經(jīng)濟(jì)行為分析

1、中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析一、導(dǎo)言目前，對中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究強(qiáng)調(diào)了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中地方政府作為“政治企業(yè)家”和“制度企業(yè)家”在多樣化的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中的主導(dǎo)作用，以及在制度變遷過程中，地方政府所扮演的不可或缺的重要角色；注意到了地方政府主體的目標(biāo)多重性（本地區(qū)社會福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的滿意程度等）。但從公共選擇的視角，對地方政府在既定約束條件下追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人行為討論較少。本文認(rèn)為，分層治理的效率取決于治理成本與治理收益的比較，在信息傳遞鏈條過長（上級政府很難做到對下級政府的“現(xiàn)場監(jiān)督”）和監(jiān)督約束不力的條件下，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，具有強(qiáng)烈的機(jī)會主義

2、沖動和強(qiáng)烈的屆別機(jī)會主義傾向。本文力圖從公共選擇理論的視角，運用政治活動中的“經(jīng)濟(jì)人”范式，系統(tǒng)地分析中國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。皮科克（AlanPeacock）把公共選擇理論的研究分為三個大的政治市場：初級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場。在初級政治市場上，政治家把政策“賣”給選民，選民則為政治家支付選票；在政策供給市場上，官員為了實現(xiàn)當(dāng)選政府的政策目標(biāo)將提供不同的行政手段；在政策執(zhí)行市場上，主要分析政策執(zhí)行結(jié)果及其影響。按照這個思路，本文依次構(gòu)筑了轉(zhuǎn)型期的中國地方初級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場。二、地方初級政治市場在對中國地方初級政治市場的研究中，本文認(rèn)為以下三點在現(xiàn)實實踐中是存

3、在的：一是各級地方人大尚未對同級政府構(gòu)成有效的監(jiān)督和制約；二是各級黨委首腦是同級政府的最高領(lǐng)導(dǎo)者；三是上級黨委和政府對下級政府行政首腦的任免有決定性發(fā)言權(quán)。眾所周知，公共選擇理論中的“鐵三角”指：利益集團(tuán)、立法者聯(lián)盟和行政機(jī)構(gòu)。按照上述假設(shè)，中國現(xiàn)實中的“鐵三角”則包括地方政府、上級政府（替代立法者聯(lián)盟）和微觀主體（替代利益集團(tuán)）三個組成部分。微觀主體主要指政府轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民。其效用函數(shù)前者為利潤最大化，后者為效用最大化，同時也追求市場自由和機(jī)會最大化（楊瑞龍，楊其靜，2000）。需要說明的是，在目前的政治體制下，對地方政府來講，企業(yè)的效用要大于居民的效用。一方面，企業(yè)可以給地方政府帶來稅

4、收和就業(yè)機(jī)會，而這些是地方政府政績顯示的一部分；另一方面，企業(yè)可以組成商會或行會等“壓力集團(tuán)”游說或賄賂地方官員。而由于“搭便車”行為的存在，居民不可能有組成龐大利益集團(tuán)的激勵（奧爾森，1994），這在實際生活中也表現(xiàn)為地方人大和工會的功能弱化。因此，在本文的分析中，認(rèn)為企業(yè)是微觀主體博弈方的主導(dǎo)者，或者說，微觀主體的滿意程度實際上主要是轄區(qū)企業(yè)的滿意程度。地方政府主要指中國省級或省級以下各級政府組織和行政主體。按照中國目前的干部任用體制，上級政府的滿意無異于西方政治家眼中選民的選票，是決定性的。微觀主體特別是企業(yè)的滿意程度同樣對地方政府具有重要意義，因為轄區(qū)企業(yè)的“用稅投票”和提供更多的就業(yè)

5、崗位等行為與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長有較強(qiáng)的正相關(guān)性，當(dāng)然這些因素只有能夠間接轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵约拜爡^(qū)居民的“滿意”才可能達(dá)到地方政府的最終目標(biāo)。上級政府指某級地方政府的上級主管行政機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可能是中央政府。為了便于分析，本文假定社會總產(chǎn)出最大化是其效用函數(shù)的惟一變量。從權(quán)力歸屬上看，上級政府擁有對下屬機(jī)構(gòu)的控制索取權(quán)和剩余索取權(quán)，因此更加具有宏觀性和全局性。在分析完地方初級政治市場的三個主體之后，我們便得到了地方初級政治市場的基本框架。從公共選擇理論看，政治家是為了繼續(xù)當(dāng)選而制定政策，而不是為了制定政策而當(dāng)選。對當(dāng)前的中國地方政府來說，這個論斷有一定的片面性，但也有一定的客觀性。前面已經(jīng)提到，

