適度承受一定風(fēng)險以合理利用洪水資源洪水資源 洪水還有維持河道行洪能力，補充地下水源，改善水環(huán)境與維持生態(tài)系統(tǒng)平衡等多種功能，需要適度承受一定風(fēng)險才可能從洪水中獲得較大的利益； 對于不同量級的洪水，其資源特性、環(huán)境特性以及利害轉(zhuǎn)換關(guān)系是不同的，對所需承擔(dān)風(fēng)險的差異要有充分的估計與全面的評價； 水利工程也

23、可能成為區(qū)域之間、人與自然之間爭奪“洪水資源”的手段。要避免單純以工程措施造成新的人為災(zāi)難；（紅旗渠） 洪水資源化的有效途徑之一是作好灘區(qū)、行蓄洪區(qū)、以及農(nóng)田的文章。洪水風(fēng)險管理的特點與本質(zhì)洪水風(fēng)險管理的特點與本質(zhì) 洪水管理的實質(zhì)是對洪水的風(fēng)險進行管理。 洪水的風(fēng)險管理，是對流域或區(qū)域的洪水風(fēng)險特性進行深入的分析研究，在把握洪水風(fēng)險特性及其演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，因地制宜采取綜合性的防洪減災(zāi)措施，將洪水風(fēng)險降低到可承受的限度之內(nèi)，協(xié)調(diào)好區(qū)域之間、人與自然之間基于洪水的利害關(guān)系，以保障和支撐可持續(xù)的發(fā)展。 風(fēng)險管理的基本特點是追求適度與有限的目標(biāo)。 洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)，就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、技

24、術(shù)、教育與工程手段，合理調(diào)整客觀存在于人與自然之間及人與人之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。 介紹要點 洪水的基本特性與洪水風(fēng)險洪水的基本特性與洪水風(fēng)險 洪水管理的定義與內(nèi)涵洪水管理的定義與內(nèi)涵 中國洪水管理戰(zhàn)略框架中國洪水管理戰(zhàn)略框架 需抓緊研究的問題需抓緊研究的問題洪水管理戰(zhàn)略及其特性洪水管理戰(zhàn)略及其特性 中國現(xiàn)階段研究的洪水管理戰(zhàn)略,是用于“指導(dǎo)或決定如何推動洪水管理這一戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的全局計劃和策略”。 洪水管理戰(zhàn)略應(yīng)具有長遠性全局性層次性包容性戰(zhàn)略目標(biāo)與要求 戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的指導(dǎo)思想戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的指導(dǎo)思想 在全面建設(shè)小康社會、保障公共安全與實現(xiàn)在全面建設(shè)小康社會、保障公共安全與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國

25、家總體戰(zhàn)略框架下，從我國水可持續(xù)發(fā)展的國家總體戰(zhàn)略框架下，從我國水旱災(zāi)害并重，區(qū)域間洪水風(fēng)險特性差異大，經(jīng)旱災(zāi)害并重，區(qū)域間洪水風(fēng)險特性差異大，經(jīng)濟處于快速發(fā)展階段但發(fā)展不平衡的基本國情濟處于快速發(fā)展階段但發(fā)展不平衡的基本國情出發(fā)，為了滿足全社會日益提高的水安全保障出發(fā)，為了滿足全社會日益提高的水安全保障需求，要努力實踐科學(xué)發(fā)展觀和治水新思路，需求，要努力實踐科學(xué)發(fā)展觀和治水新思路，全面啟動，梯次推進向洪水管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，全面啟動，梯次推進向洪水管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)以洪水風(fēng)險管理為核心的洪水綜合管逐步實現(xiàn)以洪水風(fēng)險管理為核心的洪水綜合管理理, ,到本世紀中期，建成較為完善的防洪安全到本世紀