6、上級政府在地方政府首腦的任命上擁有比較大的發(fā)言權(quán)，并且目前經(jīng)濟(jì)增長速度和稅收的數(shù)量是我國各級政府考察干部的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，地方政府有比較強(qiáng)的政績顯示需求。在地方政府的轄區(qū)內(nèi)，微觀主體特別是企業(yè)無疑是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，在戶籍制度有所放松和非公有資本基本可以跨地區(qū)流動的條件下，微觀主體的跨區(qū)域流動選擇的機(jī)會成本成為地方政府經(jīng)濟(jì)行為的約束條件之一。因此，在地方初級政治市場上，地方政府首腦力求通過各種措施（包括積極扶持轄區(qū)企業(yè)、爭取上級支持和優(yōu)惠政策以及制度創(chuàng)新等旨在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政府行為）進(jìn)行政績顯示，從而獲得上級政府的認(rèn)可。當(dāng)然，在正常情況下轄區(qū)微觀主體的“經(jīng)濟(jì)投票”只有通過政績顯示機(jī)制轉(zhuǎn)化為上

7、級政府的“政治投票”，地方政府首腦才能得到連任或升遷。從這個意義上講，微觀主體和上級政府都是地方政府的“選民”，前者間接投票，后者直接投票，當(dāng)然后者是決定性的。三、地方政策供給市場本文對地方政策供給市場的分析有一個重要的前提是假設(shè)地方政府的有限理性。它既可能是因為對未知世界的無知，也可能是信息不對稱，或者是在交易成本比較高的條件下基于成本收益計算的“理性無知”。在這個假設(shè)下，本文引進(jìn)了公共選擇學(xué)派關(guān)于政策供給的三個模型：仙女、半仙女模型（GoodandSemi鄄goodFairyModel）、不確定世界模型（UncertainWorldModel）和女巫模型（WickedWickModel）（

8、喬B史蒂文斯，1999）。接下來，本文將結(jié)合中國地方政府運作機(jī)制的實際情況逐一進(jìn)行分析。1. 仙女、半仙女模型仙女模型指的是政策供給者的作用只是解決市場不能解決或者不愿解決的事情，并且政府的行為是明智和理性的，其結(jié)果是帕累托最優(yōu)，即人們都從政府行為中受益，而沒有人受損；而半仙女模型則實際上是卡爾多補(bǔ)償原則，即在改變中有人受益，有人受損，但是受益大于受損。在政府集中精力提供市場無法提供的公共物品時就會產(chǎn)出這種單向的社會總產(chǎn)出增大的效應(yīng)，并且按照“瓦格納定理”，隨著人均GDP的增加和工業(yè)化水平的提高，政府財政支出占國民收入的比重將提高。2. 不確定世界模型該模型指由于地方政府官員的有限理性從而導(dǎo)致

9、的無謂損失。其主要特點是主觀出發(fā)點是好的，但行為是非理性的，結(jié)果是破壞性的。嚴(yán)格講，不確定模型中的無謂損失分為兩種情況：一是在政府職責(zé)范圍之內(nèi)的（即彌補(bǔ)市場缺陷的領(lǐng)域）。其主要表現(xiàn)為地方政府決策程序不規(guī)范，缺乏必要的科學(xué)論證、民意聽證和民主監(jiān)督程序。如，許多城市主干道的各種管道鋪設(shè)問題，由于沒有科學(xué)的規(guī)劃水、電、暖、通信管道各顧各家，拆了補(bǔ)，補(bǔ)了拆，從而造成了道路交通的擁擠和市政資金的大量浪費，這是典型的無謂損失。當(dāng)然，如果某屆政府為了節(jié)約成本，力求在短時期內(nèi)樹立市政形象，從而采取了“理性的無知”，下意識把困難和不便留給下一屆政府，那么這種政府行為則帶有嚴(yán)重的機(jī)會主義傾向，必須通過必要的民意聽

10、證和民主（地方人大）監(jiān)督來解決。二是絕大部分的無謂損失發(fā)生在政府越位的領(lǐng)域?？v觀世界經(jīng)濟(jì)史，政府主導(dǎo)的“趕超”與政府行為“越位”如影隨形。尤其在發(fā)展中國家，地方政府一般不會坐等“馬太效應(yīng)”的發(fā)生，任憑本地區(qū)與發(fā)達(dá)地方的經(jīng)濟(jì)差距越來越大，于是便會直接插手經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一旦政府干預(yù)涉及市場自行配置有效的領(lǐng)域，就會發(fā)生無謂損失，甚至是人為的損失。比如，某地上年蘋果價高，供不應(yīng)求，當(dāng)?shù)卣銜嵤案幻窆こ獭保ú苠\清，2000）強(qiáng)令農(nóng)民每家每戶種蘋果，其結(jié)果可想而知“果賤傷農(nóng)”?！案幻窆こ獭弊兂闪恕昂γ窆こ獭?。因此，在不確定世界模型中有兩個要義：一是政府必須從市場配置資源有效的領(lǐng)域退出。二是即使是在市場失

11、靈的領(lǐng)域，同樣也存在“政府失靈”的可能。3. 女巫模型它主要用來描述地方政府基于自身壟斷租金最大化而實施的政府機(jī)會主義行為，其后果完全是破壞性的。該模型具體到我國的地方政府行為主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基于政績顯示，在政府屆別中采取機(jī)會主義行為和短期行為。我國地方政府經(jīng)濟(jì)行為決策由于種種原因并不太受同級人大的約束，而主要聽從上級政府的意志。由于管理幅度與管理層次的原因，信息鏈條越長，信息渠道越窄，下級地方政府越有可能實施短期行為和機(jī)會主義行為。換言之，地方政府并不受當(dāng)?shù)丶{稅人和公共產(chǎn)品受益人（兩者是最有資格對地方政府行為進(jìn)行評價和監(jiān)督的群體）的直接和連續(xù)的監(jiān)督，而上級則主要運用經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)進(jìn)行

12、考核。這時地方政府身處誘惑卻又缺乏監(jiān)督。這種特殊的政府體制導(dǎo)致了大量的短期行為和機(jī)會主義行為。二是政府中的既得利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)行為。其表現(xiàn)主要是雙邊壟斷和不對稱信息、官員預(yù)算最大化（喬B史蒂文斯，1999）和傳統(tǒng)計劃管制條件下的既得利益。政府機(jī)構(gòu)是某種公共服務(wù)的惟一并且是壟斷的提供者，他們往往比上級官員和普通消費者掌握更多的關(guān)于某種公共產(chǎn)品的信息，這使他們得以勒索消費者（更多的收費）和敲詐上級領(lǐng)導(dǎo)（更多的預(yù)算），況且更多的預(yù)算意味著更多的支出從而更多的政績顯示（盡管效率可能不高）。另外，在中國目前的政府機(jī)構(gòu)中還存在著依靠舊的或新的管制體制創(chuàng)租的“分利集團(tuán)”。并且這部分“改革對象”經(jīng)常扮演著“改革

13、者”的角色，但是為了固守既得利益，他們是改革實際上的反對者。四、地方政策執(zhí)行市場越位與缺位是一對規(guī)范意義上的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，它們與政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位是相互依存的，如同一枚硬幣的兩面。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的政府職能配合已經(jīng)成為人們的共識，但是政府與市場的活動邊界從來就沒有固定的界碑。市場的私人特征和效率原則決定了政府的公共特征和公平原則，二者構(gòu)成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此，研究政府職能的隱含前提是市場經(jīng)濟(jì)背景，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家而言，其中最重要的內(nèi)容是動態(tài)的政府市場關(guān)系，換言之，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求決定了政府的職能邊界，從而也決定了政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位區(qū)間。從這個角度看，

14、政府的經(jīng)濟(jì)職能定位具有動態(tài)的歷史性和發(fā)展性特征。具體到地方政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位，問題就會變得更加復(fù)雜，這里涉及中央與地方政府間的事權(quán)劃分問題。在傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)國家，按照蒂布一馬斯格雷夫的分層蛋糕模型（LayerCakeModel），公共部門的穩(wěn)定和分配職能由中央政府來執(zhí)行，地方政府主要從事配置活動。因為低一級政府在資源配置方面有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢，他們更有能力提供反映個人偏好的公共產(chǎn)品組合。但是如果這個資源配置的結(jié)果不是由納稅人和公共產(chǎn)品受益人來評價，那么就違背了各級政府分層配置資源的初衷。而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，需要考慮的因素則將更多一些，比如，隨著主導(dǎo)資源配置方式的改變，市場與政府在某些領(lǐng)域的進(jìn)入

15、或退出，以及中央與地方政府的替代或互補(bǔ)等關(guān)系的變化都將成為確定地方政府合理職能定位的重要參數(shù)，理解這一點對分析政府經(jīng)濟(jì)行為的越位與缺位至關(guān)重要。本文運用三個模型對中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行了描述和分析?；窘Y(jié)論還是公共選擇學(xué)派的套路：在市場失靈的領(lǐng)域，政府也有失靈的可能。在缺乏有效的監(jiān)督和必要的法制規(guī)范的情況下，地方政府有強(qiáng)烈的越位沖動。在財力和事權(quán)基本對稱的情況下，一定領(lǐng)域的政府越位就意味著另一領(lǐng)域的政府缺位。如圖所示，陰影部分代表地方政府的合理定位區(qū)，即市場失靈的領(lǐng)域。1區(qū)代表地方政府的越位區(qū)。3區(qū)代表地方政府的缺位區(qū)。一般而論，在2區(qū)主要表現(xiàn)為仙女、半仙女模型以及不確定世界模型，在這一領(lǐng)域

16、政府失靈的主要原因在于缺乏科學(xué)的論證、民意聽證和民主監(jiān)督程序（有限理性）。其后果是造成一些無謂損失，但是這些損失是與一定的社會歷史文化發(fā)展階段相聯(lián)系的。在有限理性和短期行為的條件下，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的直接后果都是對社會總產(chǎn)出的抑制和侵蝕，但是它們的成因是截然不同的。因此，其對應(yīng)的解決方式和政策建議也會大相徑庭。對一些縣級政府來說，有限的資金用來修建廣場（超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的越位）便不能足額、及時地支付中小學(xué)教師工資（地方政府的合理支出范圍），從而造成公共服務(wù)的缺位。在政府越位區(qū)（市場有效配置區(qū)），政府行為的機(jī)會成本是市場的有效配置，從某種意義上講這種政府行為的損失是可以預(yù)見和測算的。那么，為什么