26、中期，建成較為完善的防洪安全保障體系。保障體系。戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則 實事求是，因地制宜，把握機遇，循序漸進，使向洪水管理的轉(zhuǎn)變，既遵循自然規(guī)律，又順應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律； 堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，抓住我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的黃金時期，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，將完善防洪工程體系與健全非工程體系有機地結(jié)合起來，為水利與國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然的和諧共處創(chuàng)造條件； 堅持興利除害結(jié)合，防洪抗旱并舉，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，以防為主，常備不懈，始終將保障生命安全放在首位，并積極為經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與環(huán)境保護創(chuàng)造基本的條件； 戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則戰(zhàn)略目標(biāo)選擇

27、的基本原則 風(fēng)險分擔(dān)、利益共享，左右岸兼顧，上中下游協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)間互補，使向洪水管理的轉(zhuǎn)變有利于縮小城鄉(xiāng)差別與貧富差距，創(chuàng)造公正與和諧的社會； 政府主導(dǎo)，依法行政，公眾參與，輿論監(jiān)督，在洪水管理中，政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但不負無限責(zé)任；任何區(qū)域、機構(gòu)、個人在發(fā)展中，有權(quán)選擇風(fēng)險但必須自己承擔(dān)風(fēng)險，有權(quán)保護自己，但無權(quán)加重他人的風(fēng)險； 依靠科技進步，提高管理水平，群專結(jié)合，協(xié)調(diào)行動，增強應(yīng)急反應(yīng)與科學(xué)調(diào)控洪水的能力。 長遠目標(biāo)長遠目標(biāo) 到21世紀中葉，全面完成由控制洪水向管理洪水的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)以洪水風(fēng)險管理為核心的洪水綜合管理，“建立較為完善的防洪安全保障體系”（水利部：全國水利發(fā)展“十五”計劃和

28、到2015年的規(guī)劃思路報告），包括洪澇災(zāi)害防御體系、防汛應(yīng)急管理體系、水災(zāi)社會保障體系、水災(zāi)行政管理體系、防洪法規(guī)政策體系、防洪資金保障體系和防災(zāi)科研教育體系七個部分組成，滿足全社會對水安全保障的需求，支撐可持續(xù)的發(fā)展。 階段目標(biāo)階段目標(biāo) 階段目標(biāo)為2020年前應(yīng)該爭取實現(xiàn)的目標(biāo)。由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)爭取早日實現(xiàn)階段目標(biāo)。 加大防汛抗旱工作“兩個轉(zhuǎn)變”的宣傳力度，使得“兩個轉(zhuǎn)變”的理念更加普及和深入人心，變成全行業(yè)、全社會的自覺行動； 建立健全為推進“兩個轉(zhuǎn)變”所需求的各項管理體制和運行機制，適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，強化洪水風(fēng)險管理與應(yīng)急管理的體系；加強和完善防洪工程體系的建

29、設(shè)與改造，適度提高中小河流的防洪標(biāo)準，改進洪水預(yù)報、調(diào)度系統(tǒng)，建立現(xiàn)代化的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，做到標(biāo)準內(nèi)洪水不成災(zāi)，發(fā)生標(biāo)準外洪水最大限度地保障人民生命安全，減輕財產(chǎn)損失；在進一步提高整體抗御洪水的能力的同時，發(fā)揮工程的綜合效益。建立滿足推進“兩個轉(zhuǎn)變”所需求的科研教育體系，加強管理能力建設(shè)，為科學(xué)制定防洪工程規(guī)劃與制定應(yīng)急預(yù)案提供科學(xué)的依據(jù)，提高預(yù)案的可操作性，加強各地區(qū)的洪水風(fēng)險分析與評價工作，規(guī)范水災(zāi)的評價方法, 完成風(fēng)險圖的制作，完善災(zāi)情統(tǒng)計制度。 建立有計劃按比例各級政府分級負擔(dān)的防洪體系資金保障體系，形成穩(wěn)定的投入機制。 建立社會化的減災(zāi)體系，提高全社會的水患風(fēng)險意識。 我國向洪水管