17、要明知故犯？這便是女巫模型的精髓：地方政府在缺乏監(jiān)督的領(lǐng)域總是孜孜不倦地追求其自身的壟斷租金最大化。五、結(jié)論與政策建議1.結(jié)論經(jīng)濟(jì)一體化使地方政府成為全國乃至全球統(tǒng)一的大市場中的一個服務(wù)型的企業(yè)，這個“企業(yè)”與一般的市場主體面臨著共同的生存環(huán)境一一一競爭性的優(yōu)勝劣汰。這就要求地方政府必須具備低成本運作和法制化、規(guī)范化的特點。誰能提供更好的投資環(huán)境、更清晰的法律環(huán)境，誰就能更好地發(fā)展。中國目前的地方政府具有為轄區(qū)微觀主體服務(wù)的內(nèi)在動力，但是這種動力不是來自納稅人和公共產(chǎn)品受益人直接的監(jiān)督和評價，而是力圖把這種投資環(huán)境和公共服務(wù)質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)化為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)檎冿@示的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。筆者

18、無意否定廣大地方干部為轄區(qū)人民服務(wù)的奉獻(xiàn)精神，問題的關(guān)鍵在于誰來評價？目前地方政府的政績在很大程度上不是由轄區(qū)的納稅人和公共產(chǎn)品的受益人來評價，而是按照掌握著地方官員升降大權(quán)的上級政府的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判。上級政府無法掌握在地方政府行為中感同身受的納稅人和公共產(chǎn)品受益人的充分信息，而只能簡化為類似于GDP、就業(yè)率以及社會穩(wěn)定等片面的考核指標(biāo)，并以此對地方政府首腦的升降提出決定性的意見，這就給地方政府留下了采取短期行為和機(jī)會主義行為的廣闊空間。本文認(rèn)為，在中國目前的地方公共選擇過程中存在以下問題：在地方初級政治市場中，各級地方人大在公共選擇中處于非主導(dǎo)地位，不能對同級政府構(gòu)成有效的監(jiān)督和約束，同時

19、存在上級政府通過單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核地方政府和通過直接左右地方政府首腦的任免來約束地方政府經(jīng)濟(jì)行為的簡單化傾向。在政策供給市場中，除由于地方政府的有限理性所造成的無謂損失之外，客觀上存在著地方政府追求自身壟斷利潤最大化的短期機(jī)會主義行為。在地方政策執(zhí)行市場中，地方政府經(jīng)濟(jì)行為越位與缺位并存。2.針對三個地方政治市場的政策建議第一，在對地方初級政治市場的修正中，有兩點不容回避：一是構(gòu)筑地方人大與同級政府之間事實上的委托代理關(guān)系；二是按照“無代表不納稅”的民主原則，構(gòu)筑涉及各種利益集團(tuán)的多層次的委托人主體增強(qiáng)地方人大對同級政府的監(jiān)督和約束實際上是對現(xiàn)實中的“鐵三角”的修正和重構(gòu)。本文注意到了地方人大與

20、上級政府在對地方政府監(jiān)督約束中的替代效應(yīng)。如果地方人大對政府首腦具有更大的影響力這一前提條件能夠成立，那么在對地方政府的監(jiān)督和約束中，同級人大在這五個方面均比上級政府監(jiān)督具有明顯的優(yōu)勢。因此，必須突出各級地方人民代表大會在地方公共選擇中的主導(dǎo)地位，實行地方公共選擇中的權(quán)力制衡機(jī)制配套措施，即鼓勵各種行業(yè)和領(lǐng)域利益集團(tuán)（特別是農(nóng)民和城市弱勢群體的利益代表集團(tuán)）的建立和壯大，并按照法定程序進(jìn)入地方人民代表大會，從而放大地方轄區(qū)內(nèi)納稅人和公共產(chǎn)品受益人的政治聲音。第二，在對地方政策供給市場的修正中，應(yīng)主要針對兩個問題，即地方政府的屆別機(jī)會主義和追求自身壟斷租金最大化傾向。糾正前者的思路是構(gòu)建連續(xù)的、

21、權(quán)威的委托人機(jī)制和流動的、競爭的代理人機(jī)制；糾正后者的思路是建立產(chǎn)權(quán)清晰的、硬預(yù)算約束的制度環(huán)境?；谡冿@示，地方政府有足夠的激勵在政府屆別中采取機(jī)會主義行為和短期行為。因此，在保證地方人大作為委托人的權(quán)威地位的同時，必須保持在代議制條件下人民代表大會的主導(dǎo)意志的連續(xù)性和政策的平滑運轉(zhuǎn)。在這一方面，適當(dāng)延長人大代表任職期限和連續(xù)不斷地以較低的比例更換成員是較具可行性的制度選擇。這種制度安排能夠最大限度地穩(wěn)定選民和地方政府的政策預(yù)期，從而減少屆別機(jī)會主義行為。另一方面，修正地方政府追求自身壟斷租金最大化傾向的有效途徑是減少地方政府的自由裁量空間，建立產(chǎn)權(quán)清晰的、硬預(yù)算約束的制度環(huán)境。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)