30、理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略我國向洪水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略 選擇有風(fēng)險的洪水管理模式選擇有風(fēng)險的洪水管理模式 人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展，雖然是國際上洪水管理追求的共同目標(biāo)，但是不同國家的國情不同，所選擇的洪水管理的模式卻有很大的差異。試與美、日兩國作概略的比較。 比較項目美國日本中國可住地面積/陸地面積70.9%36.6%32.3%洪泛區(qū)面積/陸地面積4.1%10.0%8.0%洪泛區(qū)面積/可住地面積5.8%27.3%24.0%美國、日本、中國洪泛區(qū)、可住地與陸地面積的比較 注：美國的洪泛區(qū)面積為FEMA確定的100年一遇洪水的淹沒范圍，約38萬平方公里。 美國是世界上最早倡導(dǎo)洪水管理的國家。在20世紀中期，

31、美國人口從7600萬增至2.8億，洪泛區(qū)處于被侵占的過程中。美國的防洪事務(wù)逐步形成了工程措施與非工程措施并舉的洪水管理模式。有人主張“與其讓洪水遠離人群，不如讓人群遠離洪水”。值得注意的是,美國實施洪泛區(qū)管理計劃30年余來，洪泛區(qū)內(nèi)建筑物增加了53%，與美國同期人口增長的速度大致相當(dāng)，說明該模式“對于停止或者是有所減緩在洪水風(fēng)險區(qū)中的開發(fā)活動沒起多大作用”，但“已經(jīng)明顯降低了新建筑在洪水中的易損性”。事實說明，即使在美國這種地廣人稀的國家，洪泛區(qū)的開發(fā)也是難以避免的事情。 日本在僅占國土面積10的洪泛區(qū)中，居住了50的人口并集中了70以上的資產(chǎn)，洪泛區(qū)土地早已高度開發(fā)利用，沒有退路可言。日本的

32、洪水，具有源短流急，暴漲暴落的特點。為保障防洪安全，日本選擇了建設(shè)高標(biāo)準防洪工程體系輔以應(yīng)急管理體制的模式，強調(diào)完善的防洪工程體系是人與自然和諧的基礎(chǔ)，百折不饒、重建家園是人與洪水共存的體現(xiàn)。 我國的相關(guān)指標(biāo)與日本較為接近，與美國相差甚遠?，F(xiàn)在，我國的人口比歷史時期和今天的美國高出了一個數(shù)量級，比提出“蓄洪墾殖”時的人口增加了倍。這種情況下，輕言“人不與水爭地”，則可能導(dǎo)致人與人爭地、人與林爭地，由此引起的社會問題、環(huán)境問題會更為尖銳?！霸谖覈恋刭Y源相對較少的情況下，平均幾年受淹一次的土地也應(yīng)該是可以利用的，但要合理利用，承擔(dān)風(fēng)險”。我國的基本國情決定了只能選擇有風(fēng)險的洪水管理模式 我國向洪

33、水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略我國向洪水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略 選擇有風(fēng)險的洪水管理模式，在深入細致把握我國各流域水系洪水風(fēng)險特性與演變趨向的基礎(chǔ)上，因地制宜，將工程與非工程措施有機地結(jié)合起來，以法律、行政、經(jīng)濟、科技、教育等非工程措施來推動更加有利于全局與長遠利益、標(biāo)準適度的工程措施，輔以風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險補償政策，形成與洪水共存的治水方略； 逐步健全水災(zāi)應(yīng)急管理體制，增強應(yīng)急反應(yīng)能力，在保障生命安全的前提下，適度承受風(fēng)險，求得防洪區(qū)土地利用與洪水資源化的最佳效益，支撐全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。 推進向洪水管理轉(zhuǎn)變的五項重大戰(zhàn)略措施 體制機制創(chuàng)新戰(zhàn)略 基礎(chǔ)建設(shè)先行戰(zhàn)略 科技進步支持戰(zhàn)略 資金投入保障戰(zhàn)略 減災(zāi)社會化戰(zhàn)略 -洪水管理就是在一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性 。介紹要點 洪水的基本特性與洪水風(fēng)險洪水的基本特性與洪水風(fēng)險 洪水管理的定義與內(nèi)涵洪水管理的定義與內(nèi)涵 中國洪水管理戰(zhàn)略框架中國洪水管理戰(zhàn)略框架 需抓緊研究的問題需抓緊研究的問題需抓緊研究的幾個