22、學(xué)的角度看，在現(xiàn)行的制度安排中，產(chǎn)權(quán)最模糊的地方也是資源最容易被攫取和濫用的領(lǐng)域，從而也極容易演化為內(nèi)生壟斷租金的制度盲區(qū)（公有的悲劇）。從這個角度看，預(yù)算軟約束也是產(chǎn)權(quán)殘缺的邏輯結(jié)果。第三，解決地方政策執(zhí)行市場中地方政府越位與缺位并存的問題。從邏輯上講，政策執(zhí)行市場是初級政治市場和政策供給市場的結(jié)果，那么對前兩個地方政治市場的政策建議中應(yīng)內(nèi)含著地方政策執(zhí)行市場的弊端（越位與缺位）的自然解決。但是，到此為止仍然有兩個問題沒有解決：增強(qiáng)地方人大對同級政府的主導(dǎo)作用勢必會削弱上下級間的政府控制，在這種條件下，中央政府的宏觀調(diào)控功能如何發(fā)揮？即使假定地方人大實現(xiàn)了對同級政府的有效監(jiān)督和約束，那么由于

23、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的外部性所導(dǎo)致的地方政府間分工的越位與缺位如何解決？本文對此給出的思路是在滿足對前兩個地方政治市場的政策建議的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的（相對于均等的公共服務(wù)）和相機(jī)抉擇的（相對于經(jīng)濟(jì)波動）的政府間轉(zhuǎn)移支付制度?？尚械淖龇ㄊ牵M可能地把中央與地方的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系納入法制化的軌道，通過增加政府間縱向轉(zhuǎn)移支付（同時要大力減少目前轉(zhuǎn)移支付中的“基數(shù)返還”比重）力度來調(diào)控和約束地方政府經(jīng)濟(jì)的行為，而不是直接控制地方政府首腦的任免來控制和約束地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，從而在制度化的環(huán)境中使地方政府形成正確的政績觀。作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院除特別聲明外，本站不擁有文章版權(quán)。如引用，請注明原始出處

24、。pleasequotetheoriginalsourceifyouaregoingtousethispaper文章來源：原載新華文摘2004年第16期1=1目前，對中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究強(qiáng)調(diào)了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中地方政府作為“政治企業(yè)家”和“制度企業(yè)家”在多樣化的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中的主導(dǎo)作用，以及在制度變遷過程中，地方政府所扮演的不可或缺的重要角色；注意到了地方政府主體的目標(biāo)多重性（本地區(qū)社會福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的滿意程度等）。但從公共選擇的視角，對地方政府在既定約束條件下追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人行為討論較少。本文認(rèn)為，分層治理的效率取決于治理成本與治理收益的比較，在

25、信息傳遞鏈條過長（上級政府很難做到對下級政府的“現(xiàn)場監(jiān)督”）和監(jiān)督約束不力的條件下，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，具有強(qiáng)烈的機(jī)會主義沖動和強(qiáng)烈的屆別機(jī)會主義傾向。本文力圖從公共選擇理論的視角，運用政治活動中的“經(jīng)濟(jì)人”范式，系統(tǒng)地分析中國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。皮科克（AlanPeacock）把公共選擇理論的研究分為三個大的政治市場：初級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場。在初級政治市場上，政治家把政策“賣”給選民，選民則為政治家支付選票；在政策供給市場上，官員為了實現(xiàn)當(dāng)選政府的政策目標(biāo)將提供不同的行政手段；在政策執(zhí)行市場上，主要分析政策執(zhí)行結(jié)果及其影響。按照這個思路，本文依次構(gòu)筑了轉(zhuǎn)型期的中國地方初

26、級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場。二、地方初級政治市場在對中國地方初級政治市場的研究中，本文認(rèn)為以下三點在現(xiàn)實實踐中是存在的：一是各級地方人大尚未對同級政府構(gòu)成有效的監(jiān)督和制約；二是各級黨委首腦是同級政府的最高領(lǐng)導(dǎo)者；三是上級黨委和政府對下級政府行政首腦的任免有決定性發(fā)言權(quán)。眾所周知，公共選擇理論中的“鐵三角”指：利益集團(tuán)、立法者聯(lián)盟和行政機(jī)構(gòu)。按照上述假設(shè)，中國現(xiàn)實中的“鐵三角”則包括地方政府、上級政府（替代立法者聯(lián)盟）和微觀主體（替代利益集團(tuán)）三個組成部分。微觀主體主要指政府轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民。其效用函數(shù)前者為利潤最大化，后者為效用最大化，同時，也追求市場自由和機(jī)會最大化（楊瑞龍，楊

27、其靜，2000）。需要說明的是，在目前的政治體制下，對地方政府來講，企業(yè)的效用要大于居民的效用。一方面，企業(yè)可以給地方政府帶來稅收和就業(yè)機(jī)會，而這些是地方政府政績顯示的一部分；另一方面，企業(yè)可以組成商會或行會等“壓力集團(tuán)”游說或賄賂地方官員。而由于“搭便車”行為的存在，居民不可能有組成龐大利益集團(tuán)的激勵（奧爾森，1994），這在實際生活中也表現(xiàn)為地方人大和工會的功能弱化。因此，在本文的分析中，認(rèn)為企業(yè)是微觀主體博弈方的主導(dǎo)者，或者說，微觀主體的滿意程度實際上主要是轄區(qū)企業(yè)的滿意程度。地方政府主要指中國省級或省級以下各級政府組織和行政主體。按照中國目前的干部任用體制，上級政府的滿意無異于西方政治

28、家眼中選民的選票，是決定性的。微觀主體特別是企業(yè)的滿意程度同樣對地方政府具有重要意義，因為轄區(qū)企業(yè)的“用稅投票”和提供更多的就業(yè)崗位等行為與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長有較強(qiáng)的正相關(guān)性，當(dāng)然這些因素只有能夠間接轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵约拜爡^(qū)居民的“滿意”才可能達(dá)到地方政府的最終目標(biāo)。上級政府指某級地方政府的上級主管行政機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可能是中央政府。為了便于分析，本文假定社會總產(chǎn)出最大化是其效用函數(shù)的惟一變量。從權(quán)力歸屬上看，上級政府擁有對下屬機(jī)構(gòu)的控制索取權(quán)和剩余索取權(quán)，因此更加具有宏觀性和全局性。在分析完地方初級政治市場的三個主體之后，我們便得到了地方初級政治市場的基本框架。從公共選擇理論看，政治家是為了繼

29、續(xù)當(dāng)選而制定政策，而不是為了制定政策而當(dāng)選。對當(dāng)前的中國地方政府來說，這個論斷有一定的片面性，但也有一定的客觀性。前面已經(jīng)提到，上級政府在地方政府首腦的任命上擁有比較大的發(fā)言權(quán)，并且目前經(jīng)濟(jì)增長速度和稅收的數(shù)量是我國各級政府考察干部的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，地方政府有比較強(qiáng)的政績顯示需求。在地方政府的轄區(qū)內(nèi)，微觀主體特別是企業(yè)無疑是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，在戶籍制度有所放松和非公有資本基本可以跨地區(qū)流動的條件下，微觀主體的跨區(qū)域流動選擇的機(jī)會成本成為地方政府經(jīng)濟(jì)行為的約束條件之一。因此，在地方初級政治市場上，地方政府首腦力求通過各種措施(包括積極扶持轄區(qū)企業(yè)、爭取上級支持和優(yōu)惠政策以及制度創(chuàng)新等旨在發(fā)展地

30、方經(jīng)濟(jì)的政府行為)進(jìn)行政績顯示，從而獲得上級政府的認(rèn)可。當(dāng)然，在正常情況下轄區(qū)微觀主體的“經(jīng)濟(jì)投票”只有通過政績顯示機(jī)制轉(zhuǎn)化為上級政府的“政治投票”，地方政府首腦才能得到連任或升遷。從這個意義上講，微觀主體和上級政府都是地方政府的“選民”，前者間接投票，后者直接投票，當(dāng)然后者是決定性的。三、地方政策供給市場本文對地方政策供給市場的分析有一個重要的前提是假設(shè)地方政府的有限理性。它既可能是因為對未知世界的無知，也可能是信息不對稱，或者是在交易成本比較高的條件下基于成本收益計算的“理性無知”。在這個假設(shè)下，本文引進(jìn)了公共選擇學(xué)派關(guān)于政策供給的三個模型：仙女、半仙女模型(GoodandSemi鄄goo

31、dFairyModel)、不確定世界模型(UncertainWorldModel)和女巫模型(WickedWickModel)(喬B史蒂文斯，1999)。接下來，本文將結(jié)合中國地方政府運作機(jī)制的實際情況逐一進(jìn)行分析。1. 仙女、半仙女模型仙女模型指的是政策供給者的作用只是解決市場不能解決或者不愿解決的事情，并且政府的行為是明智和理性的，其結(jié)果是帕累托最優(yōu)，即人們都從政府行為中受益，而沒有人受損；而半仙女模型則實際上是卡爾多補(bǔ)償原則，即在改變中有人受益，有人受損，但是受益大于受損。在政府集中精力提供市場無法提供的公共物品時就會產(chǎn)出這種單向的社會總產(chǎn)出增大的效應(yīng)，并且按照“瓦格納定理”，隨著人均G

32、DP的增加和工業(yè)化水平的提高，政府財政支出占國民收入的比重將提高。2. 不確定世界模型該模型指由于地方政府官員的有限理性從而導(dǎo)致的無謂損失。其主要特點是主觀出發(fā)點是好的，但行為是非理性的，結(jié)果是破壞性的。嚴(yán)格講，不確定模型中的無謂損失分為兩種情況：一是在政府職責(zé)范圍之內(nèi)的(即彌補(bǔ)市場缺陷的領(lǐng)域)。其主要表現(xiàn)為地方政府決策程序不規(guī)范，缺乏必要的科學(xué)論證、民意聽證和民主監(jiān)督程序。如，許多城市主干道的各種管道鋪設(shè)問題，由于沒有科學(xué)的規(guī)劃，水、電、暖、通信管道各顧各家，拆了補(bǔ)，補(bǔ)了拆，從而造成了道路交通的擁擠和市政資金的大量浪費，這是典型的無謂損失。當(dāng)然，如果某屆政府為了節(jié)約成本，力求在短時期內(nèi)樹立市

33、政形象，從而采取了“理性的無知”，下意識把困難和不便留給下一屆政府，那么這種政府行為則帶有嚴(yán)重的機(jī)會主義傾向，必須通過必要的民意聽證和民主（地方人大）監(jiān)督來解決。二是絕大部分的無謂損失發(fā)生在政府越位的領(lǐng)域?？v觀世界經(jīng)濟(jì)史，政府主導(dǎo)的“趕超”與政府行為“越位”如影隨形。尤其在發(fā)展中國家，地方政府一般不會坐等“馬太效應(yīng)”的發(fā)生，任憑本地區(qū)與發(fā)達(dá)地方的經(jīng)濟(jì)差距越來越大，于是便會直接插手經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一旦政府干預(yù)涉及市場自行配置有效的領(lǐng)域，就會發(fā)生無謂損失，甚至是人為的損失。比如，某地上年蘋果價高，供不應(yīng)求，當(dāng)?shù)卣銜嵤案幻窆こ獭保ú苠\清，2000）強(qiáng)令農(nóng)民每家每戶種蘋果，其結(jié)果可想而知“果賤傷農(nóng)”

34、?！案幻窆こ獭弊兂闪恕昂γ窆こ獭?。因此，在不確定世界模型中有兩個要義：一是政府必須從市場配置資源有效的領(lǐng)域退出。二是即使是在市場失靈的領(lǐng)域，同樣也存在“政府失靈”的可能。3. 女巫模型它主要用來描述地方政府基于自身壟斷租金最大化而實施的政府機(jī)會主義行為，其后果完全是破壞性的。該模型具體到我國的地方政府行為主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基于政績顯示，在政府屆別中采取機(jī)會主義行為和短期行為。我國地方政府經(jīng)濟(jì)行為決策由于種種原因并不太受同級人大的約束，而主要聽從上級政府的意志。由于管理幅度與管理層次的原因，信息鏈條越長，信息渠道越窄，下級地方政府越有可能實施短期行為和機(jī)會主義行為。換言之，地方政府并不受當(dāng)

35、地納稅人和公共產(chǎn)品受益人（兩者是最有資格對地方政府行為進(jìn)行評價和監(jiān)督的群體）的直接和連續(xù)的監(jiān)督，而上級則主要運用經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)進(jìn)行考核。這時地方政府身處誘惑卻又缺乏監(jiān)督。這種特殊的政府體制導(dǎo)致了大量的短期行為和機(jī)會主義行為。二是政府中的既得利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)行為。其表現(xiàn)主要是雙邊壟斷和不對稱信息、官員預(yù)算最大化（喬B史蒂文斯，1999）和傳統(tǒng)計劃管制條件下的既得利益。政府機(jī)構(gòu)是某種公共服務(wù)的惟一并且是壟斷的提供者，他們往往比上級官員和普通消費者掌握更多的關(guān)于某種公共產(chǎn)品的信息，這使他們得以勒索消費者（更多的收費）和敲詐上級領(lǐng)導(dǎo)（更多的預(yù)算），況且更多的預(yù)算意味著更多的支出從而更多的政績顯示（盡管效

36、率可能不高）。另外，在中國目前的政府機(jī)構(gòu)中還存在著依靠舊的或新的管制體制創(chuàng)租的“分利集團(tuán)”。并且這部分“改革對象”經(jīng)常扮演著“改革者”的角色，但是為了固守既得利益，他們是改革實際上的反對者。四、地方政策執(zhí)行市場越位與缺位是一對規(guī)范意義上的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，它們與政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位是相互依存的，如同一枚硬幣的兩面。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的政府職能配合已經(jīng)成為人們的共識，但是政府與市場的活動邊界從來就沒有固定的界碑。市場的私人特征和效率原則決定了政府的公共特征和公平原則，二者構(gòu)成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此，研究政府職能的隱含前提是市場經(jīng)濟(jì)背景，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家而言，其中最重要

37、的內(nèi)容是動態(tài)的政府市場關(guān)系，換言之，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求決定了政府的職能邊界，從而也決定了政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位區(qū)間。從這個角度看，政府的經(jīng)濟(jì)職能定位具有動態(tài)的歷史性和發(fā)展性特征。具體到地方政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位，問題就會變得更加復(fù)雜，這里涉及中央與地方政府間的事權(quán)劃分問題。在傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)國家，按照蒂布馬斯格雷夫的分層蛋糕模型（LayerCakeModel），公共部門的穩(wěn)定和分配職能由中央政府來執(zhí)行，地方政府主要從事配置活動。因為低一級政府在資源配置方面有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢，他們更有能力提供反映個人偏好的公共產(chǎn)品組合。但是如果這個資源配置的結(jié)果不是由納稅人和公共產(chǎn)品受益人來評價，那么就違背了各級政

38、府分層配置資源的初衷。而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，需要考慮的因素則將更多一些，比如，隨著主導(dǎo)資源配置方式的改變，市場與政府在某些領(lǐng)域的進(jìn)入或退出，以及中央與地方政府的替代或互補(bǔ)等關(guān)系的變化都將成為確定地方政府合理職能定位的重要參數(shù)，理解這一點對分析政府經(jīng)濟(jì)行為的越位與缺位至關(guān)重要。1越；彳缺位1_r1.'j|-|1-11_地方政府的越位與缺位本文運用三個模型對中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行了描述和分析?；窘Y(jié)論還是公共選擇學(xué)派的套路：在市場失靈的領(lǐng)域，政府也有失靈的可能。在缺乏有效的監(jiān)督和必要的法制規(guī)范的情況下，地方政府有強(qiáng)烈的越位沖動。在財力和事權(quán)基本對稱的情況下，一定領(lǐng)域的政府越位就意味著另一領(lǐng)域

39、的政府缺位。如圖所示，陰影部分代表地方政府的合理定位區(qū)，即市場失靈的領(lǐng)域。1區(qū)代表地方政府的越位區(qū)。3區(qū)代表地方政府的缺位區(qū)。一般而論，在2區(qū)主要表現(xiàn)為仙女、半仙女模型以及不確定世界模型，在這一領(lǐng)域政府失靈的主要原因在于缺乏科學(xué)的論證、民意聽證和民主監(jiān)督程序（有限理性）。其后果是造成一些無謂損失，但是這些損失是與一定的社會歷史文化發(fā)展階段相聯(lián)系的。在有限理性和短期行為的條件下，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的直接后果都是對社會總產(chǎn)出的抑制和侵蝕，但是它們的成因是截然不同的。因此，其對應(yīng)的解決方式和政策建議也會大相徑庭。對一些縣級政府來說，有限的資金用來修建廣場（超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的越位）便不能足額、及時地支付

40、中小學(xué)教師工資（地方政府的合理支出范圍），從而造成公共服務(wù)的缺位。在政府越位區(qū)（市場有效配置區(qū)），政府行為的機(jī)會成本是市場的有效配置，從某種意義上講這種政府行為的損失是可以預(yù)見和測算的。那么，為什么要明知故犯？這便是女巫模型的精髓：地方政府在缺乏監(jiān)督的領(lǐng)域總是孜孜不倦地追求其自身的壟斷租金最大化。五、結(jié)論與政策建議1.結(jié)論經(jīng)濟(jì)一體化使地方政府成為全國乃至全球統(tǒng)一的大市場中的一個服務(wù)型的企業(yè)，這個“企業(yè)”與一般的市場主體面臨著共同的生存環(huán)境競爭性的優(yōu)勝劣汰。這就要求地方政府必須具備低成本運作和法制化、規(guī)范化的特點。誰能提供更好的投資環(huán)境、更清晰的法律環(huán)境，誰就能更好地發(fā)展。中國目前的地方政府具有

41、為轄區(qū)微觀主體服務(wù)的內(nèi)在動力，但是這種動力不是來自納稅人和公共產(chǎn)品受益人直接的監(jiān)督和評價，而是力圖把這種投資環(huán)境和公共服務(wù)質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)化為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)檎冿@示的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。筆者無意否定廣大地方干部為轄區(qū)人民服務(wù)的奉獻(xiàn)精神，問題的關(guān)鍵在于誰來評價？目前地方政府的政績在很大程度上不是由轄區(qū)的納稅人和公共產(chǎn)品的受益人來評價，而是按照掌握著地方官員升降大權(quán)的上級政府的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判。上級政府無法掌握在地方政府行為中感同身受的納稅人和公共產(chǎn)品受益人的充分信息，而只能簡化為類似于GDP、就業(yè)率以及社會穩(wěn)定等片面的考核指標(biāo)，并以此對地方政府首腦的升降提出決定性的意見，這就給地方政府留下了采取短期行為和機(jī)會主義行為的廣闊空間。本文認(rèn)為，在中國目前的地方公共選擇過程中存在以下問題：在地方初級政治市場中，各級地方人大在公共選擇中處于非主導(dǎo)地位，不能對同級政府構(gòu)成有效的監(jiān)督和約束，同時存在上級政府通過單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核地方政府和通過直接左右地方政府首腦的任免來約束地方政府經(jīng)濟(jì)行為的簡單化傾向。在政策供給市場中，除由于地方政府的有